宅基地使用權(quán)制度改革的思考

生青杰

宅基地使用權(quán)制度改革的思考

生青杰

宅基地使用權(quán)制度改革迫在眉睫，我們?cè)谥匦聦徱曊厥褂脵?quán)制度內(nèi)涵基礎(chǔ)上，提出現(xiàn)行制度安排，突出了資源規(guī)制功能，兼顧了社會(huì)保障功能，淡化了財(cái)產(chǎn)功能，這與我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)，不利于土地資源的合理配置。因此，改革宅基地使用權(quán)制度，應(yīng)在改善公法對(duì)宅基地使用權(quán)的不當(dāng)干預(yù)，改革宅基地實(shí)物保障為貨幣化社會(huì)保障的前提下，完善宅基地使用權(quán)的物權(quán)功能，積極穩(wěn)妥探索宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題。

宅基地使用權(quán)；宅基地流轉(zhuǎn)；宅基地使用權(quán)改革

我國(guó)現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度已經(jīng)很難適應(yīng)當(dāng)今經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，加快完善宅基地使用權(quán)制度已經(jīng)迫在眉睫。目前，我國(guó)各地都在積極探索宅基地管理機(jī)制的改革。科學(xué)的理論是正確行動(dòng)的先導(dǎo)，本文以宅基地使用權(quán)制度為視角，試圖從理論上厘清現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度的內(nèi)涵及存在的問(wèn)題，并進(jìn)一步探求改革與完善我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的路徑。

一、我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的內(nèi)涵辨析

按照當(dāng)前的理論通說(shuō)，所謂農(nóng)村宅基地使用權(quán)，是指村民依法占有、使用集體所有的土地，并利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施的權(quán)利。透視目前農(nóng)村宅基地使用權(quán)，從資源形態(tài)視角來(lái)看，其明顯體現(xiàn)了國(guó)家合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地，保持糧食安全和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的意志，表現(xiàn)在國(guó)家對(duì)宅基地使用權(quán)的規(guī)制；農(nóng)村宅基地使用權(quán)從集體福利的視角看，體現(xiàn)了農(nóng)村集體實(shí)現(xiàn)其成員“居有其屋”的社會(huì)保障權(quán)；從農(nóng)村宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)性質(zhì)角度來(lái)看，農(nóng)村宅基地使用權(quán)又具有物權(quán)的特性。即農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有多種屬性。

1.農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有顯著的資源性

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)于耕地保護(hù)的基本國(guó)策體現(xiàn)為十二字，即“十分珍惜”、“合理利用”、“切實(shí)保護(hù)”。實(shí)行嚴(yán)格的用途管制制度，嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，同時(shí)嚴(yán)格控制建設(shè)用地的供應(yīng)總量，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)耕地的特殊保護(hù)，其目的是為了更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公共利益。從實(shí)現(xiàn)公共利益這一角度來(lái)看，國(guó)家也必須對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)制。從現(xiàn)行的規(guī)制方法來(lái)看，主要有以下三種方式：一是為了控制建設(shè)用地總量，實(shí)行建設(shè)用地的總量規(guī)制。1999年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第62條第一款規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！痹摋l規(guī)定針對(duì)農(nóng)村村民，以戶(hù)為單位，從總量上限制農(nóng)村宅基地的數(shù)量。二是為了嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，嚴(yán)格審批管理。農(nóng)村居民必須履行法律規(guī)定的申報(bào)手續(xù)，并經(jīng)有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)后方可取得宅基地的使用權(quán)?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第62條第三款規(guī)定：“農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。”該條明確規(guī)定了農(nóng)村村民申報(bào)獲取宅基地的嚴(yán)格程序和批準(zhǔn)的主體。三是為了集約節(jié)約與合理利用土地，實(shí)行嚴(yán)格地規(guī)劃規(guī)制制度。建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃進(jìn)行合理布局，綜合開(kāi)發(fā)，配套建設(shè)?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第62條第二款規(guī)定，“農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地?！痹摋l進(jìn)一步明晰了農(nóng)村宅基地節(jié)約與合理利用的具體操作思路與方式。

