我國人大代表選任資格新論

聶 早 早

(安慶師范學院 政法學院，安徽 安慶 246133 )

我國人大代表選任資格新論

聶 早 早

(安慶師范學院 政法學院，安徽 安慶 246133 )

從實然的選舉權與被選舉權“緊密結合論”和應然的“相對分立論”解析，人大代表選任資格較一般選民資格應更高、更嚴；我國長期奉行人大代表選任資格等同于一般選民資格，條件寬泛、標準簡省，與人大代表尊崇的政治法律地位和職責使命要求不相稱；應建構公民政治權利能力和政治行為能力概念，科學立法設計人大代表選任資格，有利于優(yōu)化提高人大代表素質能力，促其積極高效地履職盡責。

人大代表；選任資格；政治權利能力；政治行為能力

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人大代表作為國家權力機關的組成人員，其素質能力直接影響職能作用發(fā)揮。長期以來，緣因傳統(tǒng)的選舉法律觀念束縛，人們機械理解、貫徹我國憲法關于公民選舉權與被選舉權的“緊密結合論”，模糊了選民資格兩種不同的內涵，導致人大代表選任條件過于寬泛、簡省，不僅不利于優(yōu)化提高人大代表素質，保障其積極高效地履職盡責，而且對于被選舉權行使結果與其廣泛性特征不能對應的事實，法律亦難提供令人信服的注解，這種狀況阻滯了我國民主參與政治發(fā)展的進程。因此，更新選舉法律觀念，科學立法界定和明晰人大代表選任資格標準，十分必要。

一、邏輯起點：厘清選舉權與被選舉權的相互關系

公民之所以能為選民，有權參加投票選舉，是因為他們擁有選民資格。被依法確認享有選舉權或被選舉權、經(jīng)選民登記、列入選民名單，是選民資格的三個基本要素。其中經(jīng)選民登記和列入選民名單是選民資格認定在程序上的要求，被依法確認享有選舉權或被選舉權則是決定選民資格的關鍵。因確認內容不同，選民資格被分為一般選民資格和代表選任資格，一般選民資格來源于公民選舉權的確認，代表選任資格則起始于公民的被選舉權。擁有選舉權和被選舉權是現(xiàn)代公民參與國家政治生活的基本通行證，對選舉權與被選舉權關系的不同認識成為確認公民選民資格的根本標準。

(一)實然的選舉權與被選舉權“緊密結合論”

對于選舉權與被選舉權的相互關系，存在兩種不同的觀點。在西方，各國選舉權和被選舉權既相互對應又彼此分離，有選舉權的公民未必享有被選舉權。而在我國，基于馬克思主義關于選舉的鮮明階級性論斷，更重要的是為尋求實現(xiàn)最廣泛的民主參與政治和最真實的人民當家作主，我國公民選舉權與被選舉權長期被認為是緊密結合，甚至合二為一[1]。這種選舉理論指導之下的立法，對選舉權與被選舉權始終予以高度統(tǒng)一的規(guī)定，原則上擁有選舉權的中國公民即擁有被選舉權。《中華人民共和國憲法》第三十四條規(guī)定：“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權；但是依照法律被剝奪政治權利的人除外?！薄吨腥A人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》(下稱《選舉法》)第三條也有相同的規(guī)定。公民有選舉權就有被選舉權以及二者是前提與實現(xiàn)目標的關系，這是我國一直盛行的主流觀點。

選舉廣泛存在于人類社會生活的各個領域，有著不同的種類與特征。我國廣義的選舉包括選舉各級人大代表和各種特定公職人員在內的社會生活中可能存在的所有正當選舉活動，基于此，憲法第三十四條原則性地賦予我國公民最大限度的選舉自由，且公民享有選舉權的同時亦享有被選舉權。此處選舉權與被選舉權“緊密結合論”是作為國家總章程的憲法對人民當家作主的全部政治生活的最高原則規(guī)定與理想愿景寫照。我們應從廣義角度和相對意義上來認識憲法關于選舉權與被選舉權關系的規(guī)定：第一，憲法所指選舉是廣義概念，泛指各種正當選舉，非特指人大代表選舉；第二，關于選舉權與被選舉權關系的描述是作為立法之母的憲法高度抽象的原則規(guī)定，尚需各類選舉法律的具體落實；第三，具體選舉立法絕不能局限于僅在文字上與憲法保持一致，它應充分體現(xiàn)的是保障公民選舉權利真實實現(xiàn)的憲法精神；第四，選舉權與被選舉權相統(tǒng)一，是一種理想狀態(tài)和理論上的可能，不可作絕對化的理解，否則就無法解讀憲法自身的某些條文，如第七十九條第二款規(guī)定，年滿十八周歲的公民享有國家主席、副主席的選舉權，而享有國家主席、副主席的被選舉權的公民必須年滿四十五周歲。

