廣東事業(yè)單位改革“第四條路”

易麗麗

法定機(jī)構(gòu)這一新類型應(yīng)是行政體制改革尤其是大部制改革中，執(zhí)行類職能從行政機(jī)關(guān)劃出的承接組織，也是行政類事業(yè)單位改革的出路。

2011年7月，廣東省編辦印發(fā)《關(guān)于在部分省屬事業(yè)單位和廣州、深圳、珠海市開展法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見》（下稱《意見》）。法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)是廣東省事業(yè)單位分類改革的大膽探索，力求從深層次上解決制約事業(yè)單位發(fā)展的體制機(jī)制問題。廣東試點(diǎn)法定機(jī)構(gòu)是《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2011〕5號(hào)）確定事業(yè)單位改革回歸行政機(jī)關(guān)、繼續(xù)保留在公益類事業(yè)單位、轉(zhuǎn)企三條出路基礎(chǔ)上的第四條路。

亮點(diǎn)與背景

《意見》明確法定機(jī)構(gòu)是指根據(jù)特定的法律、法規(guī)或者規(guī)章設(shè)立，依法承擔(dān)公共事務(wù)管理職能或者公共服務(wù)職能，不列入行政機(jī)構(gòu)序列，具有獨(dú)立法人地位的公共機(jī)構(gòu)。法定機(jī)構(gòu)再細(xì)分為兩類：一類是主要承擔(dān)公共事務(wù)管理職能的法定機(jī)構(gòu)，一類是主要承擔(dān)公共服務(wù)職能的法定機(jī)構(gòu)。法定機(jī)構(gòu)實(shí)行“一機(jī)構(gòu)一規(guī)章”或“一機(jī)構(gòu)一法規(guī)”，體現(xiàn)“量身定做”的立法特征。

在外部管理體制上，行政主管部門與法定機(jī)構(gòu)的關(guān)系進(jìn)一步明確，在制度設(shè)計(jì)上確保法定機(jī)構(gòu)依法獨(dú)立運(yùn)作，逐步做到去主管部門化，決策與執(zhí)行相對(duì)分離。強(qiáng)化政府監(jiān)管職責(zé)，建立法定機(jī)構(gòu)運(yùn)作透明化的制度，拓寬公眾監(jiān)督渠道。

在內(nèi)部管理機(jī)制上，創(chuàng)新治理模式，建立各利益相關(guān)方共同參與治理的法人治理結(jié)構(gòu)。法人治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)部構(gòu)架由以董事會(huì)、理事會(huì)或管委會(huì)為組織形式的決策層及其領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)日常運(yùn)作的執(zhí)行層組成。與此同時(shí)，鼓勵(lì)探索多樣化的經(jīng)費(fèi)籌措模式和建立靈活的人員使用與管理、績效分配機(jī)制。

這一改革思路的大背景是，20世紀(jì)80年代，世界各國陸續(xù)出現(xiàn)一種新的組織類型，在不同的國家有不同的名稱，他們是新公共管理運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物。這場(chǎng)發(fā)源于英國涉及公共管理部門的改革運(yùn)動(dòng)被打上“重塑政府”、“管理主義”“企業(yè)家型政府”等各種標(biāo)簽。這種新的組織類型在新加坡和香港稱為“法定機(jī)構(gòu)”，英國、加拿大、瑞典稱為“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”，美國稱為“獨(dú)立機(jī)構(gòu)”，日本稱為“獨(dú)立行政法人”，法國稱為“公共服務(wù)機(jī)構(gòu)”，新西蘭稱為“運(yùn)作部門”。雖然名稱不同，但是組織設(shè)計(jì)的理念和特征卻有著相似性。

一是解除管制、激發(fā)組織活力。法定機(jī)構(gòu)的誕生是基于政府在官僚制管理下過于死板、效率低下的背景，這類組織獲得制度松綁，取政府與企業(yè)兩者之長而建立，人事、財(cái)務(wù)都具有自主性，相比政府有更大的靈活性與彈性。二是企業(yè)化管理。法定機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)企業(yè)先進(jìn)的管理方法，通過理事會(huì)（董事會(huì)）內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)運(yùn)作，將企業(yè)管理理念和方法如目標(biāo)管理、績效管理等運(yùn)用到法定機(jī)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)成本效益和專業(yè)水準(zhǔn)。三是合作共治，契約化。政府與法定機(jī)構(gòu)的關(guān)系，從科層制上下級(jí)關(guān)系逐漸向契約平等關(guān)系轉(zhuǎn)變。強(qiáng)調(diào)執(zhí)行與決策保持距離以保證法定機(jī)構(gòu)一定的獨(dú)立性與自主權(quán)。四是強(qiáng)化責(zé)任，公開透明。法定機(jī)構(gòu)職責(zé)法定，法定機(jī)構(gòu)對(duì)法律負(fù)責(zé)，開展業(yè)務(wù)情況充分公開，接受社會(huì)監(jiān)督。