2.農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有濃厚的保障屬性

作為最基本的生活資料，對(duì)于廣大農(nóng)村的廣大農(nóng)民而言，宅基地具有居住的最基本的社會(huì)保障功能，即宅基地可以保障農(nóng)民的基本生活。當(dāng)然，對(duì)于不同地域的不同農(nóng)民群體而言，宅基地所具有的社會(huì)保障功能的側(cè)重點(diǎn)不同。對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的廣大農(nóng)民而言，宅基地是一種最基本的生存保障；而對(duì)于外出務(wù)工以及從事經(jīng)商活動(dòng)等非農(nóng)化的農(nóng)民而言，宅基地為他們提供了一種基本的失業(yè)保障；而對(duì)于農(nóng)村的老人們來(lái)說(shuō)，宅基地又是一種特殊的養(yǎng)老保障。當(dāng)然，宅基地的社會(huì)保障功能不僅表現(xiàn)在實(shí)物保障，有時(shí)還表現(xiàn)為心理保障［1］。這種保障具有明顯的社會(huì)福利性質(zhì)。

上述農(nóng)村宅基地的社會(huì)保障性體現(xiàn)以下顯著的特征：其一，具有濃厚的身份性特征。宅基地使用權(quán)是一種基于身份的權(quán)利，按照目前我們國(guó)家的相關(guān)法律規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織的成員才有申請(qǐng)宅基地的權(quán)利和資格，而該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員則不具有申請(qǐng)宅基地的權(quán)利和資格，同時(shí)也不能通過(guò)買(mǎi)賣(mài)等形式取得宅基地使用權(quán)。其二，農(nóng)村宅基地的取得具有無(wú)償性特征。根據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織的成員取得農(nóng)村宅基地?zé)o須支付地款或者使用費(fèi)，這是農(nóng)村村民享有的最低限度的保障。其三，宅基地取得的目的以及宅基地的流轉(zhuǎn)具有限定性。農(nóng)村村民取得宅基地使用權(quán)的目的是為了建造自用住宅，且宅基地已經(jīng)取得，即限制再流動(dòng)。2004年10月，國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中規(guī)定：“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地?！被诖艘?guī)定，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)就被僅僅限定在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部這樣一個(gè)非常有限的范圍內(nèi)，從而阻斷了城市與農(nóng)村之間對(duì)于宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。除此之外，《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》中還規(guī)定了耕地、宅基地、自留地、自留山等集體組織所有的土地不得抵押。其四，農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有無(wú)期限性，即宅基地使用權(quán)沒(méi)有期限的限制。根據(jù)我國(guó)1999年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)土地管理法》以及其他相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，農(nóng)村村民建造自用的住宅所需要宅基地應(yīng)當(dāng)由其所屬的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一分配，但是法律并沒(méi)有明確規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)的期限。當(dāng)該農(nóng)村村民死亡后，法律規(guī)定其所屬的房屋可以繼承，根據(jù)我國(guó)一貫采用的房地一體原則，宅基地使用權(quán)當(dāng)然也可以繼承。綜合理解上述規(guī)定，不難得出，我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)實(shí)際上沒(méi)有期限的限制。

3.農(nóng)村宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)性質(zhì)具有殘缺性特征

財(cái)產(chǎn)屬性的核心是具有可流轉(zhuǎn)性。《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村村民出賣(mài)自己住房或出租自己住房后，如果再申請(qǐng)新宅基地的，不予準(zhǔn)許。農(nóng)村村民有權(quán)出賣(mài)或出租自己所有的住房，同時(shí)對(duì)出賣(mài)的或出租對(duì)象也沒(méi)有明確的限制性規(guī)定。同時(shí)，《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定，如果按照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓地上物、建筑物等附著物而轉(zhuǎn)移土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)向不動(dòng)產(chǎn)所在地的縣級(jí)以上人民政府土地主管部門(mén)申請(qǐng)變更土地，由原先的土地登記機(jī)關(guān)變更土地所有權(quán)、使用權(quán)。土地所有權(quán)、使用權(quán)的變更，自變更登記之日起發(fā)生法律效力。這些規(guī)定進(jìn)一步表明，農(nóng)村宅基地不能夠單獨(dú)流轉(zhuǎn)，但是可以根據(jù)房地一體原則而隨房流轉(zhuǎn)。

