中美國企的差異及啟示

楊世國

中美兩國國有企業(yè)差異

關(guān)于國有企業(yè)的規(guī)模、領(lǐng)域、地位和作用。

美國國企規(guī)模很小，其經(jīng)濟活動占整個美國經(jīng)濟活動的比重僅為2%左右，其生產(chǎn)總值僅占美國GDP的5%左右，國企數(shù)量大約40多家。而中國國企規(guī)模很大，其生產(chǎn)總值至少占全國GDP的50%左右。就銷售收入、銷售金額與利潤總額而言，國企要占一半以上。大大小小的國企（含國有控股企業(yè)）數(shù)量恐怕多以萬計。

美國國企的設(shè)置原則是“只允許從事私人無法做、做不好或者無利可圖的行業(yè)”，即私營企業(yè)是國民經(jīng)濟的主導(dǎo)，國有企業(yè)只是一種重要的補充。美國國企主要分布在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，如郵政、公共交通、自來水、污水處理及環(huán)保、博物館、公園森林、航空管制、部分跨洲電力水利及公路鐵路、部分軍事工業(yè)、部分港口、老人和窮人及退伍軍人尊老和醫(yī)療保險、航天等等。比如規(guī)模最大的田納西河流域管理局是美國最大的電力國企，分布最廣的美國郵政局和美國鐵路公司也分別是美國最大的國企之一。作為頭號軍事強國，美國國企中至今沒有龐大的軍工企業(yè)，正因為如此，美國除了負責(zé)制定和監(jiān)督勞動政策的勞動部以外，不存在工業(yè)部和國防科工委。而中國國企基本上各行各業(yè)都有，農(nóng)業(yè)、鋼鐵、煤炭、軍工、紡織、化工、金融、保險、航空、森林、機械等行業(yè)中皆有大型國企。

相對于私營企業(yè)，美國國企的地位并不高，對國民經(jīng)濟的影響也不算大。美國為體現(xiàn)公私官民平等和政府不與民爭利的法律原則，國有企業(yè)享受政府經(jīng)議會批準的固定撥款及一定額度的借款和債券融資。美國國企無需向聯(lián)邦和州政府交納稅收，但須支付一定的款項以替代稅收。例如，田納西河流域管理局與美國財政部簽訂融資協(xié)議，協(xié)議授權(quán)該國企向財政部借款期限為1年，總額不超過1.5億美元的款項；還授權(quán)該國企自行決定在任何時候發(fā)行不超過300億美元的債券，但債券融資只能用于電力項目。此外，美國明文規(guī)定國有企業(yè)不得通過上市融資。

而中國國企在國民經(jīng)濟中的地位很高。國有企業(yè)比民營企業(yè)占用更多的社會資源，享有規(guī)模優(yōu)勢。在能源、自然資源、電信和基礎(chǔ)設(shè)施等產(chǎn)業(yè)中占據(jù)主導(dǎo)地位。國有企業(yè)的贏利大戶中不少是壟斷性企業(yè)，通過壟斷獲得了高額利潤。而且在業(yè)務(wù)擴張中，多數(shù)情況下是通過使用更多的社會稀缺資源實現(xiàn)的，比如，擴大投資規(guī)模時靠銀行信貸而非自有資金，獲得更多上市融資的指標以及各種補貼、稅收優(yōu)惠等政策傾斜，等等。當然，中國國有企業(yè)在社會經(jīng)濟中的作用也是巨大的，尤其是在保障和改善國計民生方面，發(fā)揮了美國國企不可能發(fā)揮的重要支柱作用。

關(guān)于政府對國有企業(yè)的管理。

美國對國企管理的思路可以歸結(jié)為“積極扶持、嚴格控制、靈活經(jīng)營、全民監(jiān)督”16個字。美國各級國企只向聯(lián)邦、州和市鎮(zhèn)議會負責(zé)，其建立與撤銷、經(jīng)營范圍及領(lǐng)域、商品及股份價格制定、撥款貸款、高管任免及薪酬均必須由同級議會審查批準。政府只能嚴格按議會發(fā)布的命令、法案具體執(zhí)行對所屬企業(yè)監(jiān)管。