(二)應然的選舉權與被選舉權“相對分立論”

《選舉法》中的選舉是狹義概念，僅指我國各級人大代表的選舉。該選舉概念之下的公民選舉權與被選舉權雖同屬政治權利范疇，但在權利內容、實現(xiàn)權利目的等方面均不相同，二者聯(lián)系緊密卻又彼此分立，不可簡單合二為一。筆者稱之為“相對分立論”。

1.選舉權與被選舉權內涵及要求各異。狹義選舉權專指公民選舉國家代議機關代表的權利。公民對于代議機關代表應當符合哪些條件以及誰是最佳人選有正確的認知和判斷，即具備參與投票選舉的基本能力。在此基礎上，各國法律根據(jù)本國實際與需要對公民享有選舉權規(guī)定或多或少的附加條件，如具有參選國國籍、達到一定法定年齡、擁有基本的財產(chǎn)能力等，凡符合該法定條件的公民即擁有該國選民資格，可參與選舉。我國由于選舉層級的客觀存在，選民參選基數(shù)呈現(xiàn)階梯分布格局，法律只是在年齡和國籍上對直接選舉的選民資格做一般規(guī)定，對被剝奪政治權利的罪犯予以法律限制。

狹義的被選舉權則是公民被選為國家代議機關代表的權利。當選為代議機關代表，將代表選民參與國家更深層次的政治生活，不僅需要準確表達選民意愿，反映選民心聲，依據(jù)法律為選民謀取最大限度利益，還需代表選民對政治生活中可能發(fā)生的各種重大問題作出正確的決斷，與村民(居民)自治選舉、組織內部選舉不同。這種政治參與行為的重要性、復雜性遠非選舉權的行使所及，行使被選舉權須具備更高的政治素養(yǎng)。密爾在推崇代議制理想政府時已經(jīng)認識到代議團體民意智力偏低或可導致“虛假的民主制”的危險發(fā)生[2]。西方很多國家對議員的候選資格在國籍、年齡、居住期限、職業(yè)等方面都有嚴格要求[3]?！吨腥A人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》(下稱《代表法》)第三條所規(guī)定代表享有的基本權利亦顯見，我國法律對各級人大代表寄予厚望，人大代表欲真正享受好法律賦予的基本權利，具備較好的語言表達、邏輯思維、協(xié)調溝通、預見決斷等能力是基礎，擁有相應的政治、經(jīng)濟、法律等人文社會科學基本常識是先決條件，否則要求他們履職盡責只能是一種奢望。民主政治的客觀實際和歷史經(jīng)驗表明，有選舉權不能簡單等同于有被選舉權，具備一般參選資格條件的選民并非都能勝任代議機關代表一職。

2.選舉權與被選舉權的權利行使目的不同。選民行使選舉權目的是選出自己心儀的代表，只要選民參選投票，該目的即能達成；自己當選卻是被選舉權行使的目的，我國選舉實踐中當選代表的比例限制決定了選民欲達成此目的可能性極小，被選舉權期待是一種常態(tài)，既得概率低。根據(jù)《選舉法》第三章第十一條的規(guī)定，各省、市、區(qū)(縣)級人大代表的基數(shù)分別為350名、240名和120名，雖然人口多的地區(qū)可以依法適當增加代表人數(shù)，但對于絕大多數(shù)選民而言，無論直接選舉或是間接選舉，終其一生自己“當選”的被選舉權行使目的長期落空是不爭的事實。很多選民不解自己與當選代表的距離何在，長此以往將“自己當家作主”當做了一句不作數(shù)的戲言，法律賦予公民廣泛享有的被選舉權，在操作層面上對于民主參與政治的推進不能達到預期的效果。被選舉權過分簡單抽象的法律規(guī)定使“廣泛”變成“空泛”，減損了民眾參與政治的積極性。縱使選舉權與被選舉權的法律規(guī)定在形式上再完美，人民期待的仍不過是易于理解且真實可信的當家理政權利。

