我國政府信息公開的思路與對策

朱友剛

(山東大學政治學與公共管理學院，山東濟南 250100)

我國政府信息公開的思路與對策

朱友剛

(山東大學政治學與公共管理學院，山東濟南 250100)

政府信息公開是政治民主化、法治化的重要標志。我國《政府信息公開條例》實施已經(jīng)三年多，但仍存在制度不完善、公開力度不足、公民參與能力不夠等問題。轉(zhuǎn)變思想觀念，構建完善的政府信息公開制度體系，加強政府信息公開的平臺建設，逐步拓展信息公開內(nèi)容，推進政府信息公開基礎上的公民有序參與，是當前我國推進政府信息公開、建設服務型政府的有效途徑。

服務型政府;信息公開;制度

2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》實施后，我國政府信息公開工作取得了顯著成效。政府信息公開與政府職能轉(zhuǎn)變、社會治理相結(jié)合，以保障公民的知情權和參與權為價值目標，成為當前我國政治發(fā)展的重要內(nèi)容。但目前我國政府信息公開仍處于起步階段，仍存在制度不完善、公開力度不足、公民參與能力不足、參與渠道短缺和政府回應力度不夠等問題。在我國構建服務型政府的背景下，政府信息公開應樹立以人為本理念，不斷健全和完善相關法律制度，切實維護公民知情權，構建有序的公民參與制度框架，這也是當前推進我國政府信息公開的有效途徑。

一、構建完善的政府信息公開制度體系

從國外政府信息公開的實踐來看，政府信息公開發(fā)展的過程就是制定和完善政府信息公開法律制度的過程。政府信息公開要成為一種制度，必須以法律和政策為支撐。第二次世界大戰(zhàn)后特別是20世紀80年代全球興起政府信息公開運動以后，建立以信息公開法為核心的政府信息公開法律體系逐步成為全球性的發(fā)展趨勢。多數(shù)國家既通過憲法、專門的信息公開法及其他相關法律法規(guī)，又利用相關政策規(guī)范政府信息公開。

(一)構建系統(tǒng)的政府信息公開法律制度體系

政府信息公開法律制度是由相互配套的相關法律構成的有機整體，政府信息公開法是其中的核心，相關法律法規(guī)要做到相互銜接。從國外的立法經(jīng)驗來看，政府信息公開法律制度通常包括政府信息公開法、陽光下的政府法、隱私權法、保密法、新聞出版法、檔案法、行政程序法等等，它們共同構成政府信息公開法律制度體系。各國正是根據(jù)本國整體法制建設的狀況及政府信息公開制度建設的社會環(huán)境等因素，分別構建符合本國國情的政府信息公開法律制度體系，從整體上推進政府信息公開法制建設。美國的政府信息公開立法架構被公認是較為完善的，主要由4部法律構成，分別是1966年制定的《信息自由法》、1974年制定的《隱私權法》、1976年制定的《陽光下的政府法》和1996年制定的《電子信息自由法》。這4部法律奠定了美國政府信息公開的法制框架。其中，《信息自由法》是關于政府文件的公開，實際上是關于決策結(jié)果的公開;《陽光下的政府法》適用于合議制政府機關的會議公開，實際上是決策過程的公開。再加上美國較為完善的程序法，使得公民的知情權得到充分有效的保護。

我國的政府信息公開立法應當首先確定其結(jié)構體系，以政府信息公開法為核心，正確處理政府信息公開法律體系內(nèi)部各法律法規(guī)之間的關系，制定或修訂相關法律和規(guī)定。一般認為，政府信息公開法律制度體系主要應當包括政府信息公開法、保密法、檔案法、隱私權法，等等。此外，行政程序法所涉及的關于辦事程序方面信息公開的規(guī)定也屬于政府信息公開法律制度的范疇。目前，我國的《政府信息公開條例》是國務院頒布的行政法規(guī)，立法位階明顯低于保密法和檔案法，其中關于信息公開的規(guī)定與保密法、檔案法、統(tǒng)計法、國家安全法、傳染病防治法等法律之間還存在不協(xié)調(diào)之處，信息公開與保密的邊界還比較模糊，在法律適用中可能引發(fā)沖突。為保證政府信息公開法律制度體系的統(tǒng)一性和整體性，必須正確處理政府信息公開法律體系內(nèi)部諸法律制度之間的關系，盡快對保密法、檔案法等相關法律進行修訂，使涉及政府信息公開的法律規(guī)定協(xié)調(diào)一致。