具體來講，一是分類管理。凡屬于公共服務(wù)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)部門的國企，如郵政、電力、供水、鐵路等行業(yè)，國企經(jīng)營目標是為社會經(jīng)濟發(fā)展提供良好的服務(wù)。因此，國家采取集中管理，直接經(jīng)營方式，同時通過引入內(nèi)部競爭機制防止壟斷經(jīng)營。國家通過設(shè)置董事會來對國企實行微觀管理。國企董事會有的全部由政府官員組成，有的由部分政府官員組成，有的則全部由企業(yè)界人士組成。如聯(lián)邦證券銀行、養(yǎng)老金利益擔(dān)保公司、太陽能和能源保護銀行等國企的董事會成員全部由政府官員擔(dān)任。美國聯(lián)邦存款保險公司的3名董事中，一名為財政部官員，另兩名則由總統(tǒng)任命、參議院批準。對其他競爭或半競爭性產(chǎn)業(yè)部門的國有企業(yè)，美國政府則放手讓企業(yè)自主經(jīng)營，用宏觀經(jīng)濟手段實行間接調(diào)控。采取國有民營、出售國有資產(chǎn)、放松管制等方式進行改革。二是運用專門法規(guī)管理。美國國會通過立法來對國企進行管理。規(guī)定國企經(jīng)營方式、范圍，明確公司獨立法人地位，明確企業(yè)、政府、國會各自的權(quán)利和義務(wù)。

中國的國企由各級政府和黨委直接管理，而各級人大卻沒有直接管理國企的職能。國企董事會中的高管是由各級黨委和政府任命的。在法規(guī)管理方面，除了公司法和證券法中有關(guān)對國企高管及國企經(jīng)營方式、范圍的簡單規(guī)定外，沒有其他專門的立法來管理國有企業(yè)。

關(guān)于國企公司治理機制。

美國國企雖然歸政府所有，但卻是市場經(jīng)濟中實實在在的法人。在受美國國會、政府、社會等各方面監(jiān)督之下，都各有自己的經(jīng)濟目標和市場競爭策略。同時，國企同非國企在公司治理機制上是差不多的。

美國的公司治理機制是由公司治理內(nèi)部管理控制機制和公司治理外部管理控制機制組成的。公司治理內(nèi)部機制主要為靠國家強制力保證實施的法律制度和機制，這包括公司法和證券法等各種控制公司代理成本的制度，如公司法和證券法等要求董事會承擔(dān)信義義務(wù)、股東大會制度、股東訴訟制度等。公司外部管理控制機制主要指市場機制和各級安排，如公司控制權(quán)市場、產(chǎn)品市場、經(jīng)理市場、資本市場等。

在公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)上，美國的國企和非國企都是由股東會、董事會和管理層組成的三角模式。從理論上講，股東會是公司最終控制者，授權(quán)董事會負責(zé)公司經(jīng)營活動，董事會則委任管理層從事日常經(jīng)營管理工作。在美國，董事會的大多數(shù)工作由其設(shè)立的專門委員會完成。幾乎所有大公司都有會計委員會、執(zhí)行委員會等5個以上專門委員會。委員會主要由某一特定領(lǐng)域的專家或特殊人才組成，并規(guī)定董事會成員中必須有比例較高的公司外部的獨立董事，獨立董事與任職公司的任何人不能有裙帶關(guān)系。

美國公司的董事會權(quán)利很大，是公司各生產(chǎn)要素組成的各合同的集合點，受到立法者的高度尊重。美國特拉華州《公司法》明確規(guī)定，公司的業(yè)務(wù)應(yīng)當由“董事會管理或指揮”，即公司絕大部分經(jīng)營決策由董事會作出，或由管理層在董事會授權(quán)下作出，而股東會至多只能消極回應(yīng)。美國公司法之所以敢于賦于董事會如此大的自由空間，而不必過于擔(dān)憂代理成本問題，是因為美國有相對完善的公司治理外部控制機制，如成熟的資本市場、完善的法制，以及多年積累下來的相當豐富的約束董事會行為的立法和審判經(jīng)驗。

