論人民監(jiān)督員制度與檢察工作的融合發(fā)展

周光富，胡繼恒，王景杰

（1.四川省成都市成華區(qū)人民檢察院，四川 成都610000；2.四川省雙流縣人民檢察院，四川 雙流610200；3.四川省崇州市人民檢察院，四川 崇州611200）

論人民監(jiān)督員制度與檢察工作的融合發(fā)展

周光富1，胡繼恒2，王景杰3

（1.四川省成都市成華區(qū)人民檢察院，四川 成都610000；2.四川省雙流縣人民檢察院，四川 雙流610200；3.四川省崇州市人民檢察院，四川 崇州611200）

人民監(jiān)督員制度是中央確定的司法改革重要舉措，是為了加強(qiáng)外部監(jiān)督，切實(shí)防止和糾正檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪工作中執(zhí)法不公的問題，根據(jù)憲法和法律關(guān)于一切國家機(jī)關(guān)必須傾聽人民的意見、接受人民的監(jiān)督的規(guī)定。檢察院在工作中應(yīng)大力推行人民監(jiān)督員工作與檢察部門的協(xié)作機(jī)制，促進(jìn)人民監(jiān)督員工作與檢察工作共同發(fā)展。

人民監(jiān)督員；角色定位；整體協(xié)作

我國檢察機(jī)關(guān)人民監(jiān)督員制度始于2003年，時年全國共有四川等10?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）開展試點(diǎn)，至2004年9月試點(diǎn)范圍擴(kuò)大。截至2010年9月，全國共有3137家各級檢察院實(shí)行了人民監(jiān)督員工作機(jī)制，接近全國檢察機(jī)關(guān)總數(shù)的90%。試點(diǎn)中，各檢察院從高校、人大代表、政協(xié)委員、普通群眾中選任、聘請人民監(jiān)督員3萬余人，其中少數(shù)民族、女性、無黨派人士也分別占有較大比例。幾年來，人民監(jiān)督員共監(jiān)督審理貪污賄賂、瀆職侵權(quán)案件犯罪嫌疑人擬撤案、擬不起訴和不服逮捕決定的三類案件32304件，有1635件檢察機(jī)關(guān)擬處理，人民監(jiān)督員不同意，人民監(jiān)督員提出的意見被檢察機(jī)關(guān)采納的有899件；對檢察機(jī)關(guān)未采納監(jiān)督意見的有317件提請上級院復(fù)核，上級院復(fù)核后采納156件，上下級院共采納人民監(jiān)督員意見1055件，比例高達(dá)檢察機(jī)關(guān)原擬處理決定案件的65%。人民監(jiān)督員對是否超期羈押、立案、檢察人員在辦案中有違法違紀(jì)等“五種情形”提出監(jiān)督意見1000多件，檢察機(jī)關(guān)在核實(shí)調(diào)查后均認(rèn)真反饋給人民監(jiān)督員。①最高人民檢察院人民監(jiān)督工作辦公室主任文盛堂發(fā)言，參見張敬博統(tǒng)稿：《檢察機(jī)關(guān)全面推行人民監(jiān)督員制度的現(xiàn)實(shí)路徑與未來展望》，載《人民檢察》2010年第23期。由此可見，我國人民監(jiān)督員制度自試行以來，取得了較好的成績。

2010年10月下旬，最高人民檢察院召開檢察機(jī)關(guān)全面推行人民監(jiān)督員制度電視電話會議，對試點(diǎn)以來人民監(jiān)督員工作進(jìn)行了回顧和總結(jié)，對檢察機(jī)關(guān)全面推行人民監(jiān)督員制度作了明確部署。這標(biāo)志著人民監(jiān)督員正式成為中國特色社會主義檢察制度的重要組成部分，也標(biāo)志著人民監(jiān)督員工作進(jìn)入全面發(fā)展的新階段。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)特別是基層檢察院在推行人民監(jiān)督員工作中，應(yīng)大力推行人民監(jiān)督員工作與檢察院相關(guān)部門的協(xié)作機(jī)制，促進(jìn)人民監(jiān)督員工作與其他相關(guān)工作共同發(fā)展，提高人民監(jiān)督員工作的影響力和認(rèn)可度。

一、定位清晰，充分發(fā)揮人民監(jiān)督員的作用

人民監(jiān)督員是隨著社會主義法制的完善而出現(xiàn)的法律監(jiān)督機(jī)制。雖然高檢院以下發(fā)全面推行人民監(jiān)督員制度文件的方式結(jié)束了“長期試點(diǎn)”的模糊和困惑，但除了直接承辦人民監(jiān)督員工作的干警外，其他的檢察干警對人民監(jiān)督員工作的性質(zhì)、定位、作用、工作方式等仍比較陌生。這在一定程度上制約了人民監(jiān)督員功能的全面發(fā)揮。

