加快黑龍江省氣候資源探測和保護(hù)立法的建議

李偉，葉碩峰

（1.黑龍江省第十一屆人大常委會，黑龍江哈爾濱 150001；2.黑龍江省防雷中心，黑龍江哈爾濱 150030）

加快黑龍江省氣候資源探測和保護(hù)立法的建議

李偉1，葉碩峰2

（1.黑龍江省第十一屆人大常委會，黑龍江哈爾濱 150001；2.黑龍江省防雷中心，黑龍江哈爾濱 150030）

氣候資源探測和保護(hù)，是氣象工作的重要組成部分，是各級政府、氣象主管機(jī)構(gòu)的主要職能之一。當(dāng)前，隨著全球氣候變暖，氣候資源探測和保護(hù)引起了全社會的關(guān)注，特別是當(dāng)氣候資源成為一種清潔可再生能源被開發(fā)利用時，吸引了越來越多的經(jīng)濟(jì)社會組織和利益集團(tuán)參與介入，給氣候資源探測和保護(hù)工作帶來了許多新的問題和困難，其中一些急難問題亟需地方人大常委會從實際出發(fā)，通過立法加以法律規(guī)范，為依法探測和保護(hù)氣候資源提供依據(jù)和保障。為此，本文根據(jù)上位法規(guī)定，對加快黑龍江省氣候資源探測和保護(hù)立法工作，提出以下幾點(diǎn)建議：

一、提高氣候資源探測和保護(hù)立法重要性、必要性的認(rèn)識。黑龍江省屬寒溫帶季風(fēng)氣候，氣候資源豐富多樣，近年來，氣象突發(fā)災(zāi)害事件多有發(fā)生，對保障國家糧食安全生產(chǎn)和人民生命財產(chǎn)安全影響極大，依法加強(qiáng)氣候變化的監(jiān)測、預(yù)估、影響和對策研究，具有重要的基礎(chǔ)性作用。黑龍江省風(fēng)能、太陽能、農(nóng)業(yè)與生態(tài)氣候資源、空中云水等資源開發(fā)潛力巨大，近些年，開發(fā)、利用工作規(guī)模不斷擴(kuò)大，效益明顯。同時，也出現(xiàn)了一些地方氣候資源利用秩序混亂、氣候資源探測資料外傳、外泄的現(xiàn)象和問題。針對上述問題，通過地方立法，有針對性地做出補(bǔ)充規(guī)定是十分必要的。1999年全國人大制定了氣象法，對氣候資源探測和保護(hù)作出規(guī)定，指出要為經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國防建設(shè)、社會發(fā)展和人民生活提供服務(wù)。國務(wù)院2006年關(guān)于加快氣象事業(yè)發(fā)展的若干意見中，對科學(xué)合理開發(fā)利用氣候資源提出了具體要求，強(qiáng)調(diào)加快氣候資源開發(fā)法規(guī)建設(shè)，完善配套規(guī)章；堅持依法行政，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，依法管理和規(guī)范氣候資源開發(fā)活動。黑龍江省應(yīng)當(dāng)依據(jù)上位法和國家要求，結(jié)合本省實際，有針對性地制定具體實施辦法，強(qiáng)化上位法的執(zhí)行力度。當(dāng)前，加強(qiáng)氣候資源探測和保護(hù)的有效措施是依法行政。通過地方立法，強(qiáng)化行政執(zhí)法措施，提供可操作性的工作程序和法律依據(jù)，有利于加強(qiáng)氣候資源探測和保護(hù)，有利于規(guī)范氣候資源開發(fā)利用，有利于氣候資源探測和保護(hù)的依法管理和依法行政。

