社會(huì)公平 現(xiàn)代公共行政的價(jià)值取向

高亞麗

(廣東商學(xué)院華商學(xué)院行政管理系,廣東廣州 511300)

社會(huì)公平 現(xiàn)代公共行政的價(jià)值取向

高亞麗

(廣東商學(xué)院華商學(xué)院行政管理系,廣東廣州 511300)

從20世紀(jì)80年代開(kāi)始,傳統(tǒng)公共行政理論受到了嚴(yán)重批判,現(xiàn)代公共行政理論體系的新公共管理運(yùn)動(dòng)隨之興起。本文在比較傳統(tǒng)公共行政和現(xiàn)代公共行政相關(guān)理論的基礎(chǔ)上,提出了現(xiàn)代公共行政的價(jià)值取向是社會(huì)公平,并進(jìn)一步對(duì)公平行政的路徑做出分析。

傳統(tǒng)公共行政;現(xiàn)代公共行政;公平行政

一、傳統(tǒng)公共行政、現(xiàn)代公共行政理論之比較

20世紀(jì)70年代后由石油危機(jī)引發(fā)的世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī),使西方各國(guó)社會(huì)面臨重重困難,最終導(dǎo)致人民對(duì)政府產(chǎn)生信任危機(jī),傳統(tǒng)的公共行政受到了徹底的批判,從而引發(fā)了20世紀(jì)80年代的新公共管理運(yùn)動(dòng)。之后,登哈特等人提出了新公共管理的替代理論——新公共服務(wù)理論。鑒于此,對(duì)傳統(tǒng)公共行政和現(xiàn)代公共行政進(jìn)行比較:

1、兩者的理論基礎(chǔ)不同

第一,馬克斯·韋伯的科層制理論是西方傳統(tǒng)公共行政的理論基礎(chǔ)之一。科層制滿足了社會(huì)工業(yè)化大生產(chǎn)和日益復(fù)雜化的政治生活的要求,以理性契約精神替代了家長(zhǎng)制下的“人治”傳統(tǒng),是理性和效率的象征。威爾遜的政治與行政兩分法是其理論基礎(chǔ)之二。威爾遜在《行政之研究》中指出行政問(wèn)題本身不是政治問(wèn)題,行政應(yīng)該在政治自身的適當(dāng)范圍之外,政治不可操縱行政。

第二,新公共管理以經(jīng)濟(jì)學(xué)中的公共選擇理論、委托——代理理論和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的交易費(fèi)用理論以及私營(yíng)部門(mén)中的績(jī)效管理、戰(zhàn)略管理、目標(biāo)管理、學(xué)習(xí)型組織模式、顧客至上等為理論基礎(chǔ)。從而要求政府要以顧客為導(dǎo)向,建設(shè)服務(wù)性和效率性政府等。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和私營(yíng)部門(mén)的相關(guān)理論的共同特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制的優(yōu)越性,倡導(dǎo)政府減少對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)。

第三,新公共服務(wù)理論以民主公民權(quán)理論、社區(qū)與公民社會(huì)理論和組織人本主義為理論基礎(chǔ)。2001年的“9·11”事件使美國(guó)人重新認(rèn)識(shí)到政府的重要性,并開(kāi)始重新重視被“拋棄”的公益獻(xiàn)身精神和相應(yīng)的道德精神;重新注重誠(chéng)信和公共服務(wù),認(rèn)為應(yīng)從國(guó)家治理的角度出發(fā)而不能簡(jiǎn)單地用私營(yíng)部門(mén)的經(jīng)營(yíng)理念去改革政府和社會(huì)。在傳統(tǒng)的科層制體系下,人類(lèi)活動(dòng)的視野很窄,人的積極作用也被抹殺,因此,組織人本主義的出現(xiàn)能有效地促進(jìn)個(gè)人積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性的發(fā)揮,并提倡以人道方式對(duì)待組織成員,以人道方式善待員工。

2、兩者的價(jià)值取向不同

第一,在“科層制”和“政治與行政兩分”的基礎(chǔ)之上建立的傳統(tǒng)公共行政是關(guān)注效率而忽視公平的。在傳統(tǒng)的公共行政中,組織的效率是整個(gè)管理工作的核心,而在韋伯模式中,科層制本身就是“效率、理性、秩序和專(zhuān)業(yè)化”的化身。

第二,把市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共部門(mén)是新公共管理的一個(gè)重要的特征,并主張借用市場(chǎng)的力量改造政府,從而實(shí)現(xiàn)政府規(guī)模的縮小,公共物品和服務(wù)供給效率的提高。顧客導(dǎo)向是新公共管理理論的另一個(gè)價(jià)值取向。新公共管理理論認(rèn)為,政府應(yīng)該將公民視為其顧客或消費(fèi)者,政府不再是高高在上的官僚機(jī)構(gòu),而是負(fù)責(zé)任的企業(yè)家。