在我國，無論是實然的“緊密結合論”，還是應然的“相對分立論”，皆可說明：選舉權與被選舉權具有不同的價值指向，體現(xiàn)參政權的不同層次和功能，兩者不能簡單結合，相應地，人大代表選任資格亦不等同于一般選民資格，換言之，人大代表選任資格相比一般選民資格更加嚴格。我國理論界也有學者對此關注，提出了限制被選舉人資格的相近觀點[4]。

二、現(xiàn)實困境：人大代表選任資格標準與其地位作用失衡

(一)我國人大代表選任資格與一般選民資格趨同

絕大多數(shù)國家將代表選任資格高于一般選民資格分別立法，只有較少國家將一般選民資格與代表選任資格完全等同，我國即是典型代表，享有選舉權的選民自動享有代表候選人資格[5]。我國沒有在選舉立法上對選民資格進行細分，甚至對選民資格的基本內容也無直接的描述，我們只能通過法律對選舉權與被選舉權的確認得出相應的選民資格條件?！哆x舉法》第三條規(guī)定，“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況和居住期限，都有選舉權和被選舉權。依照法律被剝奪政治權利的人沒有選舉權和被選舉權”。第二十六條第二款規(guī)定，“精神病患者不能行使選舉權利的，經(jīng)選舉委員會確認，不列入選民名單”。其中年滿18周歲且精神正常與我國民法上完全的民事行為能力人條件契合。據(jù)此可知，我國選民參選和人大代表當選應符合以下條件：一是擁有中華人民共和國國籍；二是具備完全的民事行為能力即年滿18周歲且精神正常；三是沒有被依法剝奪政治權利。

(二)人大代表選任資格標準與其地位作用失衡

作為國家權力的執(zhí)掌者，人大代表必須在年齡、身心、品行、政治業(yè)務素質等方面達到與其職責相匹配的要求，是某行業(yè)(職業(yè))的優(yōu)秀分子，具有本選區(qū)的代表性和話語權，其被提名和候選的資格條件應當較高。但我國選舉法未能在憲法基礎上跟進相關規(guī)定，人大代表的選任資格等同于一般選民資格，未予區(qū)別對待，未得到應有的重視與提升，這與人大代表被尊崇的政治法律地位和參政議政作用極不相稱。

《代表法》第二條規(guī)定，各級人大代表作為“國家權力機關的組成人員，代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予本級人民代表大會的各項職權，參加行使國家權力”，法律要求其具備的履職素質能力應不低于其他國家機關的工作人員，而尷尬的是人大代表候選人依法只需“擁有中華人民共和國國籍”、“年滿十八周歲”、“沒有被剝奪政治權利”、精神正常即可。作為權力機關的各個執(zhí)行機關，除選任制工作人員外，通過全國統(tǒng)一、競爭激烈的入門考試是任職前提，同時法律還規(guī)定了其他必備的任職條件。如《中華人民共和國公務員法》第二章第十一條規(guī)定公務員任職條件有七項，《中華人民共和國法官法》第四章第九條對法官的任職要求更嚴，除與公務員相同的條件規(guī)定外，任職最低年齡提高至二十三周歲，第九條第六項還針對不同級別的法官做出了不同的專業(yè)素質與從業(yè)經(jīng)歷規(guī)定。關于任職禁止性規(guī)定，公務員與法官基本相同，“曾因犯罪受過刑事處罰的”“曾被開除公職的”不得擔任法官也不得任職為公務員，而人大代表唯一禁止性選任資格“被剝奪政治權利”只屬“曾因犯罪受過刑事處罰”中一種情形。

顯而易見，作為一般國家機關工作人員的法官與公務員，其任職資格遠比身為國家權力機關組成人員——各級人大代表更為具體嚴苛。即使都有任職年齡下限的規(guī)定，但十八周歲剛剛成年，涉世不深，其擁有的人生閱歷與社會經(jīng)驗不能勝任法官一職，更難堪負人大代表之重任。很多國家將選民參選年齡下限規(guī)定為與我國相同的18周歲，但代議機關代表任職年齡均高于參選年齡，如美國、意大利眾議員為25歲，兩國參議員年齡要求更高，美國為不低于30歲，意大利則不能低于40歲[6]。

