唐福珍案中的法律問題分析

宋淑一

（華中科技大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430074）

唐福珍案中的法律問題分析

宋淑一

（華中科技大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430074）

對(duì)案件的法律分析通常從法律關(guān)系入手。在唐福珍一案中主要涉及到三大法律關(guān)系：村委會(huì)與胡昌明之間的集體土地承包法律關(guān)系、國(guó)家與村委會(huì)之間的農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償法律關(guān)系、城管局與胡昌明之間的行政強(qiáng)制法律關(guān)系。通過對(duì)以上法律關(guān)系的分析，我們可以看到矛盾產(chǎn)生的根源以及相關(guān)法律制度的缺陷。國(guó)家要規(guī)范拆遷行為，必須完善相關(guān)立法并切實(shí)做到依法行政。

強(qiáng)制拆遷；國(guó)家補(bǔ)償；立法完善

多年后重提唐福珍，一個(gè)在暴力拆遷中逝去的女子，人們還在為之嘆息，然而一幕幕因暴力拆遷引發(fā)的悲劇卻依舊在不斷上演。在拆遷中，行政相對(duì)人必須學(xué)會(huì)用法律捍衛(wèi)自己的權(quán)利，而行政主體則應(yīng)該以法律規(guī)范自己的行為。

一、案情簡(jiǎn)介

1996年，唐福珍和丈夫胡昌明在成都市區(qū)做服裝生意。一天，村支部書記、村主任找到他們，說金華村搞招商引資，興建一條“農(nóng)民街”，使用土地政策優(yōu)惠，村里可統(tǒng)一辦理房地產(chǎn)手續(xù)。胡昌明覺得不錯(cuò)，決定回家鄉(xiāng)投資辦廠。從1996年到2005年，他們夫妻倆還多次被當(dāng)?shù)卦u(píng)為勞模。在此期間，胡昌明為辦理房地產(chǎn)手續(xù)一直奔波于政府有關(guān)部門，但房地產(chǎn)證書最終沒能獲得。2005年，金牛城鄉(xiāng)一體化后，胡昌明企業(yè)的土地使用證和房屋產(chǎn)權(quán)證成為歷史遺留問題。胡昌明所能得到的補(bǔ)償款從90萬(wàn)元到幾次調(diào)整后提高至217萬(wàn)元。但是胡昌明認(rèn)為，他陸續(xù)投入企業(yè)700余萬(wàn)元，區(qū)區(qū)217萬(wàn)的補(bǔ)償實(shí)在難以接受。2009年11月13日，四川省金牛區(qū)城管執(zhí)法局人員對(duì)胡昌明的違法建筑依法實(shí)施拆除。唐福珍等人采取向執(zhí)法人員投擲汽油瓶及點(diǎn)燃汽油等行為，試圖通過暴力抗法的方式進(jìn)行阻撓。在此過程中，10多名執(zhí)法人員被打傷、燒傷。雙方在相持近三小時(shí)后，站立于樓頂平臺(tái)樓梯井頂端的唐福珍情緒失控，向自己身上傾倒了汽油并用自備打火機(jī)點(diǎn)燃，大火頓時(shí)包裹了她的全身。隨后唐福珍被送往醫(yī)院治療，2009年11月29日晚11時(shí)許，因救治無(wú)效，醫(yī)院宣布唐福珍死亡。

二、本案中的法律關(guān)系分析

本案涉及三方主體，形成了三個(gè)法律關(guān)系：村委會(huì)與胡昌明之間的集體土地承包法律關(guān)系、國(guó)家與村委會(huì)之間的農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償法律關(guān)系以及城管局與胡昌明之間的行政強(qiáng)制法律關(guān)系。

（一）村委會(huì)與胡昌明之間的集體土地承包法律關(guān)系

1988年的《土地管理法》第8條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。”

根據(jù)法律規(guī)定，本案中原金華村村委會(huì)享有對(duì)集體土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和管理的權(quán)力。胡昌明的房屋是于1996年通過村委會(huì)招商所建，并同村委會(huì)簽訂了建房用地合同。土地承包經(jīng)營(yíng)法律關(guān)系屬于民事法律關(guān)系。如果胡昌明提供的多份加蓋村委會(huì)和金牛區(qū)規(guī)劃、土地等管理部門公章的證據(jù)材料足以證明村委會(huì)有權(quán)將本案所涉集體土地承包給胡昌明，則雙方簽訂的合同真實(shí)有效，雙方均應(yīng)當(dāng)依照合同的約定嚴(yán)格履行義務(wù)。（鑒于無(wú)法查證到雙方當(dāng)時(shí)簽訂合同時(shí)所依據(jù)的文件，以下論述均以雙方承包法律關(guān)系有效為前提。）