第三,關(guān)注公共利益和為公民服務(wù)是新公共服務(wù)理論的基本價(jià)值取向。新公共服務(wù)理論認(rèn)為公民的參與是公民權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的重要手段,所以公共組織要是能在尊重公民的基礎(chǔ)上通過(guò)合作和參與來(lái)運(yùn)行,就一定能獲得成功。

3、兩者的共同之處

傳統(tǒng)公共行政和現(xiàn)代公共行政都是在特定的社會(huì)歷史背景下形成和發(fā)展起來(lái)的。換句話說(shuō),它們是社會(huì)發(fā)展的階段性產(chǎn)物,也是理論創(chuàng)新的結(jié)果。行政制度在不同時(shí)期有不同的價(jià)值觀,每個(gè)時(shí)期都有一種占主流和統(tǒng)治地位的思想理論,但其他的思想也不能被完全忽視。所以新公共服務(wù)理論并不是對(duì)新公共管理理論的完全否定,而是隨著社會(huì)發(fā)展的一種理論創(chuàng)新?，F(xiàn)代公共行政學(xué)經(jīng)歷了新公共管理和新公共服務(wù)兩種范式的轉(zhuǎn)換。新公共管理理論是基于公共選擇理論的“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)、交易費(fèi)用理論,以傳統(tǒng)的管理主義和新泰羅主義為起點(diǎn)發(fā)展起來(lái)的,它強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值,強(qiáng)調(diào)大規(guī)模地使用私營(yíng)部門(mén)的管理方法,強(qiáng)調(diào)政府要以顧客為導(dǎo)向、關(guān)注結(jié)果。而新公共服務(wù)理論的出現(xiàn)解決了新公共管理范式中難以解決的公共利益、以人為本、社會(huì)公平、民主行政等問(wèn)題。

兩種范式的關(guān)系是傳承與超越,而非替代。新公共管理和新公共服務(wù)都重視理性,反對(duì)傳統(tǒng)公共行政的“非理性”;都重視公民參與,認(rèn)為公民參與公共物品的提供過(guò)程或者公共危機(jī)管理的過(guò)程,能使政府更好地了解社會(huì)公眾的需求,更好地扮演公共服務(wù)的供給者的角色;都重視放松管制,認(rèn)為應(yīng)該重視人的需求,發(fā)揮人的積極性和主動(dòng)性,同時(shí)對(duì)政府也應(yīng)該“松綁”,使政府向社會(huì)和市場(chǎng)放權(quán),讓政府借助社會(huì)的力量更好地履行自身的職能。

二、現(xiàn)代公共行政的價(jià)值取向——社會(huì)公平

現(xiàn)代公共行政的發(fā)展,首先是觀念的轉(zhuǎn)變,從原來(lái)的管制行政轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)行政,倡導(dǎo)以人為本。其次是治理模式的轉(zhuǎn)變,由政府單一主體轉(zhuǎn)變?yōu)檎蜕鐣?huì)共同治理。第三是權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的轉(zhuǎn)變,實(shí)施放松管制,要求政府逐漸向社會(huì)和市場(chǎng)放權(quán)。最后,現(xiàn)代公共行政以民主行政,取代了傳統(tǒng)的效率行政的取向,努力地提升自身為社會(huì)公眾服務(wù)的能力,更好地滿足社會(huì)公眾的多元化需求。

公共行政學(xué)自19世紀(jì)末誕生之日起,至今一百多年的發(fā)展過(guò)程中,在社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)生了重大變化的背景下,其價(jià)值訴求也發(fā)生了階段性變化。一般可以簡(jiǎn)單分為:效率價(jià)值觀、公平價(jià)值觀、效益價(jià)值觀。

對(duì)公平與效率的追求是人類(lèi)社會(huì)活動(dòng)的兩個(gè)基本出發(fā)點(diǎn)。自19世紀(jì)末期政治與行政二分提出之后,效率就被提上了日程。然而,社會(huì)發(fā)展的實(shí)踐證明,公共行政的終極目標(biāo)應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平,尤其是隨著社會(huì)公眾自身素質(zhì)的普遍提高,參與意識(shí)的增強(qiáng),他們對(duì)公平的訴求更多,這就要求政府在公共行政的過(guò)程中要時(shí)刻關(guān)注公平,要將公平的理念灌輸?shù)矫總€(gè)行政人員的內(nèi)心,也只有這樣,才能保證行政運(yùn)行過(guò)程的公正和結(jié)果的公平。

現(xiàn)代公共行政因其“公共性”使然而以社會(huì)公平為基本的價(jià)值訴求。公共性是現(xiàn)代社會(huì)的本質(zhì)屬性,它意味著共有性、共享性和共同性而非私有性、排他性和差異性。社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)有利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的健康發(fā)展、社會(huì)的穩(wěn)定,而且有利于社會(huì)的全面進(jìn)步和人類(lèi)的全面發(fā)展。