(二)準確界定政府信息公開的邊界

政府信息公開是政府對社會公眾承擔的義務。服務型政府的宗旨要求政府盡可能提供最大范圍的信息，信息公開的標準和范圍是信息公開的基本問題，正確劃定信息公開范圍是政府信息公開工作正常開展的前提。從政治權利的角度看，任何公民都有獲取政府信息的權利，但由于政府信息公開涉及不同利益之間的沖突，所以公民知情權的行使應有一定的限制，以維持公開所代表的公共利益與保密所代表的政府利益、隱私權益之間的相對平衡。因此，相關法律制度應當對政府信息公開的范圍作出準確的界定，尤其是要正確處理公開原則與保密原則的關系。

在政府信息公開問題上，世界各國一般都確定了“以公開為原則，不公開為例外”的政府信息公開原則，公開的范圍呈現(xiàn)日益擴大的趨勢，對不公開的信息有嚴格的限制。而我國現(xiàn)行保密法和檔案法的原則是“以不公開為原則，以公開為例外”。如果國家秘密的概念過于抽象或不確定，就會在很大程度上制約公眾獲取政府信息的權利。要解決這一問題，必須在處理保密與公開的關系時，明確政府信息公開的邊界，掌握好公開與保密的平衡。一是確立信息公開的默認原則，即“公開為原則，不公開為例外”;二是在這一原則基礎上，對屬于國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私范圍不予公開的信息，要進行具體、明確的列舉，建立更加開放、明晰的制度規(guī)范。目前，國家尚未對政府信息公開中的保密審查作出統(tǒng)一規(guī)定，有關部門和地方政府根據(jù)自身實際制定的保密審查制度大多過于原則和抽象，如何處理保密和公開的關系仍缺乏具體標準和操作細則，政府機關自由裁量的空間很大，信息公開的廣度和深度受到嚴重制約。

(三)完善政府信息公開救濟制度

在各國政府信息公開的實踐中，公民的知情權被虛化和空置的現(xiàn)象十分突出，迫切需要司法機關提供公正公平的司法救濟。政府信息公開司法救濟制度是一種司法糾錯機制，與公民、法人的救濟請求權相統(tǒng)一。有效的訴訟機制是信息公開的重要環(huán)節(jié)，公民或法人對行政機關涉及政府信息公開的具體行政行為不服的，可以向法院提起行政訴訟，由法院以開庭審判聽證的方式進行審查，以糾正政府信息公開中可能存在的問題。正如有學者指出的:“獨立的司法審查構成公共信息治理中不可或缺的一環(huán)，司法審查機制的有效性是行政信息真實披露的保證，沒有有效的司法審查作為正式制度上的保障，行政公開法的規(guī)定就是‘無牙的老虎’?！雹偈t心:《治理、信息與行政公開》，《中外法學》2003年第1期。在美國，根據(jù)《信息自由法》的規(guī)定，信息公開的法律救濟是針對依申請的公開，也就是公眾請求公開某項文件，政府拒絕公開請求;或者請求政府不公開符合豁免公開的個人信息或商業(yè)秘密，政府予以公開。在這兩種情況下，公眾都可以啟動法律救濟程序。

北京大學公眾參與研究與支持中心發(fā)布的《中國行政透明度年度報告·2009》②http://zqb．cyol．com/content/2010 －09/29/content_3420121．htm。顯示，因缺乏司法救濟，公眾對于政府信息不公開束手無策。由于我國行政訴訟法規(guī)定的保護公民權利的范疇不包括公民知情權，因此它是否可以納入行政訴訟的救濟范圍，一度存在很大爭議。為了確保政府信息公開制度得到有效實施，必須允許申請人對行政機關的不公開決定提起行政訴訟。2010年12月13日最高人民法院審判委員會通過2011年8月13日起施行的《關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》，針對法律依據(jù)不足，受理、審理、判決等各個環(huán)節(jié)無規(guī)則可依、標準難統(tǒng)一等問題，從法院的受理范圍、舉證責任、不公開的范圍、審理方式和判決形式等幾個方面對涉及政府信息公開的訴訟作出了司法解釋。在行政機關拒絕提供信息的情況下，申請人可以請求司法救濟，法院即可對行政決定所根據(jù)的事實進行重新審理，審查行政機關拒絕提供的信息是否屬于應當免予公開的情況并作出裁判。但這個司法解釋仍設定了原告眾多的舉證責任，這無疑增加了申請信息公開的難度。因此，有必要借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，進一步完善我國的政府信息公開司法審查制度，提升司法救濟水平，促進政府信息公開向更深更廣的方向發(fā)展，從法律上保障公民知情權的有效行使。其一，進一步放寬對原告資格的限定。《政府信息公開條例》第33條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認為行政機關在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。”普通的行政訴訟一般要限定原告資格，即具體行政行為與與原告的合法權益之間存在直接聯(lián)系。但是，拒絕信息公開決定所侵害的并不是公開申請人所固有的“法律上的利益”，而是作為全體公民所擁有的信息公開請求權。其二，在舉證責任上實行倒置，由被告負主要的舉證責任。美國《信息自由法》規(guī)定:被告行政機關應對其拒絕公開的正確性“負舉證責任”。因為“被要求公開的文件掌握在行政機關手中，只有行政機關知道文件的內(nèi)容和性質(zhì)”。在證明標準上，采取了對行政機關嚴格審查的規(guī)定，美國的《信息自由法》規(guī)定行政機關的證明必須達到法院完全承認的程度。其三，應當采用不公開審查的原則。審判公開是現(xiàn)代訴訟的基本原則，但許多國家信息公開法中對于因信息公開而提起的行政訴訟案件均有不公開審查的規(guī)定。這里的“不公開審查”與一般訴訟法上通常理解的作為少數(shù)例外的“不公開審理”不同。后者的不公開除了對社會不公開，對案件的當事人仍然是公開的。而信息公開訴訟的“不公開審查”是對案件當事人也不公開。其四，對于應該公開而不公開的行政行為給公民造成經(jīng)濟損失的，當事人有權請求國家賠償。因此，可以探討通過修改《行政訴訟法》和《國家賠償法》，確立行政機關拒不公開應公開的信息時應當承擔的賠償責任。