國(guó)土資源部2004年11月頒布的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》中規(guī)定：“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證?！奔丛撘?guī)定也重申了農(nóng)村宅基地使用權(quán)僅限于在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間的轉(zhuǎn)讓?zhuān)荒芟虺鞘芯用褶D(zhuǎn)讓。

二、現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度沒(méi)有實(shí)現(xiàn)宅基地的合理配置

1.宅基地管理缺位與越位并存，致使宅基地資源利用不合理

一方面，國(guó)家從資源管理，實(shí)現(xiàn)公共利益角度，越位干預(yù)集體土地所有權(quán)與農(nóng)民的權(quán)利。目前我國(guó)宅基地使用權(quán)的審批制度目的在于控制宅基地的用地規(guī)模，保護(hù)耕地。但是由于國(guó)家直接而且過(guò)度地干預(yù)了農(nóng)民集體組織對(duì)集體土地的所有權(quán)，造成集體土地所有者主體地位的實(shí)際弱化，而國(guó)家對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的監(jiān)督管理難度較大，使得農(nóng)村村民對(duì)于宅基地的占有出現(xiàn)許多亂象，比如未批先建、不批而占、亂批亂占、少批多占等。另外，農(nóng)村居民中經(jīng)常出現(xiàn)建了新房但也拒不交出因此而閑置的老宅基地，甚至有些農(nóng)村集體組織成員占有多處宅基地。同時(shí)，在農(nóng)村，因?yàn)檗r(nóng)房繼承等事實(shí)行為以及祖宅不賣(mài)等風(fēng)俗習(xí)慣，經(jīng)常會(huì)導(dǎo)致一戶(hù)多宅和超標(biāo)占地等現(xiàn)象，也是造成土地浪費(fèi)嚴(yán)重的一個(gè)重要原因。因?yàn)閺默F(xiàn)有法律制度規(guī)定來(lái)看，宅基地使用權(quán)并沒(méi)有被真正作為一項(xiàng)物權(quán)受到法律的相應(yīng)保護(hù)，從而使得集體組織和農(nóng)民的利益受到頻頻侵犯。因此，完善、改革現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度，需要適度淡化農(nóng)村宅基地使用權(quán)的公法色彩，真正凸顯農(nóng)村宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)的本性。

從另外一個(gè)方面來(lái)看，國(guó)家對(duì)農(nóng)村宅基地的管理存在規(guī)劃缺位現(xiàn)象。由于缺乏合理規(guī)劃和有效的監(jiān)管，新建住宅并沒(méi)有嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》中規(guī)定的原則去利用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地，而是普遍存在著向村莊外不斷擴(kuò)展的趨勢(shì)，經(jīng)?？吹酱迩f周?chē)路苛至?，而村莊的內(nèi)部卻破破爛爛，而且存在大量閑置宅基地。另外，私建、亂占、亂圈的問(wèn)題也十分嚴(yán)重，擠占道路建房，擴(kuò)建院墻等現(xiàn)象比較普遍?？偟膩?lái)說(shuō)，目前我國(guó)農(nóng)村縣級(jí)以及基層政府和村民自治組織等，對(duì)于農(nóng)村宅基地規(guī)劃的引導(dǎo)和控制力度都不夠，對(duì)于農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)量、布局和用地規(guī)模不能夠給予合理的確定，甚至對(duì)于農(nóng)村宅基地也缺乏必要的規(guī)劃，各種因素交織使宅基地用地規(guī)模嚴(yán)重失控。

2.宅基地自身承載過(guò)多的社會(huì)保障，導(dǎo)致宅基地閑置與浪費(fèi)嚴(yán)重

宅基地當(dāng)作一種社會(huì)福利，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得是基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，無(wú)償取得，長(zhǎng)期使用，這激起了農(nóng)民盡可能多占宅基地的欲望。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員在建房的時(shí)候，往往都想占好地、多占地。于是就出現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)組織成員在原有宅基地的基礎(chǔ)上不斷向外擴(kuò)張，從而造成耕地資源的大量浪費(fèi)。