二、明確氣候資源探測和保護(hù)的權(quán)責(zé)關(guān)系。立法中，將涉及氣候資源探測和保護(hù)與可再生能源開發(fā)利用相關(guān)職能部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。目前，有這樣幾個法律關(guān)系已經(jīng)基本界定清楚：一是在氣象法和可再生能源法及國務(wù)院有關(guān)規(guī)定和要求中，對氣候資源、可再生能源的法律用語、法律適用范圍、開發(fā)利用和保護(hù)原則、實施主體及職責(zé)、法律責(zé)任等，已有明確規(guī)定，其中包括對風(fēng)能、太陽能等能源的開發(fā)利用和保護(hù)，政府、主管部門和有關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)配合關(guān)系，規(guī)定的都比較清楚。氣象法、可再生能源法作為國家法律，二者的法律效力是協(xié)調(diào)、一致的。二是氣候資源屬于國家所有，其探測和保護(hù)與可再生能源開發(fā)利用，兩者像土地、森林、地礦等資源開發(fā)利用和保護(hù)一樣，涉及多領(lǐng)域、多產(chǎn)業(yè)、多部門，各有其專業(yè)性、特殊性和附屬性，二者內(nèi)容雖互有交叉，但又各有側(cè)重，不能混同于一體。特別是在經(jīng)濟(jì)、商業(yè)開發(fā)利用氣氛比較濃重，可再生能源開發(fā)利用處于強(qiáng)勢、利益沖突比較明顯的情況下，更不能淡化氣候資源探測和保護(hù)的特殊地位和作用。三是氣候資源探測和保護(hù)、可再生能源開發(fā)利用體現(xiàn)在部門管理職責(zé)上，上位法規(guī)定是明確的。如按照氣象法規(guī)定，氣象主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)氣候資源的綜合調(diào)查、區(qū)劃工作，組織進(jìn)行氣候監(jiān)測、分析、評價，同時，按照國務(wù)院關(guān)于加快氣象事業(yè)發(fā)展的若干意見的要求，氣象主管機(jī)構(gòu)要負(fù)責(zé)組建太陽輻射、風(fēng)力強(qiáng)度監(jiān)測網(wǎng)，開展風(fēng)能、太陽能資源的多層次普查和可利用資源的評估，為制訂和修訂風(fēng)能、太陽能資源開發(fā)利用規(guī)劃提供科學(xué)依據(jù)，為大型風(fēng)電場和太陽能電站勘察、選址提供技術(shù)支持，為風(fēng)電場、太陽能電站的建設(shè)、運(yùn)行、調(diào)度提供實時氣象監(jiān)測和預(yù)報服務(wù)。同樣，可再生能源法規(guī)定，地方政府管理能源工作的部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)可再生能源開發(fā)利用的管理工作，有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)有關(guān)的可再生能源開發(fā)利用管理工作。這里，地方政府能源管理部門行使的能源開發(fā)利用管理職責(zé)，氣象主管機(jī)構(gòu)在政府統(tǒng)一規(guī)劃下，行使的是氣候資源探測和保護(hù)的管理職責(zé)。兩個部門和機(jī)構(gòu)可以在政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)下，根據(jù)工作需要，互為主從，各盡其職，各負(fù)其責(zé)。四是鑒于上述分析，氣候資源探測和保護(hù)立法中，應(yīng)當(dāng)依據(jù)上位法規(guī)定，針對探測和保護(hù)工作中遇到的實際問題和困難，進(jìn)一步細(xì)化、規(guī)范有關(guān)工作職責(zé)權(quán)限和協(xié)調(diào)關(guān)系，既不能回避、退讓上位法賦予的權(quán)利義務(wù)，也不能超越職權(quán)。五是為了進(jìn)一步明確氣候資源探測和保護(hù)的權(quán)責(zé)關(guān)系，立法時，應(yīng)當(dāng)對氣候資源、氣候資源探測和保護(hù)的法律用語做出清晰、準(zhǔn)確的界定。

三、規(guī)范氣候資源規(guī)劃、區(qū)劃和可行性管理工作。應(yīng)當(dāng)明確如下關(guān)系：（1）氣候資源區(qū)劃、規(guī)劃，是國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、國家級重大建設(shè)工程、大型水利工程、重大基礎(chǔ)設(shè)施和公共工程建設(shè)項目規(guī)劃的重要組成部分，必須受到高度重視。（2）氣象法授權(quán)各級政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)氣候資源的特點(diǎn)，對氣候資源開發(fā)利用的方向和保護(hù)的重點(diǎn)作出規(guī)劃；各級氣象主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)本級政府的規(guī)劃，向本級政府和同級有關(guān)部門提出利用、保護(hù)氣候資源和推廣應(yīng)用氣候資源區(qū)劃等成果的建議；各級氣象主管部門應(yīng)當(dāng)組織對城市規(guī)劃、國家重點(diǎn)建設(shè)工程、重大區(qū)域性經(jīng)濟(jì)開發(fā)項目和大型太陽能、風(fēng)能等氣候資源開發(fā)利用項目進(jìn)行氣候可行性論證。法律中的這些“應(yīng)當(dāng)”，是有法定強(qiáng)制性的，必須依法做好。（3）氣候資源規(guī)劃工作同可再生能源法規(guī)定的“編制可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃”，內(nèi)容不重復(fù)，其中氣候資源區(qū)劃是由氣象主管機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)編制的。（4）氣候資源規(guī)劃、區(qū)劃工作，應(yīng)當(dāng)通過地方立法進(jìn)一步細(xì)化、強(qiáng)化各級政府、氣象主管機(jī)構(gòu)及有關(guān)部門的工作要求，適應(yīng)工作需要。（4）關(guān)于氣候可行性論證制度，上位法規(guī)定內(nèi)容是具有強(qiáng)制性的，違反資料使用提供、審查規(guī)定，丟失或毀壞探測資料應(yīng)當(dāng)追究法律責(zé)任，地方立法可以進(jìn)一步做出細(xì)化、補(bǔ)充的具體規(guī)定。

