和諧社會背景下構(gòu)建城鄉(xiāng)社會保障體系的思考

■李紅浪

和諧社會的核心是以人為本，是一個民主法治、經(jīng)濟(jì)繁榮、人民安居樂業(yè)、社會福利不斷提高的社會?！袄嫌兴K、壯有所用、幼有所長、弱勢群體均有所養(yǎng)”是我國古人對和諧社會的美好憧憬，這也反映出生活基本保障是民眾的根本利益和共同愿望。民生問題是構(gòu)建社會主義和諧社會的根本所在，而社會保障體系建設(shè)則是最基礎(chǔ)和最重要的民生問題之一。作為市場經(jīng)濟(jì)的重要支柱，城鄉(xiāng)社會保障體系在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著不可忽視的重要作用，關(guān)系著政局穩(wěn)定，是和諧社會能否實現(xiàn)的重要依托。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和改革的不斷深化，社會保障問題的受關(guān)注程度越來越高。當(dāng)前適時研究這一社會熱點和民生問題，對于建立和完善具有中國特色的社會保障體系、促進(jìn)社會和諧發(fā)展，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、當(dāng)前我國城鄉(xiāng)居民社會保障體系建設(shè)的現(xiàn)狀

社會保障是國家的一項基本經(jīng)濟(jì)制度，關(guān)系到民眾的切身利益。近年來，我國城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)快速推進(jìn)，覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系建設(shè)初步建立并得到了完善。2006年，黨的十六屆六中全會，首次提出社會保障覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的目標(biāo):“適應(yīng)人口老齡化、城鎮(zhèn)化、就業(yè)方式多樣化，逐步建立社會保險、社會救助、社會福利、慈善事業(yè)相銜接的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系?！?007年，黨的十七大進(jìn)一步明確將“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系基本建立，人人享有基本生活保障”作為建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)之一;2012年，黨的十八大又提出，解決好人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進(jìn)展，努力讓人民過上更好生活?？梢?，黨中央不斷穩(wěn)步推進(jìn)城鄉(xiāng)居民社會保障體系建設(shè)，社會保障事業(yè)得到了健康持續(xù)發(fā)展。2011年全國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險的參保人數(shù)，分別達(dá)到2．84億人、4．73億人、1．43億人、1．77億人、1．39億人，比2001年分別增長了100．18% 、549．79% 、38．27%、307．24% 、302．08%;2011年新農(nóng)合參合8．32億人，新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險參保人數(shù)達(dá)到3．64億人。在較短的時間內(nèi)，全國數(shù)億人被納入社會保障覆蓋范圍，建立起世界上最大的社會保障計劃，這是一個巨大的成就。[1]

近年來，特別是為應(yīng)對2008年國際金融危機(jī)的嚴(yán)重影響，黨中央、國務(wù)院作出了一系列重大決策部署，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障制度改革，著力保障和改善民生，對實現(xiàn)保增長、保民生、保穩(wěn)定的目標(biāo)發(fā)揮了重要作用。[2]我國城鄉(xiāng)社會保障體系取得了長足的進(jìn)步，建立了一個多種類、多層次的社會保障體系，城鄉(xiāng)居民受益明顯。從保障范圍來看，保障的受眾日益增多，覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系框架基本形成;從保障內(nèi)容來看，以城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)和最低生活保障等為主要內(nèi)容;從保障的效果來看，城鄉(xiāng)居民對當(dāng)前社會保障體系的滿意度在不斷上升，勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)的目標(biāo)已經(jīng)實現(xiàn)。

二、當(dāng)前制約城鄉(xiāng)居民社會保障體系建設(shè)的主要因素

目前，雖然我國城鄉(xiāng)居民社會保障機(jī)制基本得到了完善，但人們的社會保障需求與社會保障發(fā)展不足的矛盾仍然存在，尤其是一部分農(nóng)村地區(qū)的社會保障水平仍然較低、覆蓋面較窄，而且保障形式單一、保障功能低下，并且將長期面對人口老齡化等嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。這些因素嚴(yán)重制約著城鄉(xiāng)居民社會保障體系的構(gòu)建，主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