我國第一個(gè)

地方立法的法定機(jī)構(gòu)

前海管理局全稱是深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)管理局，2011年7月，經(jīng)深圳市第五屆人大常務(wù)會(huì)第九次會(huì)議通過的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)條例》(下稱《條例》)公布施行，這標(biāo)志著第一個(gè)地方立法的法定機(jī)構(gòu)誕生。

《條例》中明確前海管理局是實(shí)行企業(yè)化管理但不以營利為目的履行相應(yīng)行政管理和公共服務(wù)職責(zé)的法定機(jī)構(gòu)。前海管理局體現(xiàn)了法定機(jī)構(gòu)“一機(jī)構(gòu)一立法”的特點(diǎn)。前海管理局職責(zé)法定，《條例》明確前海管理局負(fù)責(zé)前海合作區(qū)的開發(fā)建設(shè)、運(yùn)營管理、招商引資、制度創(chuàng)新、綜合協(xié)調(diào)等工作。在人事制度方面體現(xiàn)靈活性，前海管理局局長由市政府任命，任期五年。副局長由局長提名，市政府按規(guī)定程序任命。前海管理局的高級(jí)管理人員可以從香港或者國外專業(yè)人士中選聘。前海管理局根據(jù)市政府確定的原則可以自主決定人員聘用和薪酬標(biāo)準(zhǔn)?！稐l例》規(guī)定前海管理局應(yīng)當(dāng)編制年度工作報(bào)告，并向社會(huì)公布。

廣東法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)是在考察新加坡、香港法定機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國事業(yè)單位體制與發(fā)展不相適應(yīng)、政事職責(zé)不清、內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)不靈活、監(jiān)督機(jī)制不完善等突出問題綜合設(shè)計(jì)的。深入了解法定機(jī)構(gòu)，有必要還原新加坡、香港法定機(jī)構(gòu)的概貌，而新加坡、香港法定機(jī)構(gòu)又深受英國的影響，追溯英國的相關(guān)做法同樣有所啟示。

法定機(jī)構(gòu)管理制度發(fā)源于20世紀(jì)中葉的英國，當(dāng)時(shí)正值英國政府官僚體制弊端開始暴露并受到抨擊，積極推行小政府主義是英國政府改革的努力方向。20世紀(jì)80年代，撒切爾夫人上臺(tái)執(zhí)政后，法定機(jī)構(gòu)管理制度被廣泛推行。政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)和非部門公共服務(wù)機(jī)構(gòu)（NDPBs）均屬法定機(jī)構(gòu)范疇。

法定機(jī)構(gòu)中，英國執(zhí)行機(jī)構(gòu)的運(yùn)作模式給世界各國政府改革貢獻(xiàn)了智慧。1988年英國內(nèi)閣辦公廳效率小組起草的調(diào)研報(bào)告《改進(jìn)政府管理:下一步行動(dòng)方案》提出設(shè)置執(zhí)行機(jī)構(gòu)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)承擔(dān)執(zhí)行政策和提供服務(wù)的職能；強(qiáng)化人力資源的開發(fā)和利用；保持外部壓力以推動(dòng)持續(xù)性改進(jìn)。執(zhí)行機(jī)構(gòu)獨(dú)立預(yù)算，作為決策部門的部委與執(zhí)行機(jī)構(gòu)執(zhí)行長簽訂合約，內(nèi)容包括績效、人事、薪酬等，部長以公開競(jìng)爭(zhēng)方式任命執(zhí)行機(jī)構(gòu)執(zhí)行長，執(zhí)行長被賦予自主的薪酬、人事、財(cái)務(wù)等權(quán)力。1998年，執(zhí)行機(jī)構(gòu)這一新組織類型設(shè)置10周年時(shí)，英國近八成公務(wù)員投身執(zhí)行機(jī)構(gòu)工作。執(zhí)行機(jī)構(gòu)制度突破傳統(tǒng)官僚制，從單一整體、集中式轉(zhuǎn)變?yōu)榉謾?quán)化、分散化，靈活性與彈性給公共組織注入了活力，部委與執(zhí)行機(jī)構(gòu)契約化的績效合同管理形式，強(qiáng)化了執(zhí)行機(jī)構(gòu)的責(zé)任與成本效益意識(shí)。