在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中,除了要求各種社會(huì)制度和規(guī)則要體現(xiàn)公正、平等外,還要求關(guān)注人與人、人與社會(huì)之間的“公平”的利益關(guān)系。公共行政是一種合理調(diào)整社會(huì)目標(biāo)和權(quán)威性地分配社會(huì)利益的組織體系,是社會(huì)公共利益的維護(hù)者,所以,必須把維護(hù)正義、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平作為其基本的價(jià)值取向。另外,公共行政所要實(shí)現(xiàn)的社會(huì)公平是全社會(huì)的公平,而不是某一領(lǐng)域、某一時(shí)期的公平。公共行政如果不以社會(huì)公平為其基本的價(jià)值訴求,只關(guān)注管理主義的理念,就會(huì)失去其存在的合法性依據(jù)。

三、公平行政的路徑分析

社會(huì)公平是現(xiàn)代公共行政的基本價(jià)值訴求。實(shí)施公平行政,是建立公正、公平的社會(huì)制度和體制的過(guò)程,也是培育、塑造和提升公民“公共性”精神的過(guò)程。

1、完善制度建設(shè)

制度建設(shè)包括兩方面內(nèi)容:一是純粹制度的構(gòu)建和相互補(bǔ)充,比如說(shuō)社會(huì)中的政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、文化制度等的構(gòu)建及相互補(bǔ)充;二是社會(huì)制度本身應(yīng)滿足公眾對(duì)公平、公正的要求,以及對(duì)社會(huì)制度運(yùn)行過(guò)程的道德合理性的追問(wèn),比如當(dāng)前社會(huì)公眾對(duì)收入分配公平合理、機(jī)會(huì)平等的訴求。這些方面都應(yīng)該引起現(xiàn)代公共行政的關(guān)注,而且應(yīng)該成為現(xiàn)代公共行政合理運(yùn)行的核心。

2、加強(qiáng)道德建設(shè)

現(xiàn)代社會(huì)必須把社會(huì)公平機(jī)制建立在普遍的道德基礎(chǔ)之上。要構(gòu)建一個(gè)公平社會(huì),基本公平合理的制度是不可缺少的。然而制度本身又不是萬(wàn)能的:一方面制度的公平、公正只能是基本公正,而且制度本身是個(gè)開(kāi)放性系統(tǒng),其完善有賴(lài)于人們?cè)谏鐣?huì)實(shí)踐過(guò)程中的批判性反思;另一方面,制度所能做到的只是提供了一個(gè)相對(duì)公平、公正的社會(huì)交往秩序,使人們?cè)陂_(kāi)放的生活中有所憑借和依靠,從而能夠積極而理性地面對(duì)生活中出現(xiàn)的各種問(wèn)題并加以解決。所以,制度的有效性不僅在于制度本身的相對(duì)公平、公正,更在于它直接依賴(lài)于全體社會(huì)成員對(duì)其尊重與服從、以及社會(huì)成員從事社會(huì)活動(dòng)時(shí)的內(nèi)在精神狀況,更重要的是現(xiàn)代性社會(huì)制度必須依靠具有現(xiàn)代性精神氣質(zhì)的人來(lái)構(gòu)建。而要想使社會(huì)中的人具有社會(huì)制度建設(shè)所需的精神氣質(zhì),并不是一件很容易的事情,需要從每個(gè)個(gè)人出發(fā),加強(qiáng)道德建設(shè),實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平觀念的內(nèi)化。

制度建設(shè)和道德建設(shè)是建構(gòu)社會(huì)公平狀態(tài)的兩個(gè)基本方面,保障人類(lèi)社會(huì)的公平合理,這兩方面缺一不可。但是比較之后發(fā)現(xiàn),它們對(duì)現(xiàn)代性的社會(huì)公平的形成產(chǎn)生的作用是不等價(jià)的。如果沒(méi)有基本的制度設(shè)計(jì)來(lái)維護(hù)社會(huì)公平的倫理基礎(chǔ),那道德自律在多元的利益沖突面前是無(wú)能為力的。因此,對(duì)道德建設(shè)而言,制度建設(shè)是基礎(chǔ)和前提,具有優(yōu)先性。只有將制度建設(shè)和道德建設(shè)相結(jié)合,才能保證現(xiàn)代公共行政的基本價(jià)值取向——社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)。

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C93-053

A

1008-7508(2012)05-00132-02

2012-03-15

高亞麗 (1984～),女,河南陜縣人,廣東商學(xué)院華商學(xué)院教師,碩士研究生,研究方向:人力資源與組織設(shè)計(jì)。