(一)資金不到位

目前我國社保體系呈現(xiàn)出條塊分割的狀況，城鎮(zhèn)社會保障資金由國家財政撥款，由地方財政部門進(jìn)行管理，這容易造成管理上的疏漏。一些地方和個人在國家監(jiān)管不到位的情況下，擅自把社保資金用于其他方面。城鄉(xiāng)二元體制，也是影響社會保障體制完善的十分重要的因素。目前，我國的社保資金有90%以上用于城市，廣大的農(nóng)村地區(qū)因其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、收入增長緩慢等因素，無法拿出更多的資金進(jìn)行社會保障體系建設(shè)。

(二)區(qū)域性發(fā)展差異較大

地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，造成各地區(qū)社會保障體系有所不同。隨著西部大開發(fā)的不斷推進(jìn)，農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展也有很大程度上的起色，但是我們也不得不承認(rèn)，不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距仍然很大，南方地區(qū)普遍比中西部地區(qū)發(fā)展快，因而社會保障體系的建設(shè)也更加完善和齊全，而內(nèi)陸地區(qū)由于受到諸多原因的牽制，至今仍是社會保障體系覆蓋最為薄弱的地方。隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)也正在急劇地發(fā)生變化。這個變化越快，越能凸顯農(nóng)村社會保障制度的滯后，也對目前城鄉(xiāng)分割的社會保障管理體制提出了更高的要求。2009年到2010年，我國城鎮(zhèn)化率從48%提高到49．6%，平均每年增加了0．8個百分點。即使今后每年只提高0．6個百分點，到“十二五”末期城市化率也將達(dá)到50%以上，這就要求我們適時加快社會保障特別是與農(nóng)村、農(nóng)民相關(guān)的社會保障制度建設(shè)的推進(jìn)步伐。

(三)人們參保意識薄弱

影響社會保障體系建設(shè)還有一個重要的因素，就是人民群眾的參保意識問題。這種現(xiàn)象在農(nóng)村十分突出，由于農(nóng)村信息非常閉塞，所以國家的政策很難傳達(dá)和落實到農(nóng)村，很大一部分的農(nóng)民還不了解參保知識，從而導(dǎo)致他們的社會保障意識不強(qiáng)，或是根本沒有社會保障意識。尤其是當(dāng)他們對合作醫(yī)療制過高的期望與現(xiàn)實差距太大時，導(dǎo)致一部分農(nóng)民積極性受挫，參保率自然也就不高。同時，又由于傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老觀念依然存在，使得社會保障的模式在短期內(nèi)很難被廣大農(nóng)民所接受。

三、新形勢下構(gòu)建城鄉(xiāng)社會保障體系的對策

當(dāng)前，我國正進(jìn)入全面建設(shè)小康社會的決定性階段，我們應(yīng)清醒認(rèn)識到當(dāng)前我國全面建成小康社會的艱巨性，如果沒有一個健全、完善的社會保障體系，就難以滿足社會成員的實際需求，社會的穩(wěn)定與和諧就難以實現(xiàn)，更談不上經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，構(gòu)建社會保障體系是推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的一項重要任務(wù)，必須抓緊抓好。我們必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅持以人為本，著眼城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，在審視現(xiàn)行社會保障體系的基礎(chǔ)上，立足現(xiàn)實國情，以城鄉(xiāng)一體化為最終目標(biāo)，加快建立具有中國特色的城鄉(xiāng)居民社會保障體系。[3]

(一)要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用

在新時期建設(shè)和諧社會、踐行科學(xué)發(fā)展觀的背景下，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用、調(diào)動社會各方力量參與構(gòu)建城鄉(xiāng)社會保障體系勢在必行。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系中，必須把市場的力量與政府的力量相結(jié)合，同時不能忽略社會“第三部門”等其他力量的介入。[4]