中國國企主要是學(xué)習(xí)美國的公司治理機制，二者從形式上講大同小異，只是中國國企因為改制為股份制公司的時間不長，功能不是很完善，少數(shù)公司只有美國公司治理機制的形式，卻沒有治理機制的運行靈魂，甚至形同虛設(shè)。董事會設(shè)置專門委員會的公司很少，同時約束董事會的法制環(huán)境不佳，經(jīng)驗太少，有法不依和無法可依以及執(zhí)法不嚴同時并存。

關(guān)于企業(yè)社會責(zé)任。

美國國企和非國企都要求履行社會責(zé)任。20世紀80年代，美國各州紛紛修改公司法，制定了利益相關(guān)的條款，允許董事會將非股東的利益納入決策時考慮的范圍。非股東包括雇員、供貨商、客戶、公司所在社區(qū)等主體，企業(yè)有責(zé)任保護他們的利益。美國政府高度重視社會責(zé)任，重點通過完善政策法規(guī)，制定標準以及改革企業(yè)監(jiān)管制度等途徑，引導(dǎo)企業(yè)履行社會責(zé)任。

具體講，一是政府把企業(yè)社會責(zé)任寫進法律法規(guī)中。比如2002年美國安然公司、世通公司出現(xiàn)作假帳丑聞后，美國國會倉促出臺了旨在規(guī)范企業(yè)社會責(zé)任的SOX法。該法主要在6個方面體現(xiàn)出創(chuàng)新。（1）創(chuàng)設(shè)公司會計監(jiān)管委員會，其主要職責(zé)是“監(jiān)管受證券法規(guī)范的公眾公司的審計”。（2）提高公眾公司審計的獨立性。（3）進一步規(guī)范公司治理和社會責(zé)任。（4）加強信息披露。（5）新增規(guī)范證券分析員的利益沖突問題。（6）在證券法中，進一步增加一些新的罪名，提高違反證券法和其他法律的違約金額度和承擔(dān)刑事責(zé)任的年限。比如該法第906節(jié)規(guī)定：“如果公司高管明知公司報表含有違法的虛假陳述，仍對其真實性提供證明，則將處以不超過100萬美元的罰金或不超過10年的監(jiān)禁，或令其同時承擔(dān)這兩種刑事責(zé)任。”

二是企業(yè)依法主動提供年度或季度社會責(zé)任報告，對自己的社會責(zé)任履行情況首先進行自我監(jiān)督。比如，田納西河流域管理局每個年度向國會報告業(yè)績計劃，向國會和總統(tǒng)提交財務(wù)報告和經(jīng)營報告，包括使命陳述、業(yè)績目標的描述及關(guān)鍵成功因素分析、具體指標、用戶服務(wù)和市場營銷、流域管理和環(huán)境、財務(wù)、安全、政府對企業(yè)的影響等部分。上述報告在提交給總統(tǒng)和國會的同時，在其網(wǎng)站上公開披露，任何人均可閱讀和下載。許多美國企業(yè)還將社會責(zé)任制度化，設(shè)立專門的企業(yè)社會責(zé)任管理機構(gòu)。比如，董事會領(lǐng)導(dǎo)下的企業(yè)道德委員會或道德責(zé)任等專門機構(gòu)，主要任務(wù)是：負責(zé)向媒體、投資者、消費者、市民、團體說明企業(yè)在社會責(zé)任方面的表現(xiàn)情況；日常工作中要經(jīng)常與業(yè)務(wù)第一線的員工進行會談，及時了解企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中是否有違背社會道德行為規(guī)范的問題；還鼓勵員工直接向道德責(zé)任者運用匿名、電話、信件等方式報告企業(yè)違背責(zé)任的情況，而且要給這些報告情況的員工保密。此外，企業(yè)還對員工進行社會責(zé)任教育。