新加坡只設(shè)中央一級(jí)政府，沒有地方政府。僅有的中央政府機(jī)構(gòu)設(shè)置非常精干，共設(shè)置15個(gè)部。按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離，截至2012年1月，15個(gè)精干的部下設(shè)有65個(gè)法定機(jī)構(gòu)作為支撐。法定機(jī)構(gòu)是新加坡從事監(jiān)管、執(zhí)行、服務(wù)工作的組織類型。在這些法定機(jī)構(gòu)中，有的類似我國政府職能部門，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、土地管理局、國內(nèi)稅務(wù)管理局等；有的類似我國公益類事業(yè)單位，如科技研究局、新加坡東南亞研究所、新加坡技術(shù)教育學(xué)院等；有的類似我國行政類事業(yè)單位，如新加坡陸路交通管理局、新加坡海事及港務(wù)管理局。新加坡還存在對(duì)一個(gè)地區(qū)進(jìn)行管理的法定機(jī)構(gòu)裕廊鎮(zhèn)集團(tuán)（JTC），專門負(fù)責(zé)經(jīng)營管理裕廊工業(yè)區(qū)和全國其它各工業(yè)區(qū)。新加坡每個(gè)法定機(jī)構(gòu)都是依據(jù)國會(huì)專門法律成立，其設(shè)立、職責(zé)、經(jīng)費(fèi)來源等均由法律規(guī)定，體現(xiàn)法定性。由于機(jī)構(gòu)法定，其機(jī)構(gòu)相對(duì)穩(wěn)定、受人為影響小，具有相對(duì)獨(dú)立性。新加坡法定機(jī)構(gòu)大多采用董事局（會(huì)）領(lǐng)導(dǎo)下的行政總裁負(fù)責(zé)制，行政總裁人選由董事會(huì)通過全球遴選產(chǎn)生。法定機(jī)構(gòu)是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)核算單位，由總理審定年度預(yù)算，并且向議會(huì)匯報(bào)財(cái)政決算和年度報(bào)告，由議會(huì)來批準(zhǔn)財(cái)政預(yù)決算。

香港的法定機(jī)構(gòu)也稱為法定公共機(jī)構(gòu)。自上世紀(jì)80年代以來，香港特區(qū)不斷擴(kuò)大以法定公共機(jī)構(gòu)模式執(zhí)行公共服務(wù)的范圍，使公共服務(wù)領(lǐng)域運(yùn)作的靈活性不斷增強(qiáng)。目前，絕大多數(shù)政府決策的執(zhí)行和監(jiān)督都交給法定機(jī)構(gòu)，由法定機(jī)構(gòu)執(zhí)行公共服務(wù)或?qū)δ承┨厥忸I(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)督。這些機(jī)構(gòu)都具有法定、運(yùn)作獨(dú)立、企業(yè)管治和公開透明等特點(diǎn)，成為政府施政的支持者、政策的執(zhí)行者、公共治理參與者、公共服務(wù)提供者。香港的法定公共機(jī)構(gòu)按照職能可分為兩大類：一類是政府有關(guān)機(jī)構(gòu)（共68個(gè)），另一類是大專院校、公立醫(yī)院、慈善機(jī)構(gòu)、公用事業(yè)公司和某些地區(qū)組織（共150多個(gè)）。香港的法定機(jī)構(gòu)是政府行政系統(tǒng)之外的一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的體系，不屬于公務(wù)員體系，是“半獨(dú)立”組織，而在新加坡，法定機(jī)構(gòu)是公共管理體系的一部分。

爭(zhēng)議與再突破

廣東試點(diǎn)法定機(jī)構(gòu)，法定機(jī)構(gòu)仍是事業(yè)單位，卻是雙重身份。改革主管部門對(duì)“法定機(jī)構(gòu)”這一概念有質(zhì)疑，認(rèn)為所有的機(jī)構(gòu)都是法定機(jī)構(gòu)，如果機(jī)構(gòu)不是法定，那么就是非法機(jī)構(gòu)。對(duì)這一概念的質(zhì)疑，讓人聯(lián)到了中央對(duì)廣東試點(diǎn)法定機(jī)構(gòu)暫不表態(tài)的顧慮。而法律界人士認(rèn)為法定機(jī)構(gòu)與臨時(shí)機(jī)構(gòu)是相對(duì)的，擔(dān)心一些臨時(shí)機(jī)構(gòu)通過法定化，搖身一變成為了永久常規(guī)機(jī)構(gòu)。更深層次的爭(zhēng)議是對(duì)法定機(jī)構(gòu)設(shè)置意義的質(zhì)疑，事業(yè)單位改革是否是新設(shè)一類組織類型就能解決現(xiàn)有突出問題？法定機(jī)構(gòu)是手段還是目的？如果只是手段，那么與之相關(guān)的核心管理理念，不通過新設(shè)組織能否在現(xiàn)有事業(yè)單位中運(yùn)用。如果法定機(jī)構(gòu)本身就是目的，進(jìn)一步的問題是，法定機(jī)構(gòu)一批批設(shè)立起來，事業(yè)單位的突出問題是否迎刃而解了？