四、強(qiáng)化氣候資源探測許可制度。氣候資源探測，是氣候資源開發(fā)利用和保護(hù)的重要基礎(chǔ)，是加強(qiáng)科學(xué)有序管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，可以依法實行審查審批、備案、許可等準(zhǔn)入制度。根據(jù)目前黑龍江省氣候資源探測工作進(jìn)展情況和管理現(xiàn)狀，通過地方立法授權(quán)實行許可制度是十分必要的。首先，立法依據(jù)充分，符合國家行政許可法關(guān)于直接涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)、有限自然資源開發(fā)利用、提供特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)等事項可設(shè)定許可的規(guī)定范圍，符合地方立法設(shè)定許可的權(quán)限。其次，省內(nèi)氣象主管機(jī)構(gòu)具有管理公共事務(wù)職能，地方立法可以授權(quán)其在法定職權(quán)范圍內(nèi)，以自己的名義獨(dú)立行使行政許可相關(guān)職能。第三，實行氣候資源探測許可制度，專業(yè)性、技術(shù)性和可操作性較強(qiáng)，事關(guān)氣候資源開發(fā)利用和保護(hù)的全局。目前，可再生能源法中已規(guī)定“建設(shè)可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目，應(yīng)當(dāng)依照法律和國務(wù)院的規(guī)定取得行政許可或者報送備案”。考慮到國家和省關(guān)于減少行政許可事項的要求和全省各地建設(shè)可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目的實際需要，地方立法可根據(jù)行政許可法規(guī)定，確定一個部門受理行政許可申請。但是，要注意突出氣候資源探測和保護(hù)的權(quán)威性、專業(yè)性和特殊性，強(qiáng)調(diào)政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)組織作用，明確許可條件，審查、審批環(huán)節(jié)、監(jiān)督檢查制度，理清主管部門、機(jī)構(gòu)同有關(guān)部門、機(jī)構(gòu)之間統(tǒng)一辦理，或者聯(lián)合辦理、集中辦理的協(xié)調(diào)配合法定關(guān)系。第四，做好氣候資源探測行政許可立法聽證、論證工作。

五、完善氣候資源探測資料匯交制度。氣候資源探測資料同其他自然資源探測資料一樣，有著較強(qiáng)的專屬性、專業(yè)性、共享性和嚴(yán)格的機(jī)密性。實行氣候資源探測資料匯交制度，有利于堅持氣候資源資料共享、共用的原則，有利于國家加強(qiáng)氣候資源開發(fā)利用和保護(hù)的統(tǒng)一管理，有利于氣象主管機(jī)構(gòu)發(fā)揮為社會公眾、政府決策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的職能。關(guān)于實行氣候資源探測資料匯交制度，上位法作出了限制性的實體規(guī)定，即從事氣候資源探測活動的組織和個人必須依法向有關(guān)氣象主管機(jī)構(gòu)匯交氣候資源探測資料，違反者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。然而，近些年，隨著社會中各類探測組織和個人探測活動的頻繁增多，出現(xiàn)了探測資料不依法匯交、擅自使用、不科學(xué)、不共享、弄虛作假，隨意公開、外泄等現(xiàn)象，嚴(yán)重違反了國家法律規(guī)定，擾亂了探測資料匯交秩序。因此，地方立法有必要依據(jù)上位法和有關(guān)法律規(guī)定，對全省實行必要的氣候資源探測資料匯交制度，作出更加明確的補(bǔ)充規(guī)定。即：從事風(fēng)能、太陽能等氣候資源探測活動的單位，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行國家、行業(yè)有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范；應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定定期向省氣象主管機(jī)構(gòu)指定的技術(shù)審查單位匯交探測資料，技術(shù)審查單位應(yīng)當(dāng)對匯交資料進(jìn)行復(fù)核；接受、保管及評審匯交資料的單位和個人不得將資料泄漏和轉(zhuǎn)交他人；與國家安全有關(guān)的探測及相關(guān)資料的使用，應(yīng)當(dāng)經(jīng)由省氣象主管機(jī)構(gòu)會同有關(guān)部門共同審批，執(zhí)行國家保密法的有關(guān)規(guī)定；違反上述規(guī)定，應(yīng)當(dāng)依法受到查處等。

六、落實氣候資源探測和保護(hù)執(zhí)法責(zé)任。針對氣候資源探測和保護(hù)立法中一些重要的實體性規(guī)定，在法律責(zé)任中設(shè)定一些懲罰性行政、民事處罰條款是十分必要的。包括：（1）對違反探測許可制度的處罰；（2）對違反探測儀器使用規(guī)定的處罰；（3）對違反氣候可行性論證審查規(guī)定的處罰；（4）對違反探測資料提供、匯交制度的處罰；（5）對行政執(zhí)法人員的處罰。為了確保行政執(zhí)法人員行使執(zhí)法權(quán)限，立法中可依據(jù)上位法和行政處罰法的規(guī)定，賦予行政執(zhí)法人員適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督檢查權(quán)利，如被檢查的單位和個人應(yīng)當(dāng)配合行政執(zhí)法人員的檢查工作，主動提供有關(guān)情況和資料，不得隱匿有關(guān)情況、資料，不得拒絕或阻礙執(zhí)法人員依法履行職責(zé)；對可能轉(zhuǎn)移、隱匿、銷毀的與違法行為有關(guān)的文件、記錄、資料、儀器和設(shè)備，可以先行登記保存等。

1002－252X（2012）01－0005－02

2011－12－6

李偉（1947-），男，黑龍江省齊齊哈爾市人，黑龍江省農(nóng)墾黨校，本科生.