論地方債務(wù)問題的形成和化解策略

胡杰

摘 要：在對(duì)地方債務(wù)的現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)估的基礎(chǔ)上，分析了地方政府負(fù)債過高的原因及其社會(huì)影響，負(fù)債過高的原因主要有財(cái)稅體制、土地政策和宏觀經(jīng)濟(jì)政策等方面，并提出了防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的見解。

關(guān)鍵詞：地方債務(wù)；成因；化解途徑

中圖分類號(hào)：C91文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3198（2012）01-0069-01

1 地方債的總體評(píng)估

我國(guó)審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告顯示，截至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額107174.91億元，其中：政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)占62.62％；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)占21.80％；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)占15.58％。

1.1 地方債總體風(fēng)險(xiǎn)可控

整體來看，我國(guó)地方債風(fēng)險(xiǎn)還處于可控狀態(tài)，首先截止2010年末全國(guó)地方政府性債務(wù)余額共計(jì)10.7萬(wàn)億元，約相當(dāng)于2010年GDP的26.9％，加上占GDP17％的中央財(cái)政國(guó)債余額和約占GDP6％的政策性金融機(jī)構(gòu)發(fā)行的金融債券等，我國(guó)總體的公共部門債務(wù)率在50％左右，在60％的預(yù)警線以下。其次中國(guó)地方政府除了稅收以外，還擁有土地收入以及國(guó)有企業(yè)股權(quán)，已經(jīng)盈利的一些基礎(chǔ)設(shè)施等，這些都可以支持地方債務(wù)的償還。此外中國(guó)財(cái)政收入高速增長(zhǎng)會(huì)令償債負(fù)擔(dān)快速下降。

1.2 短期面臨流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)

雖然目前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)還處于一個(gè)整體可控的范圍內(nèi)，但是其局部的、階段性的風(fēng)險(xiǎn)依然不容小覷，根據(jù)債務(wù)償還方面審計(jì)署報(bào)告顯示，2010年底地方政府性債務(wù)余額中，2011年、2012年到期償還的分別占24.49％和17.17％，有不到三成的負(fù)債要從2013年至2015年開始到期，另有30.21％的債務(wù)余額在2016年以后到期。由于債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)和項(xiàng)目的投資回收周期不匹配，隨著償還高峰期的到來部分地方政府的資金鏈將面臨流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。

2 地方債形成的原因

2.1 分稅制改革不徹底

1994年的分稅體制改革提高了國(guó)家財(cái)政的汲取能力，具有劃時(shí)代的意義。但是這一改革遺留了很多問題。最為突出的是，造成政府間事權(quán)及支出責(zé)任和財(cái)權(quán)劃分的不對(duì)稱，逐步形成“財(cái)力向上集中”和“事權(quán)向下集中”的局面，迫使地方政府不得不通過各種非正規(guī)渠道直接或者是間接地借入債務(wù)。

2.2 土地金融是地方債膨脹的根源

現(xiàn)在中國(guó)信貸進(jìn)入了不太考究最真實(shí)的即第一還款來源即實(shí)體回報(bào)率的時(shí)期，銀行普遍關(guān)注抵押、保證等第二還款來源，2010年地方債務(wù)當(dāng)中有80％來自銀行信貸，而在政府有償還義務(wù)的貸款中約40％以土地出讓收益為抵押。另外還有相當(dāng)大一部分缺乏現(xiàn)金流回報(bào)的項(xiàng)目事實(shí)上依賴于土地出讓收入和土地?fù)?dān)保再融資來償還債務(wù)。這樣大規(guī)模土地資產(chǎn)絕大部分是征用而來，征地經(jīng)濟(jì)成本自然遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格，這其中巨大的價(jià)差便成為地方政府大舉借債的現(xiàn)金流基礎(chǔ)。更為重要的是政府壟斷城市建設(shè)用地供給，城市土地資產(chǎn)價(jià)格很大程度上內(nèi)生于地方政府的供給行為，以自身可以影響價(jià)格的資產(chǎn)作抵押，借款自然很容易。所以擁有巨量土地資產(chǎn)的政府有強(qiáng)大的信用創(chuàng)造能力，在金融危機(jī)時(shí)期對(duì)拉動(dòng)總需求發(fā)揮了重要的作用。

3 地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)社會(huì)的影響

3.1 扭曲了信貸市場(chǎng)

地方債80％的資金來源于銀行貸款，主要投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目上來完成自己的政績(jī)工程，可能一個(gè)城市沒有達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)的人口，卻已經(jīng)開始修建地鐵。其收益綁定在未來宏觀經(jīng)濟(jì)狀態(tài)上而非項(xiàng)目本身的收益率，即未來中國(guó)如果仍將以過去的速度增長(zhǎng)，地方政府就將獲得預(yù)期的稅收和土地出讓收入。而具有好的投資項(xiàng)目的中小企業(yè)很難從銀行取得貸款，這就催生了民間資本市場(chǎng)的利率，高利貸風(fēng)險(xiǎn)一觸即發(fā)。

3.2 中央貨幣政策可能受到限制

為了控制通脹需要采取緊縮的貨幣政策；但顧及地方政府的債務(wù)可持續(xù)和還本付息負(fù)擔(dān)又不能過緊，特別是不能簡(jiǎn)單提高貸款利率。于是，折中的方式就是采取以穩(wěn)定貨幣供應(yīng)數(shù)量和信貸占GDP比為主的改進(jìn)的貨幣主義政策。

3.3 損害社會(huì)誠(chéng)信體系，進(jìn)一步引發(fā)社會(huì)信用危機(jī)

政府信用是社會(huì)信用的基石，地方債務(wù)不能到期清償還會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重扭曲的市場(chǎng)信號(hào)，動(dòng)搖投資者與消費(fèi)者的信心，阻礙了投資和消費(fèi)。

4 地方債化解措施

第一，允許地方政府自主發(fā)債，有利于提高地方政府融資的透明程度和規(guī)范性，2011年10月20日國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)行債券，這項(xiàng)政策不僅將減輕其償債壓力，也有利于拉長(zhǎng)債務(wù)的償還期限，連接市場(chǎng)的流動(dòng)性和地方政府的資金要求。盡管自行發(fā)債仍須在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額之內(nèi)，與“項(xiàng)目自主、發(fā)債規(guī)模自主、發(fā)債用途自定、償債自負(fù)”的自主發(fā)債仍有不小距離，但從中央代發(fā)地方政府債過渡到試點(diǎn)地方自主發(fā)債，意味著地方政府將更多地參與到政府性債券的發(fā)行中來。

第二，完善分稅制財(cái)政體制，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)一。擴(kuò)大地方政府的稅種選擇權(quán)和稅率調(diào)整權(quán)，規(guī)范和完善轉(zhuǎn)移支付制度，充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付在防范和化解政府債務(wù)中的重要作用。

改變現(xiàn)行體制對(duì)地方官員片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的激勵(lì)，使地方政府由經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型政府。

第三，鼓勵(lì)引入民間投資。對(duì)于具備盈利能力的項(xiàng)目，可以考慮部分或者全部轉(zhuǎn)讓給民間投資，以減輕政府的資金壓力，但前提是由民間投資應(yīng)承擔(dān)償債義務(wù)。

參考文獻(xiàn)

［1］趙彥華.我國(guó)防控潛在地方債務(wù)危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考，2011，（6）.

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