中國國企的社會責(zé)任意識近年來有所增強，履行社會責(zé)任積極性也有所提高。特別是2008年國資委發(fā)布《關(guān)于中央企業(yè)履行社會責(zé)任的指導(dǎo)意見》后，正式將社會責(zé)任的履行納入到了國企的日常工作范疇。據(jù)統(tǒng)計，目前已有77家中央企業(yè)發(fā)布了社會責(zé)任報告或可持續(xù)發(fā)展報告。有的企業(yè)還加強了社會責(zé)任管理體系建設(shè)，但是比起美國企業(yè)，還有較大差距。比如，國企社會責(zé)任意識還不夠強，社會責(zé)任還沒有明確寫進有關(guān)法律條文中，絕大多數(shù)國企沒有向社會公開發(fā)布社會責(zé)任報告，等等。

通過比較得到的啟示

通過對中美兩國國有企業(yè)有關(guān)方面的粗略比較，為我們帶來了重要啟示：一方面，我國國有企業(yè)要想盡快適應(yīng)市場經(jīng)濟要求，必須借鑒美國國企的某些成熟經(jīng)驗，繼續(xù)向市場化方向深化改革。另一方面，要充分發(fā)揮社會主義制度下我國國有企業(yè)特有的政治優(yōu)勢，促進中國特色社會主義國有企業(yè)科學(xué)發(fā)展。

通過改革，適度縮小我國國企規(guī)模。

國有企業(yè)是關(guān)鍵性的，但絕不是普遍性的。“少而精”應(yīng)該是國有企業(yè)的理想狀態(tài)。我國國有企業(yè)的數(shù)量和總體規(guī)模必須保持在一定的限度之內(nèi)，而不應(yīng)該像現(xiàn)在這樣大的規(guī)模。它只能是國民經(jīng)濟中的特殊企業(yè)，在經(jīng)濟發(fā)展的特殊階段和特定體制背景下占有特殊地位。那么，國有企業(yè)存在的領(lǐng)域如何界定？首先要遵循市場有效性原則，即凡是市場不能有效配置資源的領(lǐng)域，應(yīng)由政府投資組建國有企業(yè)去提供產(chǎn)品。其次要追求社會公平和社會和諧及國家安全原則，即有些產(chǎn)業(yè)如果由私營企業(yè)去承擔(dān)，會加重兩極分化，出現(xiàn)貧富不均，導(dǎo)致社會動蕩，影響國家安全，因而這些產(chǎn)業(yè)應(yīng)由國企承擔(dān)。再次要擔(dān)當產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級換代的促進作用。某些高科技產(chǎn)業(yè)風(fēng)險太大，只有依靠興辦國有企業(yè)去實施國家的發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)進步。

要想使國有企業(yè)少而精，一定要認識到國有企業(yè)規(guī)模太大的危害。我國國企規(guī)模雖然很大，但基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)中具有國際競爭力的企業(yè)卻不多。比如在汽車領(lǐng)域，外資與國企的合資企業(yè)讓外資的技術(shù)和品牌席卷了國內(nèi)市場，民族企業(yè)在狹小空間里苦不堪言。在電信領(lǐng)域，液晶板等基礎(chǔ)零件的國產(chǎn)化才剛剛起步。一位專業(yè)人士說：“中國之所以難以培養(yǎng)起新產(chǎn)業(yè)，是因為以國有企業(yè)為中心。而國企容易形成壟斷，靠創(chuàng)新求生存的意識不強，對改革有時會持消極態(tài)度。”這話不一定全面，卻也有一定道理。

減少國企數(shù)量和規(guī)模，應(yīng)結(jié)合國情堅持循序漸進方式。比如某些產(chǎn)業(yè)可以“國退民進”；有些國企重復(fù)建設(shè)、過度競爭和同質(zhì)化發(fā)展，可以兼并重組；有些國企可以保留主業(yè)剝離輔業(yè)；有些行業(yè)可以不要國有企業(yè)。

通過改革，改善政府對國企的管理。

參照美國的經(jīng)驗，政府對國企管理也可采取分類管理模式。比如，完全由政府控制的國企可分別由各級政府領(lǐng)導(dǎo)提名董事會成員，再由各級人民代表大會審議批準。各級國企接受各級人大的監(jiān)督，按規(guī)定向人大提供年度報告。由各級人大審查批準各級國企的經(jīng)營范圍及領(lǐng)域、撥款和貸款等。當然，這些設(shè)想只能在有了專門法規(guī)的情況下才能嘗試試點工作。比如，法規(guī)必須明確國企、政府、人大各自的權(quán)利和義務(wù)責(zé)任，從而使政府和人大對國企的管理有法可依。

