預算會計發(fā)展對抑制腐敗的功能初探①

楊宏松

(中石油渤海鉆探工程公司,天津 300457)

一、預算會計的概述

(一)預算會計的含義

預算會計是社會再生產(chǎn)過程中,反映各級政府、行政和事業(yè)單位的財政預算資金運動過程和結(jié)果的會計體系。它是以預算管理為中心,以預算收支核算為重點,以經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展為目的,以貨幣為主要計量單位,全面地核算和監(jiān)督財政性資金運動、單位預算資金運動和經(jīng)營收支情況的經(jīng)濟管理活動。

(二)預算會計的特點

各級政府、行政單位和事業(yè)單位不存在所有者權(quán)益,一般不受市場機制的約束,而是通過法律法規(guī)和預算控制來替代所缺乏的市場規(guī)則,并對預算單位進行約束和控制。預算會計恒等式為:資產(chǎn)-負債=凈資產(chǎn),收入-支出=結(jié)余。

第一,預算會計是以預算管理為中心,適用于各級政府和行政、事業(yè)單位的會計,而企業(yè)會計是以資本循環(huán)為中心,以營利為最終目的。

第二,預算會計具有統(tǒng)一性和宏觀性,在全國形成一個預算會計的統(tǒng)一體系和信息系統(tǒng),而企業(yè)會計具有較大的獨立性和靈活性,為企業(yè)管理服務。

第三,預算會計具有政策性的特點,其目的是為了更好地發(fā)揮國家職能,為公眾服務,而企業(yè)會計是反映企業(yè)經(jīng)營情況的重要手段,不具有政策性,并不是國家實行宏觀調(diào)控的重要手段。

第四,預算會計核算一般采取收付實現(xiàn)制,除附屬非獨立核算的經(jīng)營單位外,一般不進行成本核算,而企業(yè)會計采取權(quán)責發(fā)生制,需要進行成本核算。

二、政府與行政事業(yè)單位存在的腐敗風險

(一)預算風險

預算編制不細化,沒有細化到明細科目、具體部門,財政部門無法實現(xiàn)有效監(jiān)督;預算編制不真實、不準確,部分預算單位采用“基數(shù)加增長”的編制方法,使得在財政資金安排中,預算和執(zhí)行脫節(jié);預算編制標準不完善,定額標準偏低,不能滿足實際需要。在預算執(zhí)行過程中,監(jiān)督控制力度不到位,經(jīng)常出現(xiàn)無預算或超預算的資金使用現(xiàn)象;同時,對于票據(jù)審核不規(guī)范,分工不明確,沒有形成有效的內(nèi)部牽制制度。這些風險都使得在預算編制、執(zhí)行和考核的過程中存在很大的隨意性,一定程度上造成財政預算資金控制和管理的難度,甚至會產(chǎn)生腐敗行為。

(二)資金風險

部分預算單位在商業(yè)銀行私自開設賬戶設立“小金庫”,偽造和變造相關(guān)票據(jù),制造虛假會計憑證和會計報表;克扣、截留、挪用財政預算資金的現(xiàn)象嚴重,沒有實現(xiàn)專款專用;具有執(zhí)收執(zhí)罰職能的單位,對于行政事業(yè)性收費和罰沒收入瞞報、虛報,部分單位還存在著亂收費的現(xiàn)象,嚴重違反財經(jīng)紀律。

(三)支出風險

單位采購預算項目編制不完整,采購項目不夠精確,預算金額不符合采購標準的實際,而且往往高于采購標準,造成財政預算資金的浪費;同時預算單位采購的隨意性較大,不按批準的政府采購預算進行采購,擅自調(diào)整采購項目、偽造票據(jù),使得財政部門無法準確監(jiān)控財政預算資金流向,從而容易滋生腐敗。