根據(jù)法律規(guī)定，房屋所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)辦理房屋所有權(quán)證和土地使用權(quán)證。本案中，胡昌明所建的房屋缺乏這兩證。依照胡昌明與村委會(huì)的約定，相關(guān)手續(xù)應(yīng)該由村委會(huì)辦理，在村委會(huì)一直未辦理的情況下，胡昌明自己找到相關(guān)部門要求辦理卻遭拒絕。筆者認(rèn)為，雖然胡昌明并未辦理相關(guān)手續(xù)，但是他的房屋產(chǎn)權(quán)應(yīng)無(wú)爭(zhēng)議，憑合法用地文件和建設(shè)規(guī)劃工程許可手續(xù)等資料足以證明其享有土地使用權(quán)以及房屋所有權(quán)，并不一定只有“兩證”才能夠證明胡昌明權(quán)利的正當(dāng)性。政府在進(jìn)行拆遷時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)此類房屋進(jìn)行產(chǎn)權(quán)公告，經(jīng)公告無(wú)異議后，予以確權(quán)補(bǔ)發(fā)證件。因此，本案中胡昌明與村集體簽訂的合同真實(shí)有效，所涉房屋并不屬于違章建筑。

（二）國(guó)家與村委會(huì)之間的農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償法律關(guān)系

我國(guó)的土地管理法、物權(quán)法等多部法律法規(guī)對(duì)于土地征收補(bǔ)償?shù)膯栴}進(jìn)行了規(guī)定，并且各省市根據(jù)本地的實(shí)際情況也進(jìn)行了相關(guān)立法。

根據(jù)法律規(guī)定，征地補(bǔ)償包括三個(gè)部分：一是土地補(bǔ)償費(fèi)，這部分補(bǔ)償費(fèi)直接支付給村集體經(jīng)濟(jì)組織；二是安置補(bǔ)償費(fèi)，用于失地農(nóng)民的安置；三是地上物補(bǔ)償費(fèi)，是對(duì)被征土地附著物所有權(quán)人的補(bǔ)償。

本案中，胡昌明與拆遷部門之間最大的爭(zhēng)議在于胡昌明房屋的拆遷補(bǔ)償。胡昌明認(rèn)為，自己對(duì)企業(yè)的投入高達(dá)700萬(wàn)余元，他不能接受只有217萬(wàn)元的補(bǔ)償。但拆遷部門卻認(rèn)為胡昌明的房屋屬于違章建筑，按照法律的相關(guān)規(guī)定是不能得到任何補(bǔ)償?shù)?。根?jù)上文所述，胡昌明的房屋是合法房屋，并不是拆遷部門所說的違章建筑。所以雙方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)實(shí)質(zhì)上是對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地上的房屋征收補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)采取的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。胡昌明的主張實(shí)際上是要求按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，而拆遷部門卻要求按照房屋的實(shí)際價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償。

對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地上的房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否按照市場(chǎng)價(jià)格來(lái)確定，我國(guó)相關(guān)法律并未明確規(guī)定。當(dāng)時(shí)的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第24條規(guī)定：“貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。”可見，城市房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按照市場(chǎng)價(jià)格來(lái)定的。根據(jù)公平和平等原則，農(nóng)村集體建設(shè)用地上的房屋也應(yīng)該按照市場(chǎng)價(jià)格來(lái)補(bǔ)償。農(nóng)村房屋補(bǔ)償可以參照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》就是例證。同時(shí)《最高人民法院行政審判庭關(guān)于農(nóng)村集體土地征用后地上房屋拆遷補(bǔ)償有關(guān)問題的答復(fù)》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)征用農(nóng)村集體土地之后，被征用土地上的原農(nóng)村居民對(duì)房屋仍享有所有權(quán)，房屋所在地已被納入城市規(guī)劃區(qū)的，應(yīng)當(dāng)參照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》及有關(guān)規(guī)定，對(duì)房屋所有權(quán)人予以補(bǔ)償安置。因此，筆者認(rèn)為，本案中胡昌明的房屋應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償。

（三）城管局與胡昌明之間的行政強(qiáng)制法律關(guān)系

1993年的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第37條規(guī)定，在村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，未按規(guī)劃審批程序批準(zhǔn)或者違反規(guī)劃的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)，嚴(yán)重影響村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃的，由縣級(jí)人民政府建設(shè)行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，限期拆除或者沒收違法建筑物、構(gòu)筑物和其他設(shè)施；影響村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃，尚可采取改正措施的，由縣級(jí)人民政府建設(shè)行政主管部門責(zé)令限期改正，處以罰款。《四川省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》有關(guān)條款也對(duì)違章建筑的行政強(qiáng)制問題進(jìn)行了規(guī)定?？梢钥闯?，行政機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制行為只能針對(duì)違章建筑。但在本案中，胡昌明的房屋雖然沒有辦理“兩證”，但胡昌明本人并無(wú)過錯(cuò)，加上胡昌明手中的相關(guān)文件足以證明他享有土地的合法使用權(quán)以及房屋所有權(quán)，因此胡昌明的房屋并不屬于違章建筑。城管局強(qiáng)制拆除其房屋屬于違法行使職權(quán)的行為。