當前，我國要求國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人級別與行政脫鉤，看似符合市場經(jīng)濟原則，但卻背離了國有經(jīng)濟作為具有公法人格的國家的“代位者”這一根本性質(zhì)。這也是產(chǎn)生所謂國企高管薪酬及職工福利最大化問題的體制根源。少數(shù)超大型國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人，應(yīng)該在組織部門任命的基礎(chǔ)上，界定其屬于對全國人民代表大會負責(zé)的“準官員”，進而把主要行業(yè)國有投資數(shù)量、方向、成本、利潤分配及其用途，作為年度各級人大會議的審議內(nèi)容。與此相聯(lián)系，當前國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會作為國有企業(yè)的出資人，行使國有資本“人格化”主體之責(zé)。建議在人大常委會建立新的專司國有資本“人格化”代表職責(zé)的體制機制，或者變國資委為人大的專門委員會，來管理和監(jiān)督國企，審議批準國企的撤銷與建立及其他重大事項。如此，也許是回應(yīng)國民對國有經(jīng)濟福祉訴求，在實踐層面落實國有經(jīng)濟作為全民所有制實現(xiàn)形式的可能路徑。

通過改革，改善我國國企公司治理機制。

既然我國國企公司治理模式是借鑒美國模式，那么就應(yīng)該通過深化改革，不斷向美國公司那樣完善公司治理機制。例如，我國國企中尚未實行股份制改制的公司，要加緊改制，加快現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)步伐。而已經(jīng)改制的國企，在公司治理的內(nèi)部機制上，主要是繼續(xù)執(zhí)行好現(xiàn)有的公司法和證券法，同時要參照美國公司的經(jīng)驗不斷循市場化方向完善公司法和證券法。在公司治理的外部機制上，要通過改革學(xué)習(xí)美國經(jīng)驗，結(jié)合國情循序漸進地建立相對成熟的資本市場、公司控制權(quán)市場、經(jīng)理層市場、產(chǎn)品市場、會計制度，培養(yǎng)一批富有經(jīng)驗的法官、證券分析師、會計事務(wù)所、律師、股票經(jīng)紀人、公司信譽評估行等機構(gòu)或執(zhí)業(yè)人員。因為這些都是公司治理機制的組成部分，是監(jiān)管公司董事會、降低控制代理成本上升壓力、保障公司法和證券法得以順利實施的重要力量。

在發(fā)揮國企公司董事會作用的問題上，建議國企大公司也能根據(jù)實際需要設(shè)立若干個專門委員會，并吸收有關(guān)專家參加委員會，以加強對公司治理的透明度和治理效果。值得強調(diào)的是，美國公司法和證券法“親經(jīng)營者”而“遠股東”的模式（即重視董事會而輕視股東大會），我國目前還不能照抄照搬，因為目前我國還缺乏美國那樣全面、有效監(jiān)督約束公司董事會的成熟經(jīng)驗和機制。而對于廣大公司股東尤其是小股東的權(quán)利還須加大保護力度。

通過改革，讓國企負起應(yīng)有的社會責(zé)任。

首先要通過政策法規(guī)使國企社會責(zé)任法制化。比如，可以把國企社會責(zé)任明確寫進公司法和證券法，作為評價國有企業(yè)優(yōu)劣及能否上市融資的重要指標。目前情況下，要繼續(xù)貫徹執(zhí)行國務(wù)院國資委 2008年發(fā)布的《關(guān)于中央企業(yè)履行社會責(zé)任的指導(dǎo)意見》，同時要繼續(xù)辦好“中國企業(yè)社會責(zé)任國際論壇”，并在每屆論壇上由國資委領(lǐng)導(dǎo)發(fā)布央企執(zhí)行社會責(zé)任的情況。其他國企則應(yīng)參照央企的做法，認真履行自己的社會責(zé)任。