(四)在地方政府層面健全相關配套制度

地方政府的信息公開配套制度是否健全，直接關系信息公開法律制度的落實和服務型政府的構建。第一，健全信息公開工作機制。為了保障信息公開制度的實施，各地應當結(jié)合本地實際，建立健全政府信息公開工作機制，包括信息發(fā)布協(xié)調(diào)機制、信息公開保密審查機制、信息公開責任制度、考核制度、責任追究制度、社會評議制度、行政復議制度等。要逐步完善相關工作機構，在省級政府各部門及機構設置信息公開工作主管部門，各級行政機關內(nèi)部可設立專職的信息專員，專門負責政府信息公開工作。條件允許的情況下，相當層級的政府還可設立獨立的信息公開仲裁機構。第二，完善信息公開監(jiān)督體系。推進政府信息公開必須完善多層次的監(jiān)督體系，一是完善內(nèi)部監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督即行政監(jiān)督，包括監(jiān)察機關的專門監(jiān)督以及政府各部門、各機構自上而下的層級監(jiān)督。二是強化外部監(jiān)督，外部監(jiān)督主要包括人大依法監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、公眾和新聞媒體的輿論監(jiān)督。第三，規(guī)范信息公開管理制度。一是進一步規(guī)范信息公開程序。當前，我國政府信息公開法律程序有很大的隨意性，要克服公開內(nèi)容的隨意性、公開途徑的狹窄性以及公開環(huán)節(jié)中可能存在的問題，實現(xiàn)規(guī)范化信息公開。二是制定政府信息公開的總體規(guī)劃和各項規(guī)章制度，組織編制政府信息公開指南、公開目錄和年度工作報告，保障政府信息公開工作規(guī)范科學、平穩(wěn)有序開展。三是完善政府信息“依申請公開”收費制度?！耙郎暾埞_”收費既有利于政府維持信息公開的可持續(xù)性，也有利于申請人申請行為的理性化，避免過度消費和不當占用公共資源。

二、加強政府信息公開的平臺和內(nèi)容建設

政府信息公開方式關系到信息公開的成效，是實施政府信息公開的關鍵環(huán)節(jié)，也是政府服務的重要途徑和手段。應當樹立“以公眾為中心”的理念，不斷創(chuàng)新公開方式，加強信息公開平臺建設，提升政府門戶網(wǎng)站信息公開功能，拓展公開的內(nèi)容和渠道。

政府門戶網(wǎng)站作為政府與公眾溝通的橋梁和為公眾服務的平臺，將發(fā)揮越來越重要的作用。政府門戶網(wǎng)站將政府信息公開與電子政務相結(jié)合，以統(tǒng)一的電子政務平臺為載體，全面、準確發(fā)布政府信息公開事項，突破了時間、空間和人為因素的限制，不僅可以節(jié)約行政成本，第一時間發(fā)布政府信息，而且可以最大限度地擴大政府信息共享范圍，全面提高信息公開和政務服務水平，逐步實現(xiàn)政務服務均等化。政府門戶網(wǎng)站搭建了政府與公眾雙向互動的政務平臺，隨著政府門戶網(wǎng)站互動應用的增強，公眾可以通過門戶網(wǎng)站對行政決策事項充分地發(fā)表意見，表達利益訴求，提出服務需求，從而促進政府決策的民主化、科學化。同時，政府門戶網(wǎng)站為推進行政權力公開透明運行和公眾監(jiān)督政府提供了條件，對于實現(xiàn)政府行政的透明化、決策的民主化具有積極作用。