對此，要注意把人民監(jiān)督員工作放在全院工作“一盤棋”中思考。注重推動人民監(jiān)督員工作與其他檢察工作的融合互動，我們除了加強(qiáng)與反貪、瀆偵的聯(lián)系外，還主動與監(jiān)察、控申、民行、偵監(jiān)、案件評查等部門對接，了解這些部門工作與人民監(jiān)督員工作的結(jié)合點(diǎn)，以促使其他部門充分認(rèn)識到人民監(jiān)督制度的優(yōu)越性、完善決策科學(xué)的重要功能，這不僅有助于本部門工作效果的提升，同時也是檢察干警執(zhí)法公信力不可或缺的制度支撐。

二、整體聯(lián)動，彰顯人民監(jiān)督的制度功能。

從全面掌握執(zhí)法辦案信息入手，可建立與相關(guān)業(yè)務(wù)部門信息通報(bào)和溝通聯(lián)系平臺，努力挖掘和梳理應(yīng)當(dāng)納入人民監(jiān)督員監(jiān)督軌道的案件或事項(xiàng)，使人民監(jiān)督員對自偵辦案的介入程度更深、監(jiān)督力度更大，充分發(fā)揮人民監(jiān)督員在檢察工作中的重要作用。

一是與控申部門協(xié)作，強(qiáng)化對不立案舉報(bào)線索處理的監(jiān)督?？厣瓴块T每年受理的自偵案件犯罪線索數(shù)十起，其中大部分線索通過舉報(bào)中心分流、相關(guān)部門按程序處理流轉(zhuǎn)，但有少數(shù)線索的最終處理是不符合舉報(bào)人立案要求的。人民監(jiān)督員辦公室和控申部門達(dá)成共識，對這類線索的處理決定啟動人民監(jiān)督員監(jiān)督機(jī)制。比如檢察院發(fā)現(xiàn)某研究院張某實(shí)名舉報(bào)該單位領(lǐng)導(dǎo)涉嫌貪污案，該院反貪局初查后認(rèn)定被舉報(bào)人非國家工作人員，該案不屬于檢察機(jī)關(guān)管轄，決定將該線索移送公安機(jī)關(guān)查辦。在多次答復(fù)后舉報(bào)人仍持有異議?？厣昕浦鲃訒嗣癖O(jiān)督員辦公室，約請人民監(jiān)督員對該舉報(bào)線索的辦理過程、處理意見、法律依據(jù)等進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)督員通過查閱材料、詢問辦案人員后，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)處理是正確的，并以人民監(jiān)督員的身份向舉報(bào)人作了全面闡釋，得到舉報(bào)人的認(rèn)可。該案由于人民監(jiān)督員的介入得以妥善處理。

二是與民行部門協(xié)作，強(qiáng)化對民行申訴人舉報(bào)司法裁判人員犯罪案件的監(jiān)督。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，許多申訴人在對民事行政案件裁判不服的同時，還舉報(bào)法官、仲裁人員存在受賄或違法裁判等違法行為。在檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查后認(rèn)為有的舉報(bào)不實(shí)并答復(fù)申訴人，申訴人仍然纏訴纏訪的也比較多。對這類現(xiàn)象我們與民行部門會診后，認(rèn)為可延請人民監(jiān)督員介入，以消釋申訴人的疑惑。可以說我們與民行部門的“供給與需求”一拍即合，并很快成功監(jiān)督了一批案件。比如某區(qū)檢察院受理的蘭某與海南某賓館及蘭某所在單位三方借款糾紛案。該案經(jīng)一審、二審及省高院調(diào)解后，蘭某又以當(dāng)年負(fù)責(zé)審理該案的一審法官和執(zhí)行人員涉嫌瀆職犯罪為由向檢察機(jī)關(guān)提出控告。檢察機(jī)關(guān)初查后認(rèn)定蘭某的舉報(bào)不符合立案條件?？紤]到蘭某多次、多頭申訴，民事案件與舉報(bào)職務(wù)犯罪混雜，在市院人民監(jiān)督員辦公室的指導(dǎo)和組織下，檢察機(jī)關(guān)邀請了3名人民監(jiān)督員對瀆偵、偵監(jiān)的辦案過程和處理決定進(jìn)行監(jiān)督評議，同時還一并對作為背景因素的民事案件部份及辦理過程進(jìn)行了監(jiān)督。經(jīng)監(jiān)督，人民監(jiān)督員一致同意檢察機(jī)關(guān)處理決定。而后檢察機(jī)關(guān)組織人民監(jiān)督員對蘭某進(jìn)行答復(fù)，監(jiān)督員通過深入淺出的法律解釋和溝通，消除了蘭某的抵觸情緒，引導(dǎo)蘭某通過合法渠道去爭取經(jīng)濟(jì)方面的訴求。該案由于人民監(jiān)督員介入，蘭某在歷經(jīng)曲折后，終于接受了司法機(jī)關(guān)的處理。