1．進(jìn)一步擴(kuò)大城鄉(xiāng)社會保障的覆蓋面。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但貧富差距呈日益拉大之勢，與此同時，社會保障體系本身的公平性也經(jīng)受不住考驗，城鄉(xiāng)之間的差距、不同性質(zhì)企業(yè)之間的差距(國有、事業(yè)單位與普通私營企業(yè)等)、地區(qū)差異等多方面問題日益明顯。因此，政府在社會保障體系中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，為促進(jìn)和諧社會發(fā)展，收益的再分配應(yīng)成為當(dāng)前重要的議題之一?；诙?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和農(nóng)村社會保障制度缺失的現(xiàn)狀，建立覆蓋城鄉(xiāng)社會保障制度的重點，是在完善城鎮(zhèn)社會保障制度的基礎(chǔ)上，建立與發(fā)展農(nóng)村社會保障制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)發(fā)展，并最終實現(xiàn)一體化。[5]

2．進(jìn)一步強(qiáng)化政府在社會保障體系中擔(dān)負(fù)的職責(zé)。我國當(dāng)前尚處于經(jīng)濟(jì)政治體制改革中，政府在具體保障過程中的職責(zé)分工仍不夠明確，在不同層級間的政府責(zé)任劃分上，多數(shù)時候僅根據(jù)保障項目確認(rèn)。事實上，公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論指出，公共服務(wù)的類型可以成為劃分政府職責(zé)的依據(jù)，但保障項目是各級政府均有涉及的問題，如據(jù)此劃分顯然有失偏頗。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，不管采用集權(quán)或分權(quán)的組織形式，社會福利最大化都應(yīng)該成為組織分工的標(biāo)準(zhǔn)。因此，依從福利最大化原則，我國的社會保障體系應(yīng)充分借鑒西方國家的經(jīng)驗，將中央政府和地方政府的職責(zé)作出明確劃分，例如中央政府主要負(fù)責(zé)法規(guī)和規(guī)劃的全面制定，確認(rèn)全國保障項目的基本標(biāo)準(zhǔn)和享受條件;在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供上，中央政府提供那些諸如傳染病防治醫(yī)療等“國家”公共品，而地方政府提供相對具備柔性的地方性產(chǎn)品 (如俱樂部性質(zhì)的一些產(chǎn)品)。

3．進(jìn)一步發(fā)揮政府的主導(dǎo)功能。以養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險等為例。由于養(yǎng)老保險是當(dāng)前社會保險內(nèi)收入再分配功能最強(qiáng)大的項目，中央政府可強(qiáng)化統(tǒng)籌層級，既在各省級別上進(jìn)行統(tǒng)籌，又在全國范圍統(tǒng)籌，以此實現(xiàn)養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌功效及風(fēng)險共擔(dān)功能;在失業(yè)保險方面，政府應(yīng)著力引導(dǎo)失業(yè)保險的功能轉(zhuǎn)化，傳統(tǒng)的失業(yè)領(lǐng)取救助資金的做法，可調(diào)整成積極開展個性培訓(xùn)、拓寬就業(yè)渠道、增強(qiáng)失業(yè)保險成員的就業(yè)能力，并發(fā)放失業(yè)后的最低基本生活保障;在醫(yī)療保險方面，由于各地區(qū)、各領(lǐng)域的需求都存在差異，政府應(yīng)根據(jù)需求提供社會保障，而強(qiáng)制性的醫(yī)療保障體系的建立應(yīng)由中央制定完善法規(guī)來推行。

(二)健全和完善社會保障制度建設(shè)

從我國國情出發(fā)，城鄉(xiāng)社會保障制度建設(shè)要與當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，要與當(dāng)前人民群眾現(xiàn)實需要相適應(yīng)，切實起到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)社會穩(wěn)定的積極作用。當(dāng)前社會保障制度建設(shè)的關(guān)鍵，在于在不斷完善已有制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大制度建設(shè)和創(chuàng)新力度，形成全方位、全覆蓋、科學(xué)化、系統(tǒng)化的社會保障制度體系。在健全完善社會保障制度的進(jìn)程中，要堅持以人為本，按照“促進(jìn)和維護(hù)社會公平、尊重國情和循序漸進(jìn)、合理、適度和覆蓋”等原則，全力構(gòu)建符合我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展的具有中國特色的社會保障體系。