改革的開拓者總是第一個(gè)面臨困境與難題。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府承擔(dān)多樣化的職能和服務(wù)，提供服務(wù)的方式多種多樣，相應(yīng)地，公共組織模式和機(jī)構(gòu)的類型也應(yīng)多樣化。廣東試點(diǎn)法定機(jī)構(gòu)正是適應(yīng)了這一趨勢(shì)。而這一改革創(chuàng)新，打開了相關(guān)法律修訂的時(shí)間窗，例如，針對(duì)目前注冊(cè)類型只有“企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)組織”三類，將法人類型進(jìn)一步精細(xì)化很有必要。這一突破，廣東法定機(jī)構(gòu)雙重身份的困境得以解決。

而對(duì)新設(shè)立一類組織是否能解決事業(yè)單位現(xiàn)有突出問題的質(zhì)疑，需要跳出孤立推動(dòng)事業(yè)單位改革的思維。法定機(jī)構(gòu)這一新類型應(yīng)是行政體制改革尤其是大部制改革中，執(zhí)行類職能從行政機(jī)關(guān)劃出的承接組織，也是行政類事業(yè)單位改革的出路，同時(shí)也是涉及利益相關(guān)者較多，社會(huì)關(guān)注度較高、規(guī)模較大且承擔(dān)公共服務(wù)的社會(huì)組織規(guī)范化之道。廣東順德試點(diǎn)法定機(jī)構(gòu)做出了嘗試。順德在“大部制”改革的基礎(chǔ)上，為了避免陷入部門數(shù)量精簡(jiǎn)之后再擴(kuò)張，擴(kuò)張之后再精簡(jiǎn)的怪圈，及時(shí)鞏固改革成果，提出社改中試點(diǎn)法定機(jī)構(gòu)。順德試點(diǎn)法定機(jī)構(gòu)跳出了事業(yè)單位改革，與行政體制改革相銜接。任何改革都不能孤立推進(jìn)，法定機(jī)構(gòu)為大部制職能劃出、行政類職能回歸及培育有影響的社會(huì)組織這割裂的三者緊密銜接提供了改革路徑。

廣東試點(diǎn)法定機(jī)構(gòu)在我國是首創(chuàng)，但是在境外，法定機(jī)構(gòu)運(yùn)行已有多年的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也暴露一些問題。研究境外法定機(jī)構(gòu)運(yùn)行中存在的問題，更能將這種制度完善。

在英國，預(yù)算和人事下放執(zhí)行機(jī)構(gòu)后，部委與執(zhí)行機(jī)構(gòu)執(zhí)行長的爭(zhēng)執(zhí)增加了，隨著執(zhí)行機(jī)構(gòu)數(shù)量的增加，整合與協(xié)調(diào)難度增加，政府碎片化，控制力變差。而執(zhí)行機(jī)構(gòu)追求自身績效忽視了政府整體的效能，英國正縮減執(zhí)行機(jī)構(gòu)數(shù)量，并提出整體政府理念應(yīng)對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)泛化帶來的行政分散化弊端，廣東試點(diǎn)法定機(jī)構(gòu)應(yīng)避免重復(fù)犯錯(cuò)。

在香港，法定機(jī)構(gòu)人事制度尤其是高層管理人員公開公平問題成為關(guān)注的焦點(diǎn)。董事會(huì)（理事會(huì)）成員以兼職為主，執(zhí)行層成為真正的控制層，出現(xiàn)了內(nèi)部人控制現(xiàn)象。目前我國事業(yè)單位有主管行政部門，一旦逐漸去主管部門化，如何避免問責(zé)真空現(xiàn)象。監(jiān)督法定機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格的審計(jì)是前提，我國國家審計(jì)是行政型審計(jì)，并不是來自政府外部的審計(jì)，如果法定機(jī)構(gòu)向政府負(fù)責(zé)，行政首長領(lǐng)導(dǎo)下的國家審計(jì)，審計(jì)法定機(jī)構(gòu)等于自揭家丑，其效力大打折扣。

創(chuàng)設(shè)新的組織類型不是目的，只是手段。多元化組織類型應(yīng)對(duì)多樣化的公共服務(wù)需求是改革趨勢(shì)。不管新增組織類型叫什么名字，公益目標(biāo)得到明確，投入機(jī)制得到完善，問責(zé)和監(jiān)管制度、審計(jì)制度得到嚴(yán)格執(zhí)行，組織透明運(yùn)行得到強(qiáng)化，是這類組織設(shè)計(jì)的關(guān)鍵。

（作者單位：國家行政學(xué)院公共管理教研部）

創(chuàng)設(shè)新的組織類型不是目的，只是手段。多元化組織類型應(yīng)對(duì)多樣化的公共服務(wù)需求是改革趨勢(shì)。