三是與監(jiān)察部門協(xié)作，通過人民監(jiān)督員的監(jiān)督妥善處理干警違法違紀(jì)行為。通過與監(jiān)察室形成互相支持機(jī)制，共同安排人民監(jiān)督員參與各種形式的執(zhí)法檢查，主動為人民監(jiān)督員提供監(jiān)督平臺。監(jiān)察室在工作中一旦發(fā)現(xiàn)干警辦理自偵案件中的行為涉嫌違法違紀(jì)，隨即建議人民監(jiān)督員辦公室啟動監(jiān)督程序。筆者調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有許多人民監(jiān)督員的工作與檢務(wù)督察聯(lián)動配合的案例。比如某區(qū)檢察院監(jiān)察室收到張某控告因違法違紀(jì)被調(diào)查時遭受不文明待遇的舉報(bào)后，及時將該舉報(bào)告知了人民監(jiān)督員辦公室。該院及時提請上級人民監(jiān)督員辦公室組織監(jiān)督員對此控告監(jiān)督，監(jiān)督員對該案的來源、控告人提出的控告事由、調(diào)查處理過程以及審查處理依據(jù)進(jìn)行認(rèn)真分析。經(jīng)過獨(dú)立評議，人民監(jiān)督員同意了檢察機(jī)關(guān)“干警沒有違法違紀(jì)行為”的認(rèn)定意見，此案取得了較好的法律效果和社會效果。

四是與案件評查辦公室協(xié)作，通過人民監(jiān)督員的監(jiān)督提高案件質(zhì)量。完善案件管理與人民監(jiān)督員制度的銜接機(jī)制，邀請人民監(jiān)督員參與涉檢信訪案件、全部自偵案件的質(zhì)量評查工作，實(shí)現(xiàn)對干警的執(zhí)法行為、辦案質(zhì)量的零距離監(jiān)督。比如，某區(qū)檢察院在案件質(zhì)量評查中，監(jiān)督員認(rèn)真履行監(jiān)督職責(zé)，獨(dú)立、客觀、公正地對案件質(zhì)量作出評判，對評查中發(fā)現(xiàn)的法律文書質(zhì)量不高、告知程序不規(guī)范等瑕疵提出了改進(jìn)意見。依據(jù)評查結(jié)果，監(jiān)督員辦公室及時總結(jié)歸納出存在的問題及根源，并提出改進(jìn)案件質(zhì)量的具體措施，向研究室、公訴科發(fā)出加強(qiáng)案件管理、提高文書制作質(zhì)量的具體整改建議。研究室、公訴科在收到整改建議后，認(rèn)真查找原因、制定措施積極整改，并書面回復(fù)了人民監(jiān)督員辦公室。事后，該院還親自登門拜訪監(jiān)督員，將整改落實(shí)情況及效果向監(jiān)督員作了通報(bào)，監(jiān)督員對檢察機(jī)關(guān)重視人民監(jiān)督員意見及監(jiān)督員能推動檢察機(jī)關(guān)改進(jìn)工作作風(fēng)深感欣慰。