在當(dāng)前及今后一個時期，我國要加強(qiáng)以下幾個方面的建設(shè)力度，一是堅持社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的制度，逐步形成包括基本保險、企業(yè)補(bǔ)充保險、個人儲蓄性保險的多層次養(yǎng)老保障體系。二是要進(jìn)一步推進(jìn)醫(yī)療保險制度改革，努力擴(kuò)大基本醫(yī)療保險覆蓋范圍，做到應(yīng)保盡保。三是要進(jìn)一步做好城市居民最低生活保障的落實工作，將符合條件的城市困難居民全部納入最低生活保障范圍，對城鄉(xiāng)特殊困難的群眾給予更多的人文關(guān)懷和切實幫助。四是要進(jìn)一步完善農(nóng)村養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和最低生活保障制度。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型，國內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為，現(xiàn)階段建立農(nóng)村社會保障制度已十分迫切。[6]五是要進(jìn)一步加大社會保險費(fèi)的征繳執(zhí)法力度和繼續(xù)加大工作力度，把應(yīng)參保人員及時納入覆蓋范圍，做到應(yīng)繳盡繳。通過以上措施不斷健全和完善社會保障制度建設(shè)，真正做到保人民安居樂業(yè)、保社會興旺發(fā)達(dá)、保國家和諧穩(wěn)定。

(三)積極鼓勵社會各主體加入多層次的社會保障體系

建立多層次的社會保障體系，是完善社會保障體系、全面建設(shè)社會主義小康社會的重要內(nèi)容，對于深入推進(jìn)改革、維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大意義。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人們的生活水平差異也日益凸顯，社會保障體系也必須根據(jù)需要進(jìn)行調(diào)整。

目前，推行多層次社會保障體系可從三個層次展開:一是“托底層”，這個群體是社會的弱勢群體，如農(nóng)村“五?！钡?，應(yīng)建立完善的制度給予城鄉(xiāng)特困家庭一定的社會福利或救助，政府全額出資。二是“主干層”，這部分群體主要通過提供養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療、失業(yè)、生育等各種基本保障，形成權(quán)利、義務(wù)聯(lián)系緊密的社會保險制度。如2009年，在國家新農(nóng)保試點政策框架下，重慶探索建立城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度。到2011年11月，參保人數(shù)達(dá)到 1102萬人(農(nóng)村 982萬人，城鎮(zhèn) 120萬人)，參保率85%，360萬老人平均每月領(lǐng)取86元養(yǎng)老金。[7]三是“補(bǔ)充層”，這部分群體的額外保障需求也應(yīng)得到鼓勵，各用人單位可提供諸如企業(yè)年金、補(bǔ)充養(yǎng)老醫(yī)療、職業(yè)年金等，提供額外的保障。除企業(yè)外，各種社會組織、家庭、服務(wù)組織等都應(yīng)該積極發(fā)揮在社會保障體系中的作用，愛心捐款、慈善機(jī)構(gòu)等各種社會援助機(jī)構(gòu)專題活動等，都可以為需要幫助的群體解決一些問題。如在多次大災(zāi)面前，一些社會團(tuán)體及組織紛紛慷慨解囊，為災(zāi)難面前的人民開展物質(zhì)援助、心理輔導(dǎo)等，這大大減輕了政府社會保障的負(fù)擔(dān)，也形成了良好的社會風(fēng)氣。[8]

(四)大力發(fā)展商業(yè)保險和慈善事業(yè)