(三)提高人大代表選任資格的法條暗示

我國選舉立法形式上雖不承認候選人資格應該高于一般選民資格，實際卻又為代表候選人產(chǎn)生設置了參選門檻，暗示兩者區(qū)別的同時也隱含了人大代表選任資格從嚴的客觀需求，呈現(xiàn)出自相矛盾的一面。《選舉法》第八章針對“代表候選人的提出”做出了具體規(guī)定：“各政黨、各人民團體，可以聯(lián)合或者單獨推薦代表候選人。選民或者代表，十人以上聯(lián)名，也可以推薦代表候選人?！贝磉x任資格在產(chǎn)生程序上比一般選民要求更嚴。第四條規(guī)定代表應履行的義務有，“模范地遵守憲法和法律，保守國家秘密，在自己參加的生產(chǎn)、工作和社會活動中，協(xié)助憲法和法律的實施”，“自覺遵守社會公德，廉潔自律，公道正派，勤勉盡責”，“加強履職學習和調查研究，不斷提高執(zhí)行代表職務的能力”等，說明我國法律對人大代表在政治、品行和履職能力方面均有較高要求。公民選舉權利的行使，雖以未被剝奪政治權利為前提，但特殊情況下，公民的被選舉權利仍可依法被限制，《全國人民代表大會常務委員會關于縣級以下人民代表大會代表選舉的若干規(guī)定》第五條規(guī)定，五類人身自由受限的人員準予行使選舉權利，但從法律表述來看不宜被推舉為人大代表候選人，選舉實踐的確如此[7]。

我國選舉法律制度模糊了廣義選舉與狹義選舉的界限，將參選選民資格與人大代表選任資格捆綁規(guī)定，忽視了人大代表任職的內在素質條件，忽略了“參選投票”與“當選代表”兩種政治行為的差異，結果可能是滿足了民主參與政治“量”的需要，卻無法保證“質”的要求。有的當選人大代表當啞巴、跟風表決或“雷人”發(fā)言頻現(xiàn)，當家作主流于形式，選民評價滿意度低。因此，適度提高人大代表選任資格，對行使被選舉權的選民增加一些必要的限制條件，使廣大選民挑選代表時有可供篩選的明確的法律標準，無疑是合理必要的。

三、立法突破：建構公民選舉的政治權利能力與政治行為能力

(一)確立政治權利能力和政治行為能力概念

具備相應的權利能力和行為能力是法律主體參與法律關系的基本條件，在不同的法律部門里，基于調控范圍和角度的區(qū)別，這兩個法律概念有不同的變形，但它們并非在所有的部門法中都有對應的體現(xiàn)。我國民法和勞動法分別對民事主體的民事權利能力和民事行為能力以及勞動者的勞動權利能力和勞動行為能力進行了具體的規(guī)定，這種成功的細密化立法范例為保護我國民事主體和勞動者的合法權益起到了積極的作用。我國憲法并未確立公民政治權利能力和政治行為能力概念，憲法條文只是原則性地賦予公民包括選舉權和被選舉權在內的各項政治權利與自由，這種宣誓式權利的規(guī)定要演變?yōu)楣駲嗬恼鎸嵪碛?，離不開具體條文的規(guī)范落實。作為憲法子法律的《選舉法》，有關選民資格內容局限于簡單重復憲法條文，雖然最大限度地拓展了擁有選舉權與被選舉權的公民主體范圍，但不利于廣大選民把握投票的尺度標準，了解自己從未被提名候選與當選代表之間的差距所在，更不利于澄清他們可能對選舉公正性、公開性和真實性的疑惑。

有學者根據(jù)對憲法第三十四條、第三十五條、第四十一條條文的研究，提出“憲法暗示了公民政治能力體系的存在”的觀點，“公民政治能力體系可以被構造出涵蓋內生和外生兩個層面內容的邏輯結構，即政治權利能力與政治行為能力”[8]。該學者認為政治權利能力是“公民參與一切政治活動的平等資格”，政治行為能力則是“公民以自己的智識和理性參與制度化之國家政治活動的基本資格和能力”[9]。筆者贊同在我國確立公民選舉的政治權利能力和政治行為能力概念，這一對兒概念能合理闡釋被選舉權行使的目的與結果，實事求是地映射我國公民政治權利實現(xiàn)的原貌，并為選民資格的科學立法提供理論上的支撐依據(jù)。