五是與聽證的整合運(yùn)用。聽證制度有多方面的價值。對于利益相關(guān)方而言，聽證制度提供了闡明事實(shí)、表達(dá)意愿、監(jiān)督程序的過程；而對于檢察機(jī)關(guān)而言，聽證有助于查明真相，客觀公正作出處理決定，消釋外界對檢察機(jī)關(guān)處理決定的爭議。故此，聽證在檢察機(jī)關(guān)特別是基層檢察院大量使用。從筆者調(diào)研的情況來看，聽證已經(jīng)被檢察機(jī)關(guān)用于附條件不起訴、刑事和解、執(zhí)行申訴等問題的處理。比如某區(qū)檢察院就受害人唐某不服人民法院一審生效判決的刑事申訴一案，在其所在社區(qū)舉行聽證會，邀請了區(qū)、鎮(zhèn)人大代表、檢察聯(lián)絡(luò)員、人民監(jiān)督員、原審案法官、新聞媒體等參加聽證會。聽證對檢察機(jī)關(guān)也是一種監(jiān)督，比如不起訴聽證監(jiān)督與人民監(jiān)督員監(jiān)督有“價值追求的一致性”、“功能定位的相容性”、“制度安排的可塑性”，[1]因此可以整合運(yùn)用。比如某基層檢察院針對一起立案監(jiān)督案件舉行公開答復(fù)聽證會，針對申訴人楊某某等人提出的立案監(jiān)督案件，邀請人民監(jiān)督員公開答復(fù)聽證。申訴人楊某某等人在體育運(yùn)動時與劉某某等人發(fā)生沖突，在去派出所的路上再次發(fā)生毆打，后雙方在派出所達(dá)成和解協(xié)議，由楊某某等人賠償對方共計(jì)四萬元解決糾紛。事后，楊某某等人認(rèn)為劉某某一方在簽訂和解協(xié)議的過程中存在敲詐勒索的行為，要求公安機(jī)關(guān)立案偵查，公安機(jī)關(guān)作出不予立案決定，并在復(fù)議中維持此決定，楊某某等人遂向檢察院提請立案監(jiān)督，要求公安機(jī)關(guān)立案偵查。聽證會上，檢察機(jī)關(guān)案件承辦人向申訴人詳細(xì)說明了案件的調(diào)查過程及認(rèn)定的各項(xiàng)證據(jù)，并宣讀了該院作出的不能認(rèn)定劉某某等人敲詐勒索犯罪事實(shí)的決定和理由：雙方當(dāng)日發(fā)生打斗屬于一般治安案件，且事后在派出所自行達(dá)成書面和解協(xié)議并簽字認(rèn)可，現(xiàn)有證據(jù)不能證明劉某某等人存在敲詐勒索的事實(shí)。人民監(jiān)督員在聽證過程中與申訴人進(jìn)行了交流、溝通，聽取了意見，對申訴人有疑問的地方積極解答，人民監(jiān)督員更是對申訴人如何在民事方面維護(hù)自己的合法權(quán)益給出了建議。面對承辦人深入地說法析理，人民監(jiān)督員真誠的幫助，申訴人的情緒逐漸平靜，對檢察院的認(rèn)真答復(fù)表示滿意。此次公開答復(fù)聽證會取得了較好的效果，對于化解社會矛盾、減少上訪起到了積極作用。

三、控制范圍，在制約中體現(xiàn)人民監(jiān)督員的重要性

嚴(yán)格依照高檢院的規(guī)定，把人民監(jiān)督員的監(jiān)督集中在辦理自偵案件的監(jiān)督上。我們注意避免兩種傾向：一是避免被動監(jiān)督。即有擬不起訴、擬撤案情形發(fā)生時，才啟動監(jiān)督程序。這種監(jiān)督?jīng)]有同步監(jiān)督案件辦理過程，是“等監(jiān)督”，不利于人民監(jiān)督員及時發(fā)現(xiàn)和糾正辦案中的違法行為；二是避免監(jiān)督的任意擴(kuò)大，導(dǎo)致“泛監(jiān)督”和“亂監(jiān)督”。人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍過廣過濫既無必要，也會降低人民監(jiān)督員制度的品質(zhì)。因此，要始終把對自偵案件的處理結(jié)果和辦案過程的監(jiān)督作為主要落腳點(diǎn)，在做好不起訴、撤案類型案件監(jiān)督的同時，按照“加強(qiáng)協(xié)作、主動聯(lián)系”的思路，如同上述案例中介紹的情況一樣，主動介入執(zhí)法辦案，多種措施并舉、多管齊下，加大對職務(wù)犯罪案件線索信息的收集、整理、分類、甄別，從中發(fā)現(xiàn)有必要提請監(jiān)督的案件或事項(xiàng)信息。