政府信息公開不僅包括具體行政行為，而且包括抽象行政行為以及行政事實行為的產(chǎn)生和實施。根據(jù)政府信息公開的立法宗旨和服務型政府建設的要求，政府信息公開應以人民群眾普遍關心、涉及人民群眾切身利益的問題作為政府信息公開的重點內(nèi)容，圍繞行政主體基本情況和行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督的程序、方法、結(jié)果等事項不斷拓展政府信息公開的內(nèi)容。當前，我國政府信息公開局限于少數(shù)領域和行政結(jié)果的公開，對于行政過程的公開則沒有明確的規(guī)定。從我國國情出發(fā)，政府信息公開應該包括行政管理結(jié)果的公開和行政管理過程的公開兩個方面的內(nèi)容。行政管理結(jié)果的公開主要包括行政管理活動中形成的文件、檔案、資料等信息的公開;行政管理過程的公開包括與公眾重大利益相關的行政會議的公開以及重要決策、執(zhí)行的公開，把行政行為的整個過程納入公開的范圍，置于公民的監(jiān)督之下。

三、推進政府信息公開基礎上的公民有序參與

政府信息公開只是行政民主化的開端，公民參與才更加完整地表達了行政民主化的意蘊。公眾對政府的了解程度以及參與行政的廣度和深度，在很大程度上取決于政府信息公開的程度。完善政府信息公開制度，應當逐步建立公民參與的程序性制度，實踐政府信息公開所蘊含的行政民主化理想。

政府信息公開是公眾理解和認同公共管理的價值目標、增強對政府行為的認同感從而有效參與的基礎，是建立政府與公眾良性互動關系的重要環(huán)節(jié)。信息公開所解決的關鍵問題是如何最大限度地保障公民知情權進而實現(xiàn)參與權、表達權和監(jiān)督權。政府信息公開帶動公民參與，使公民進入行政權力運行過程，有效地整合公眾的公共選擇和價值認同，提高政府公共服務的績效，提升公眾對政府行政行為的認同感和滿意度，增強政府的合法性基礎。

公民參與對于防止社會利益失衡、維護社會穩(wěn)定、保證政府決策的科學性和民主性具有重要意義。公民參與的制度化水平越高，公民越可以通過制度化的渠道合法地參與政治生活，社會穩(wěn)定程度就越高;反之，公民參與的制度化水平越低，公民的正當利益訴求不能通過合法途徑進行表達，非制度化的參與往往會影響社會和政治穩(wěn)定。因此，推進政府信息公開基礎上的公民有序參與，積極構建多層次、多角度的公民參與體系，對于實現(xiàn)政府與公民和社會之間的良性互動、構建服務型政府具有重要作用。

服務型政府是公民廣泛參與的政府，必須建立公民參與公共事務管理的機制，逐步實現(xiàn)公共決策的民主化，構建有效回應的服務型政府。首先，完善民意反映機制，實現(xiàn)公民與政府之間平等的信息交流。要善于利用大眾傳播媒介的組織機制，形成多層次、多渠道的傳播網(wǎng)絡體系，為公民參與提供充分的信息和適當?shù)耐緩?，實現(xiàn)政府與公民之間的信息流動，這種流動不僅包括政府行政內(nèi)容和信息的公開，更包括政府的信息輸入，即政府對公民意愿和需求的充分了解和采納，以公民和社會的需要作為政府工作的起點。其次，要盡可能地將更多的作為目標群體的公民納入行政過程，實現(xiàn)行政活動民主化。通過公示制度、聽證制度、信訪制度、個別接觸制度以及電子政務平臺等，使公眾可以直接就自己關心的公共事務發(fā)表意見，對政策施加影響。在政府決策和績效評估中，堅持公民導向，以公民為中心，以公民滿意為政府服務的評價標準。行政機關應當根據(jù)不同公共決策的具體情況，采用隨機抽樣、自愿報名、利益代表推舉等機制以增強公民參與公共決策的覆蓋面和代表性，充分吸收公眾意見，并將專家建議與社會實際、公民需求最大限度地結(jié)合起來，在對公民意見和建議進行充分調(diào)查分析之后，提出決策方案。再次，堅持重大問題事先廣泛征求各方面意見，然后提交政府有關決策程序進行討論、審議的決策制度。各級行政機關要按照建設服務型政府的要求，完善公民利益表達和意見整合機制，在一定范圍內(nèi)定期或不定期地就重大問題、重要決策與行政相對人進行平等對話和民主協(xié)商，實現(xiàn)與公民的對話交流。通過公民合法、自主、理性地參與公共事務，了解民情、聽取民意、集中民智，為政府決策提供依據(jù)。在服務型政府理念指導下，通過政府信息公開和公民參與，保證政府決策的科學化和民主化。

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1003－4145［2012］03－0148－04

2012－01－27

朱友剛，山東大學政治學與公共管理學院博士生。

(責任編輯:周文升wszhou66@126．com)