當(dāng)前，我國(guó)大量農(nóng)民涌入城市，城市化進(jìn)程明顯加快，有相當(dāng)一部分農(nóng)民在城市已有自己穩(wěn)定的工作和穩(wěn)定的收入，同時(shí)也間接地造成農(nóng)村人口的實(shí)際減少，而按照目前的相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織成員原有的宅基地禁止流轉(zhuǎn)，這就導(dǎo)致眾多宅基地實(shí)際上處于長(zhǎng)期的閑置狀態(tài)，甚至在不少地方還出現(xiàn)了所謂的“空心村”。據(jù)相關(guān)材料統(tǒng)計(jì)顯示，當(dāng)前我國(guó)的村莊建設(shè)用地有約2.4億畝，而其中空心村內(nèi)老宅基地閑置面積就占到了10%～15%，農(nóng)村宅基地的閑置使得大量的可耕土地被白白浪費(fèi)［2］。

3.宅基地財(cái)產(chǎn)功能虛弱，成為“三農(nóng)問(wèn)題”的癥結(jié)之一

在當(dāng)前城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的大背景下，農(nóng)村集體組織成員對(duì)于城鄉(xiāng)各種要素也越來(lái)越要求其能夠自由流動(dòng)，對(duì)于宅基地的使用權(quán)也不例外，即農(nóng)村集體組織成員對(duì)于宅基地已經(jīng)不僅僅限于居住的要求，擴(kuò)大宅基地的財(cái)產(chǎn)功能，通過(guò)買(mǎi)賣(mài)、出租、抵押等方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益的最大化，已經(jīng)成為廣大農(nóng)民日益凸顯的訴求。

目前我國(guó)法律關(guān)于宅基地制度設(shè)計(jì)，注重農(nóng)民農(nóng)村房屋的靜態(tài)保有，但卻忽視了農(nóng)村房屋應(yīng)有的財(cái)產(chǎn)屬性，妨礙了農(nóng)村房屋資產(chǎn)的資本化，這在一定程度上影響了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的增加。近年來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴(kuò)大，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)少、財(cái)產(chǎn)性收入嚴(yán)重偏低也是主要原因之一。另外，現(xiàn)有的法律規(guī)定禁止將農(nóng)村宅基地作為抵押物向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款。這不僅大大減少了農(nóng)民生產(chǎn)融資的渠道，也嚴(yán)重制約了金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村范圍內(nèi)業(yè)務(wù)的擴(kuò)大和發(fā)展［3］。

三、平衡資源規(guī)制、社會(huì)保障與財(cái)產(chǎn)功能，積極推動(dòng)宅基地使用權(quán)制度創(chuàng)新

從現(xiàn)實(shí)需求看，我國(guó)宅基地使用權(quán)制度確有必要進(jìn)行進(jìn)一步的改革。改革的主要方向是要適度發(fā)揮宅基地使用權(quán)制度的財(cái)產(chǎn)功能，也就是要適當(dāng)開(kāi)禁宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。筆者以為，規(guī)范宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)，同時(shí)兼顧宅基地使用權(quán)的資源規(guī)制功能和社會(huì)保障功能，因此，應(yīng)當(dāng)從宅基地使用權(quán)的上述三種功能的平衡角度，來(lái)改革和完善我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度。

1.改革公法規(guī)制，加大規(guī)劃規(guī)制，改革宅基地使用權(quán)審批制

宅基地的利用必須符合公共利益的要求，國(guó)家需要對(duì)宅基地利用做出合理地限制，其首要的重點(diǎn)在于完善宅基地的規(guī)劃規(guī)制，宅基地的利用必須符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和土地利用詳細(xì)規(guī)劃，國(guó)家應(yīng)當(dāng)制定專(zhuān)門(mén)的農(nóng)村宅基地規(guī)劃，限定宅基地用地的具體可操作標(biāo)準(zhǔn)、界定宅基地的使用范圍等。改革宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)管理，確立最高控制標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)節(jié)約土地。