三、我國預算會計的抑制腐敗功能

(一)控制功能

預算會計控制制度是指預算單位為促進業(yè)務活動的有效進行,確保財政預算資金的安全和完整,防止、發(fā)現(xiàn)、糾正錯誤及舞弊現(xiàn)象,保證預算單位會計資料的真實、合法、完整而制定和實施的政策與程序。這對于加強對政府和行政、事業(yè)單位的管理,及時發(fā)現(xiàn)和查處舞弊、貪污行為具有重要的意義。我國預算會計控制功能主要概括為以下幾個方面:

第一,預算控制。在預算編制、審批階段,預算單位嚴格按照相關(guān)規(guī)定和制度編制預算,使預算計劃符合本單位實際情況;上級財政部門按照規(guī)定審批預算、撥付財政預算資金,嚴格監(jiān)控預算資金流向,從根本上抑制腐敗現(xiàn)象發(fā)生。在預算執(zhí)行階段,單位按照預算規(guī)定的用途進行支出,無預算或超預算、無計劃或不按預算用途使用資金,國庫都不予支付,確保了財政預算資金的安全性、規(guī)范性與有效性。在預算考核階段,預算單位和財政部門積極組織對預算單位的支出進行檢查和復審,查找出實際支出與預算計劃的差異,分析原因,使下一年度的預算更具有科學性和可行性。

第二,資金控制。預算會計的資金控制主要表現(xiàn)為行政事業(yè)單位采用國庫集中收付制度和收支兩條線管理。行政事業(yè)性收費和罰沒收入按規(guī)定全額上繳國庫或預算外資金財政專戶;執(zhí)收執(zhí)罰單位需要使用資金時,由財政部門根據(jù)需要統(tǒng)籌安排核準后,從國庫或預算外資金財政專戶撥付。這從根本上杜絕在預算執(zhí)行過程中的克扣、截留、挪用財政預算資金的現(xiàn)象,增強約束力度和監(jiān)督力度,從源頭上抑制了財政預算資金使用腐敗現(xiàn)象。

第三,支出控制。預算單位根據(jù)采購預算采購完成后,由國庫部門根據(jù)采購品種、數(shù)量、金額、供應商和勞務提供者等用款情況和實際情況開具付款申請付款憑證,以財政直接支付或授權(quán)支付等方式,通過國庫單一賬戶或零余額賬戶撥付給個人或商品供應商、勞務提供者。在這一過程中,雖然支付指令由單位下達,但財政不再將貨幣資金撥付到預算單位,預算單位及其采購人員也無法接觸到預算資金,加快采購資金的到賬速度,有利于防止截留、擠占、挪用財政預算資金的現(xiàn)象產(chǎn)生,加強了財政管理監(jiān)督。

(二)導向功能

預算會計既是監(jiān)控預算執(zhí)行過程中財政和國庫管理系統(tǒng)的重要組成部分,也是衡量財政和國庫系統(tǒng)運作效率的關(guān)鍵尺度。預算會計的導向功能主要包括以下幾方面內(nèi)容:

第一,核算、反映和監(jiān)督職能。預算會計通過會計記錄和賬務處理,核算各單位的財政預算資金使用情況,監(jiān)督財經(jīng)紀律執(zhí)行情況,對財政預算資金收支活動和結(jié)果的變動趨勢進行事前預測和事中控制,采取正確及時的決策措施,確保預算執(zhí)行實現(xiàn)資源配置、公平分配,符合預算制定的初衷。

第二,宏觀經(jīng)濟調(diào)控職能。通過預算會計提供的真實信息,財政和國庫部門能夠更好地追蹤財政預算資金的流向,把握預算執(zhí)行進度和質(zhì)量,增加預算執(zhí)行的透明性,減少在經(jīng)濟宏觀調(diào)控政策執(zhí)行中的人為因素,以客觀數(shù)據(jù)和實際情況為主要的調(diào)控決策依據(jù),增加宏觀經(jīng)濟調(diào)控中的事實性和客觀性。

第三,管理風險職能。每一個預算單位都在不同程度上從事與風險相關(guān)的活動,預算會計將此類非現(xiàn)金流量信息在會計報告中加以記錄和報告,使風險更真實的反映出來,并對其進行嚴格的監(jiān)督和控制,讓公眾了解預算單位的風險狀況,避免因無法真實披露信息而造成腐敗,確保各預算單位工作能夠順利開展。