政府應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展、扶持商業(yè)保險和慈善事業(yè)，確保發(fā)揮他們在健全社會保障體系中的重要作用。一方面，商業(yè)保險作為基本生活保障的有力補(bǔ)充，充分體現(xiàn)了市場機(jī)制的誰投保誰受益、多投保多受益的基本原則，滿足了更高層次的社會保障的需求。[9]眾所周知，當(dāng)前國家的保障體系不健全的重要原因在于資金不足，由此溫家寶總理在《關(guān)于發(fā)展社會事業(yè)和改善民生的幾個問題》中指出，商業(yè)保險在中國特色社會保障體系中的作用應(yīng)得到明確肯定，提倡商業(yè)保險促進(jìn)民生和諧。因此，完善商業(yè)保險的補(bǔ)充作用，對建設(shè)城鄉(xiāng)社會保障體系有積極意義。保險公司具有靈活性高、社會資源豐富等諸多特點，所以，在我國政府財力不足、保障水平不高、地區(qū)差異顯著的現(xiàn)實狀況下，有限的公共資源可以投入到弱勢群體中，促進(jìn)商業(yè)保險提供更特色的服務(wù)，從而對社會保障中存在的不足有針對性地進(jìn)行補(bǔ)充。同時，地方政府應(yīng)積極培育有利于商業(yè)保險發(fā)展的政策環(huán)境、法律環(huán)境和市場環(huán)境，為城鄉(xiāng)商業(yè)保險的發(fā)展提供合適的發(fā)展空間，幫助商業(yè)保險快速成長。[10]在全國范圍內(nèi)，要積極發(fā)展各種人壽保險、健康保險等商業(yè)保險計劃，并且要適時推出農(nóng)村生育保險等新險種。另一方面，慈善事業(yè)是社會保障體系的一個重要組成部分，發(fā)展慈善事業(yè)，對于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展具有十分重要的意義。慈善事業(yè)作為第三次收入的分配方式，對于提高社會福利、改善社會保障以及增加社會內(nèi)部團(tuán)結(jié)，都有著積極的推動作用。經(jīng)濟(jì)發(fā)展越快，社會進(jìn)步越快，慈善事業(yè)也應(yīng)當(dāng)緊隨其后，迅速發(fā)展起來，增加全體社會成員對該事業(yè)的認(rèn)同感、關(guān)切度和社會團(tuán)結(jié)精神。所以，政府應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)、培育、發(fā)展慈善事業(yè)，同時社會各界借助慈善事業(yè)平臺對社會保障提供各種幫助。

總之，在和諧社會背景下構(gòu)建城鄉(xiāng)社會保障體系，是切實改善民生、增進(jìn)民生幸福、促進(jìn)社會和諧發(fā)展的重要舉措，也是黨和政府的一項重要職責(zé)。建立一個符合我國國情、多層次、廣覆蓋的城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度體系是一個系統(tǒng)、長期的過程，需要社會各方面的大力支持和積極配合。只有圍繞穩(wěn)增長、惠民生、保穩(wěn)定、促和諧的目標(biāo)，堅持全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針，才能最終實現(xiàn)到2020年全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。

[1]中共人力資源和社會保障部黨組．覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系基本建成[J]．求是，2012，(18)．

[2]潘春躍．我國城市化戰(zhàn)略取向研究[J]．企業(yè)經(jīng)濟(jì)，2011，(3)．

[3]袁文全，張衛(wèi)國．統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)的經(jīng)驗啟示與實踐向度[J]．學(xué)海，2010，(6)．

[4]王程．統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障中政府的責(zé)任[J]．國際經(jīng)濟(jì)合作，2010，(3)．

[5]甘小文，等．城鎮(zhèn)化對農(nóng)民消費(fèi)結(jié)構(gòu)影響的實證研究[J]．企業(yè)經(jīng)濟(jì)，2011，(6)．

[6]林淑周．我國農(nóng)村社會保障制度建設(shè)研究綜述[J]．福州黨校學(xué)報，2012，(1)．

[7]陳元春．緊扣民生 突出創(chuàng)新 大力推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)[J]．中國組織人事報，2012，(4)．

[8]王愛萍，等．新農(nóng)保實施現(xiàn)狀及對策研究[J]．企業(yè)經(jīng)濟(jì)，2011，(9)．

[9]人力資源和社會保障部．加快推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障制度改革[J]．四川改革，2010，(3)．

[10]金剛，柳清瑞．中國建立覆蓋城鄉(xiāng)社會保障體系的基本條件分析——基于國際比較的經(jīng)驗[J]．人口與發(fā)展，2010，(2)．