要大力改革宅基地使用權(quán)取得的審批制度。國(guó)家對(duì)宅基地使用權(quán)的限制應(yīng)當(dāng)只是對(duì)宅基地利用是否符合法定條件的審查，而不應(yīng)該是對(duì)宅基地權(quán)利設(shè)定的批準(zhǔn)，放松對(duì)集體所有權(quán)的規(guī)制，一定程度上恢復(fù)集體土地所有權(quán)的完整性，避免政府公權(quán)力對(duì)其“侵蝕”。設(shè)立宅基地使用權(quán)是農(nóng)村集體組織以及其成員的民事權(quán)利，國(guó)家不應(yīng)該過(guò)度干涉，應(yīng)改革國(guó)家對(duì)宅基地使用權(quán)取得的審批權(quán)即審批制度。

通過(guò)上述改革，可完善集體土地的所有權(quán)人在法律規(guī)定的范圍內(nèi)依據(jù)法律的規(guī)定，通過(guò)設(shè)定行為而賦予集體組織成員獲得農(nóng)村宅基地使用權(quán)，行政審批程序應(yīng)該退出宅基地使用權(quán)的設(shè)定程序，從而恢復(fù)宅基地使用權(quán)設(shè)定的私法性質(zhì)，為宅基地市場(chǎng)化配置奠定了基礎(chǔ)，也使宅基地使用權(quán)有償取得、自由流轉(zhuǎn)具備了前提［4］。制定統(tǒng)一的強(qiáng)制登記制度，強(qiáng)化對(duì)宅基地的監(jiān)管。確立此過(guò)程中諸如“超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地”登記、“一戶(hù)多宅”登記等問(wèn)題的解決方案，這樣既理順了公權(quán)力和私權(quán)利的關(guān)系，也加強(qiáng)了有效監(jiān)管。

2.改革通過(guò)宅基地提供社會(huì)保障辦法，建立可轉(zhuǎn)換的貨幣化社會(huì)保障機(jī)制

在我國(guó)當(dāng)前的二元經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的大背景下，公民的生存和發(fā)展模式是通過(guò)城鄉(xiāng)兩種不同的社會(huì)保障制度體系來(lái)實(shí)現(xiàn)的。兩種保障制度的最大區(qū)別在于，針對(duì)城鎮(zhèn)居民實(shí)施以貨幣支付為主要方式的社會(huì)保障制度，而在農(nóng)村則長(zhǎng)期實(shí)行傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的原始意義的土地保障制度，農(nóng)村土地，當(dāng)然包括農(nóng)村的宅基地承載著保障農(nóng)民基本生活的特殊功能，具有極強(qiáng)的社會(huì)保障屬性。只有在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)從農(nóng)村土地保障向社會(huì)保障的轉(zhuǎn)化，才不會(huì)出現(xiàn)失去土地后就沒(méi)有生存保障。農(nóng)村宅基地使用權(quán)物權(quán)重構(gòu)，一個(gè)不能回避的問(wèn)題就是用新的農(nóng)村社會(huì)保障制度體系來(lái)替代現(xiàn)行的農(nóng)村土地保障制度。而建立農(nóng)村社會(huì)保障體系的關(guān)鍵是如何解決資金來(lái)源問(wèn)題。我認(rèn)為，通過(guò)宅基地流轉(zhuǎn)來(lái)建立農(nóng)民社會(huì)保障資金是必須的，也是可行的。

通過(guò)實(shí)行宅基地的有償使用，既可以杜絕農(nóng)民超標(biāo)占有土地、大量使用耕地以及無(wú)償多占宅基地等現(xiàn)象的發(fā)生，又可以適當(dāng)解決社會(huì)保障資金的來(lái)源問(wèn)題。有償使用可以試點(diǎn)，可以讓農(nóng)村集體決定，可以考慮分年度繳納。

3.明晰產(chǎn)權(quán)，推動(dòng)流轉(zhuǎn)，重塑宅基地使用權(quán)

明晰產(chǎn)權(quán)，完善宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)特性，尊重其可流轉(zhuǎn)性，是促進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的前提。

目前的集體土地所有權(quán)，剝奪了農(nóng)民參與決定的權(quán)利基礎(chǔ)，這種權(quán)利既違背了制度建設(shè)的本意，又造成很多社會(huì)問(wèn)題。集體應(yīng)當(dāng)是具有社會(huì)團(tuán)人的性質(zhì)。但是，社會(huì)團(tuán)法人的意志來(lái)源于社員，社員享有選舉、議事、分紅等權(quán)利。但這方面的規(guī)則、制度卻不很完善，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明晰集體土地所有權(quán)的主體制度，賦予農(nóng)民個(gè)人更多的土地權(quán)利［5］（88）。