(二)選舉法設專章規(guī)定“選民資格”條款

建議在《選舉法》中設專章規(guī)定“選民資格”條款。從公民選舉時應有的政治權利能力和政治行為能力基本要求出發(fā)，分別界定一般選民資格和代表選任資格的具體標準，便于選民有的放矢地參選投票。

我們應貫徹憲法賦予公民廣泛享有選舉權和被選舉權的原則規(guī)定，確立公民參與選舉的政治權利能力標準。公民參與選舉的政治權利能力是憲法賦予公民通過投票參選等方式平等參與國家政治生活的基本資格，這種資格不僅具有平等性，還需貫徹廣泛性。在選舉的政治權利能力問題上仍保持憲法條文的一貫性，體現(xiàn)公民選舉權與被選舉權的“緊密結合”，一般選民資格和人大代表選任資格不存在區(qū)別。憲法第三十四條的規(guī)定，擁有中華人民共和國國籍、年滿十八周歲、沒有被剝奪政治權利的公民即擁有選舉的政治權利能力。

公民參與選舉的政治行為能力需公民憑“智識和理性”去獲取。因行使選舉權和被選舉權對公民的“智識和理性”要求不同，在選舉的政治行為能力問題上，體現(xiàn)公民選舉權與被選舉權“相對分立”，一般選民資格與人大代表選任資格應有明顯差異，立法時需區(qū)別對待。一般選民資格除需具備上述選舉的政治權利能力三條件外，投票選舉時“精神正?！睙o疑是公民還應具有的行使選舉權的行為能力條件。關于人大代表的選任資格，關涉被選舉權行使的性質、目的及對主體的參政素質要求，規(guī)定公民行使被選舉權必先具備相應的政治行為能力。人大代表選任資格中政治行為能力的界定是選民資格立法的難點，我國應從公民參政議政的實際出發(fā)，明察人大代表制度發(fā)展的漸進性特征與人大代表層級差異的客觀事實，借鑒《法官法》和《公務員法》等成功立法經(jīng)驗，從人大代表的自然條件和社會屬性(包括適任履職年齡、精神狀況、身體條件、政治品質、文化素養(yǎng)、從業(yè)經(jīng)歷、職業(yè)禁止等方面)全方位進行規(guī)制，不可夸大或偏廢公民某一方面的“智識和理性”條件。在保證選舉平等性、廣泛性和真實性的基礎上，創(chuàng)造性地設立具有中國特色和民主參與政治時代特征的選民資格條件，為提升人大代表履職能力提供可操作的法律依據(jù)，推動我國民主政治建設不斷邁向新高度。

[1]陳小京，田穗生.中外選舉制度比較[M].北京：商務印書館，2005.

[2]田穗生，高秉雄.中外代議制度比較[M].北京：商務印書館，2005：72-75.

[3]韓大元，周望舒.試論被選舉權享有者的資格限制[J].法制與社會發(fā)展，1997(4).

[4]何俊志.選舉政治學[M].上海：復旦大學出版社，2009：164.

[5]滕修復.提名推薦的人大代表候選人需要具備哪些條件[J].人民政壇，2011(10).

[6]陳誠,林頻頻.暗示與昭示：憲法中的政治權利能力與政治行為能力[J].廣東行政學院學報，2010(5).

[責任編輯孫景峰]

NewTheoryontheQualificationoftheRepresentativesoftheNationalPeople’sCongress

NIE Zao-zao

(Anqing Normal University,Anqing 246133,China)

In reality, citizens’ right to vote are closely related to the right to be elected. However, they should be separated. According to this, the qualification of the representatives of the People’s Congress must be higher and stricter than that of general representatives. But they are equal to each other in China , which is in conflict with the political, legal status and mission of representatives of People’s Congress. Therefore, it is high time that we enhanced civilians’ the political rights and political ability. What’s more, it is essential that we should make laws in a scientifically way to establish qualification of the representatives of the People’s Congress , which is beneficial to improving their ability and thus promote them to perform their duties actively and efficiently.

representatives of the People’s Congress； qualification to be elected； political right； political behavior ability

D621.4

A

1000-2359(2012)04-0171-04

聶早早(1969—)女，安徽望江人，安慶師范學院政法學院副教授，主要從事憲法學與政治學研究。

安徽省社會科學基金項目(AHSK09-10D114)

2012-03-02