其次要深化改革，讓每家國有企業(yè)都進行股份制改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。這樣可以推進企業(yè)市場化進程，加快企業(yè)發(fā)展，從而有利于增強國企社會責(zé)任意識。因為市場經(jīng)濟發(fā)展水平乃是我國企業(yè)相比美國企業(yè)缺乏社會責(zé)任感的根本原因。

再次，建立和完善企業(yè)社會責(zé)任評價和監(jiān)督機制。比如，建立企業(yè)責(zé)任會計和審計制度，加強企業(yè)社會責(zé)任信息披露工作。我國可以考慮在少數(shù)幾家特大型國有獨資企業(yè)實行向立法機構(gòu)及國務(wù)院總理的報告制度。對于其他國有企業(yè)，信息披露、會計制度的標準和程序，可以參照或執(zhí)行上市公司的有關(guān)規(guī)定。

最后，作為企業(yè)自身，則要將社會責(zé)任納入企業(yè)戰(zhàn)略目標，并使之制度化。企業(yè)經(jīng)營者則要努力提高自身素質(zhì)，增強自己和員工的企業(yè)社會責(zé)任意識。

充分發(fā)揮中國國企的政治優(yōu)勢。

要想使中國國企比美國國企有更好更快更科學(xué)的發(fā)展，就必須在發(fā)揮市場機制的同時，充分發(fā)揮中國共產(chǎn)黨的政治優(yōu)勢，即把發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢同運用市場機制結(jié)合起來。正如黨的十五屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》強調(diào)的：“要把發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢同運用市場機制結(jié)合起來，調(diào)動各方面的積極性，形成合力，確保國有企業(yè)改革和發(fā)展任務(wù)的順利完成?！币驗槲覈鴩衅髽I(yè)既是市場經(jīng)濟的主體，從而必須發(fā)揮市場機制作用；又是黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義社會的細胞，實現(xiàn)黨的路線方針政策的陣地，從而必須體現(xiàn)和發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢。

國企發(fā)揮黨和社會主義的政治優(yōu)勢，有利于調(diào)動企業(yè)員工的積極性，克服市場機制的某些負面因素的影響。正如江澤民曾經(jīng)指出的：“只要善于把我們黨的政治優(yōu)勢同市場機制結(jié)合起來，調(diào)動一切積極因素，形成合力，就一定能使國有企業(yè)煥發(fā)新的生機與活力?！?/p>

把市場機制與發(fā)揮國企政治優(yōu)勢結(jié)合起來的具體方式主要有以下幾個方面：在企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制方面，在建立現(xiàn)代企業(yè)制度的基礎(chǔ)上，要充分發(fā)揮企業(yè)黨組織的政治核心作用，保證黨和國家的方針政策在企業(yè)得到貫徹執(zhí)行，使黨委會、工會和職工代表大會與股東大會、董事會和監(jiān)事會共同發(fā)揮作用。可以采取經(jīng)營班子與黨委班子雙向進入、交叉任職等方式。在選人用人制度方面，可以把黨組織考核推薦同引入市場機制、公開向社會招聘結(jié)合起來，把黨管干部原則同董事會依法選擇經(jīng)營管理者的用人權(quán)結(jié)合起來。在決策制度方面，要建立黨委參與企業(yè)重大問題決策制度和以職工代表大會為基本形式的企業(yè)民主管理制度。在企業(yè)日常生產(chǎn)經(jīng)營活動方面，可根據(jù)“兩手抓，兩手都要硬”的原則，努力加強國企的精神文明建設(shè)和思想政治工作，并把這些工作融入到企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動全過程。在企業(yè)文化建設(shè)方面，要把市場機制和黨的政治優(yōu)勢都納入企業(yè)理念、企業(yè)精神之中。在企業(yè)家素質(zhì)方面，選拔的條件中既要求有適應(yīng)市場機制要求的內(nèi)容，又要求思想政治素質(zhì)好，具有為人民服務(wù)的事業(yè)心、責(zé)任感以及遵紀守法、廉潔自律的品德。

（責(zé)任編輯：羅志榮）