第四,參與政策決策職能。財政作為代表政府管理再分配預算資金的機關(guān),預算會計通過記錄預算單位會計信息,為政府決策提供必要的信息,幫助我們更好地評估預算單位財務狀況和可持續(xù)性,并參與政策決策,真正使政策惠及廣大人民,避免腐敗行為產(chǎn)生。

綜上所述,通過提供及時、相關(guān)、可靠的信息,預算會計在確保預算得到良好地監(jiān)督和控制、提高會計信息透明度方面起到了重要作用。

四、我國預算會計的發(fā)展方向

我國現(xiàn)行預算會計制度在追蹤財政預算資金使用情況和預算項目執(zhí)行情況中發(fā)揮了重要的作用,但依然存在一些問題,例如體系結(jié)構(gòu)不完善、會計信息不全面、信息質(zhì)量不高、會計信息不完整、核算范圍不寬等,因此,還需得到進一步的改革和完善。

第一,完善預算會計體系。隨著公共預算管理制度的改革,我國預算會計體系將向“政府和非營利組織會計”發(fā)展,即由政府會計和事業(yè)單位會計構(gòu)成。其中政府會計包括財政總預算會計和行政單位會計,兩者是總和分的關(guān)系;而事業(yè)單位會計在近期應納入非營利組織會計,在遠期應向企業(yè)會計靠攏,也進行成本核算,提高預算單位資金使用效率。我國預算會計財務報告應當提供全面反映財政預算資金使用情況、國有資產(chǎn)、政府采購資金、社會保障基金等方面的重要信息。

第二,加快推行和落實零基預算。零基預算是以“零”為起點觀察和分析各級預算單位的業(yè)務活動,并且不考慮過去的支出水平,這樣能夠提高預算管理水平,增加了預算的透明度和可行性,使得單位預算的制定會更加切合實際,也會對預算執(zhí)行起到更好的控制和監(jiān)督作用。同時,通過逐步規(guī)范整個預算的編制和執(zhí)行過程,財政部門和國庫部門預算管理水平能夠有所提高,各單位預算編制也更具有科學性和真實性。

第三,引進權(quán)責發(fā)生制。根據(jù)目前的情況,我國預算會計體系應逐步引入權(quán)責發(fā)生制,避免出現(xiàn)賬實不符的現(xiàn)象產(chǎn)生。這樣,預算單位的財務報表就可以完整地反映本單位的財務狀況,為財政部門提供更為科學的依據(jù),為財政和國庫部門進行強有力的監(jiān)督奠定了基礎(chǔ)。

第四,改進會計信息體系。在改進現(xiàn)行預算會計報表結(jié)構(gòu)、項目的基礎(chǔ)上,增加政府和行政事業(yè)單位整體的合并會計報表,及時反映真實信息,以幫助預算單位更好地進行決策和控制;促使財政預算資金提高使用效率,預算會計應加強對本單位的成本管理;將預算會計系統(tǒng)與計劃、預算、現(xiàn)金和債務管理及審計系統(tǒng)相結(jié)合,使預算會計能夠更加全面的反映本單位財務狀況,同時,要注意報告重要的非現(xiàn)金資源的信息等,這樣可以使預算會計報告更全面、更完整、更透明,更容易接受社會的監(jiān)督,抑制腐敗的產(chǎn)生。

第五,擴大核算范圍。為了全面反映預算單位的資金活動,預算會計應增加對固定資產(chǎn)的核算,合理地確定固定資產(chǎn)的計價原則,建立適當?shù)墓潭ㄙY產(chǎn)折舊計提方法;同時要加強對預算外資金、社會保險基金以及政府債權(quán)債務資金的關(guān)注力度,全面反映政府和行政事業(yè)單位的財務狀況,更好地追蹤財政預算資金的流向,把握預算執(zhí)行進度和質(zhì)量,確保符合預算制定的初衷。

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