不但人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍有限，效力也是有限的。人民監(jiān)督員被稱之為“監(jiān)督者的監(jiān)督者”，但對個案的監(jiān)督不能影響檢察人員的辦案行為。根據(jù)人民監(jiān)督員制度的設(shè)置初衷，人民監(jiān)督員在履職過程中對檢察人員的具體執(zhí)法過程有質(zhì)疑，人民監(jiān)督員可以單獨(dú)或集體通過書面、口頭的方式向承辦人員提出，也可以向承辦人員的部門負(fù)責(zé)人、分管領(lǐng)導(dǎo)提出，甚至可以通過人民監(jiān)督員辦事機(jī)構(gòu)（比如專設(shè)的人民監(jiān)督員辦公室）提出。實(shí)踐中，人民監(jiān)督員由于知識背景、工作領(lǐng)域以及對案件認(rèn)知的不同，提出的質(zhì)疑可能有案件事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)采信、證據(jù)鏈關(guān)系、訴訟期限、法律適用依據(jù)等方面的問題，對此，檢察機(jī)關(guān)均應(yīng)認(rèn)真對待，及時回應(yīng)人民監(jiān)督員提出的疑問?；貜?fù)主體可以是承辦人、所屬部門負(fù)責(zé)人、人民監(jiān)督員辦事機(jī)構(gòu)或院領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)然，如果回復(fù)人民監(jiān)督員可能涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私等方面的問題，檢察機(jī)關(guān)可以選擇性回復(fù)。但是人民監(jiān)督員的監(jiān)督應(yīng)該明確定位為程序性效力。我國《憲法》規(guī)定，“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉”，檢察機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)應(yīng)有獨(dú)立思考、獨(dú)立處斷的權(quán)力，人民監(jiān)督員在履職時不應(yīng)妨礙檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使檢察權(quán)。[2]所以，有觀點(diǎn)提出：人民監(jiān)督員的監(jiān)督權(quán)可與偵查權(quán)等量齊觀，我們應(yīng)大方地賦予人民監(jiān)督員類似于檢察機(jī)關(guān)所擁有的職務(wù)犯罪偵查權(quán)，以此讓檢察機(jī)關(guān)工作人員涉嫌違法犯罪的證據(jù)暴露在人民監(jiān)督員的調(diào)查活動下。[3]筆者認(rèn)為這一觀點(diǎn)值得商榷。盡管我國和美國、日本的國情不同、文化基礎(chǔ)不同，不能達(dá)到其所具有的強(qiáng)制性的約束力，但是，為實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約、民眾參與司法的目的是相同的，因此，應(yīng)當(dāng)借鑒外國成功的經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化監(jiān)督的程序性效力。比如，人民監(jiān)督員經(jīng)批準(zhǔn)可旁聽偵查人員訊問犯罪嫌疑人和詢問證人。在旁聽審訊過程中，人民監(jiān)督員可以觀看甚至記錄審訊過程，對審訊人員審訊語言、審訊技巧的把握形成自己的判斷，但不得干涉審訊過程，不能當(dāng)場點(diǎn)評審訊活動，只有在審訊人員有威脅、引誘、欺騙等違法情形時，才可以直接或通過人民監(jiān)督員工作機(jī)構(gòu)等方式向檢察機(jī)關(guān)提出。

人民監(jiān)督員制度要在檢察工作中發(fā)揮更大的作用，除了具體從事這項(xiàng)工作的部門努力推動外，應(yīng)在更廣大的層面上推行。筆者認(rèn)為，很多司法改革的成效甚微往往是改革的領(lǐng)域太狹窄，如同蘇永欽在評價臺灣地區(qū)司法改革運(yùn)動時指出：“說得夸張一點(diǎn),把司法問題看成司法體系'內(nèi)部'的問題,正是過去改革所犯的致命錯誤?！盵4]人民監(jiān)督員制度是一個新事物，在工作中要注意及時總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，積極爭取上級檢察機(jī)關(guān)的指導(dǎo)，認(rèn)真聽取人民監(jiān)督員的意見和建議。同時注意發(fā)揮主觀能動性，大膽探索，努力促使人民監(jiān)督員在檢察工作中發(fā)揮更大的作用。

[1]湯堯.論不起訴聽證和人民監(jiān)督員制度之整合與優(yōu)化[J].金陵法律評論,2009(2).

[2]龍婧婧,羅樹中.變遷語境下人民監(jiān)督員制度的反思與深化[J].行政與法,2012(1).

[3]晏改會,沈紅波.檢察機(jī)關(guān)外部監(jiān)督的探索[J].中國檢察官,2009(11).

[4]蘇永欽.司法改革的再改革[M].臺北:臺灣月旦出版社,1998:1.

D630

A

1673―2391(2012)09―0157―03

2012—07—03

周光富，男，重慶江津人，四川省成都市成華區(qū)人民檢察院；胡繼恒，男，四川雙流人，四川省雙流縣人民檢察院法律政策研究室；王景杰，男，河南許昌人，四川省崇州市人民檢察院控告申訴檢察科。

【責(zé)任編校：鄭曉薇】