重構(gòu)宅基地使用權(quán)。首先宅基地使用權(quán)是一種用益物權(quán)，對(duì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)功能具有積極的意義。《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》專(zhuān)設(shè)了宅基地使用權(quán)，表明了立法的充分尊重與肯定，但仍需要積極探索。應(yīng)當(dāng)探索將現(xiàn)有的設(shè)立宅基地使用權(quán)的審批制改革為登記備案制，只要集體和村民之間能夠達(dá)成一致，集體和集體組織成員就可以簽訂宅基地使用合同，就可以在集體土地上設(shè)定宅基地使用權(quán)，集體組織成員就可以合法取得宅基地使用權(quán)，但仍然需要依法辦理登記，如果違反有關(guān)規(guī)定，政府可以拒絕登記。其次明確農(nóng)民對(duì)宅基地中集體收益的共同共有權(quán)。農(nóng)民對(duì)于集體土地產(chǎn)生的收益應(yīng)由集體成員平等享有、平等分配，特別是社會(huì)保障資金這一新興的集體財(cái)產(chǎn)必須徹底貫徹平等原則。最后建立宅基地管理的表決權(quán)?！掇r(nóng)村土地承包法》關(guān)于“其他方式承包”的規(guī)定具有借鑒價(jià)值，如果宅基地或者宅基地上的房屋轉(zhuǎn)讓或抵押給本集體組織以外的單位和個(gè)人的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體組織的三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審批。當(dāng)然，本集體組織的成員在同等條件下享有優(yōu)先權(quán)。轉(zhuǎn)讓后宅基地的使用權(quán)轉(zhuǎn)移為受讓人，而宅基地的所有權(quán)歸屬集體組織，故從尊重集體組織的宅基地所有權(quán)角度，應(yīng)由集體組織的成員決定宅基地的使用權(quán)的主體。

我國(guó)現(xiàn)階段的宅基地使用權(quán)制度突出資源規(guī)制功能，兼顧社會(huì)保障功能，忽略或者說(shuō)是犧牲了物權(quán)功能。未來(lái)，改革與完善我國(guó)的宅基地使用權(quán)制度，應(yīng)改革政府對(duì)宅基地使用權(quán)的不當(dāng)干預(yù)，逐步完善其物權(quán)功能，強(qiáng)化政府對(duì)宅基地的合理規(guī)制功能；同時(shí)逐步從宅基地社會(huì)保障轉(zhuǎn)移到貨幣化社會(huì)保障；積極穩(wěn)妥探索宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，應(yīng)該先行確定改革試點(diǎn)，再考慮在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。

［1］陳希勇.農(nóng)村土地社會(huì)保障功能：困境及其對(duì)策分析［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2008，（8）：86-86.

［2］董 紅.我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)機(jī)制研究［J］.求索，2011，（3）：159.

［3］鄭麗潔.液態(tài)存在的“田野”——對(duì)實(shí)證主義田野工作方法論的反思［J］.湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報(bào)，2011，（2）：32.

［4］高圣平，劉守英.宅基地使用權(quán)初始取得制度研究［J］.中國(guó)土地科學(xué)，2007，（2）：31-37.

［5］崔文星.中國(guó)農(nóng)地物權(quán)制度論［M］.北京：法律出版社，2009.

（責(zé)任編校：文 心）

On the Reform of Homestead Right to Use System

SHENG Qing-jie

The homestead use right system reform is urgently needed，Based on re-examining the system of homestead right to use，we found that this kind of system outstanded resources regulation，took into account the social security function，diluted the property，so it didn’t adopt the current economic and social development，and it didn’t favor the land reasonable allocation of resources.In order to reform the homestead right to use system，under the premise of improving the improper intervention of the public law，and changing matter security into monetized social security，we should improve the homestead right to use property functions，and actively and steadily explore circulation problems of homestead.

homestead right to use；circulation of homestead；reform of homestead right to use

生青杰，河南城建學(xué)院副教授，武漢大學(xué)博士研究生（河南 平頂山 467044）