三、本案可能涉及的國(guó)家賠償問題

由上述分析可知，胡昌明與村委會(huì)之間簽訂的是土地承包經(jīng)營(yíng)合同，屬于民事法律關(guān)系，并不涉及到國(guó)家賠償問題。土地上附著物的補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)直接歸屬于個(gè)人，胡昌明與金陵區(qū)政府形成的是國(guó)家補(bǔ)償法律關(guān)系。根據(jù)法律的規(guī)定，國(guó)家征收農(nóng)村集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)。在胡昌明與城管局之間的行政強(qiáng)制法律關(guān)系中，城管局涉嫌違法行使職權(quán)，胡昌明有權(quán)就因此受到的損害要求相關(guān)部門進(jìn)行國(guó)家賠償。

導(dǎo)致唐福珍慘案發(fā)生的主要原因就是當(dāng)天城管部門的違法強(qiáng)拆行為。2003年，成都市人民政府依據(jù)《國(guó)務(wù)院法制辦關(guān)于在四川省成都市開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的復(fù)函》，制定了《成都市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)暫行辦法》。該辦法第11條規(guī)定，執(zhí)法局依據(jù)城市規(guī)劃法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，有權(quán)對(duì)未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證、不符合城市規(guī)劃要求的違法行為實(shí)施行政處罰。雖然法律授予了成都市金牛區(qū)城管局對(duì)違章建筑進(jìn)行行政強(qiáng)制的權(quán)力，但城管局在本案執(zhí)法過程中卻存在諸多瑕疵。首先，程序違法。在唐福珍第一次以死相逼時(shí)，城管局居然在胡昌明的房屋內(nèi)貼上了空白的封條。在進(jìn)行第二次強(qiáng)制拆遷時(shí)，城管局在凌晨5點(diǎn)就開始了拆遷工作。在實(shí)施拆遷之前城管執(zhí)法人員未出示任何證件，也沒有給屋內(nèi)人員搬出房屋的時(shí)間，更沒有采取保護(hù)人身和其他財(cái)產(chǎn)安全的措施。其次，方式違法。城管人員與胡昌明的家人發(fā)生了激烈的沖突，雙方都有過錯(cuò)。但是，在唐福珍用汽油潑身，以自焚相逼，并且表示如果城管人員退下則雙方可以商量的情況下，城管人員并沒有退下，致使悲劇發(fā)生。因此，筆者認(rèn)為，具有嚴(yán)重瑕疵的行政強(qiáng)制行為是造成悲劇發(fā)生的主要原因。根據(jù)國(guó)家賠償法的相關(guān)規(guī)定，城管局在執(zhí)行公務(wù)中，違法行使職權(quán)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。城管局的這次暴力執(zhí)法行為不僅使唐福珍喪失了生命，也給胡昌明一家造成了嚴(yán)重的精神損害，只可惜當(dāng)時(shí)的國(guó)家賠償法中并沒有關(guān)于精神損害賠償?shù)囊?guī)定。

四、現(xiàn)有法律應(yīng)當(dāng)完善的地方

（一）與拆遷相關(guān)的法律完善

“新拆遷條例”——《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定，在強(qiáng)制拆遷問題上，取消行政強(qiáng)拆，改為以法院判決的形式來(lái)決定是否強(qiáng)拆；強(qiáng)制拆遷嚴(yán)禁采取斷水、斷電、斷氣、斷路等方式，逼迫被征收人搬遷。在拆遷與補(bǔ)償?shù)捻樞蛏希鞔_規(guī)定了先補(bǔ)償后拆遷。這種規(guī)定無(wú)疑是重大的進(jìn)步。但是，無(wú)論是舊拆遷條例還是新拆遷條例都繞過了農(nóng)村土地的征收補(bǔ)償問題。目前我國(guó)的城市化水平越來(lái)越高，城市土地也越來(lái)越緊缺，不少城市開始在農(nóng)村尋找土地。因此，規(guī)范農(nóng)村土地的征收問題變得越來(lái)越重要。

拆遷沖突的根源在于拆遷補(bǔ)償。我國(guó)一個(gè)很重要的傳統(tǒng)就是安土重遷。因此，拆遷補(bǔ)償必須考慮到普通群眾的心理因素，既不能定得太低，也不能任由群眾漫天要價(jià)。政府在補(bǔ)償時(shí)應(yīng)該堅(jiān)持以市場(chǎng)價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)的完全補(bǔ)償原則，并且將補(bǔ)償?shù)姆秶M(jìn)一步細(xì)化和擴(kuò)大。除了對(duì)補(bǔ)償?shù)膶?shí)體性問題進(jìn)行立法，還需要規(guī)定完善的補(bǔ)償程序以及糾紛解決機(jī)制。需要指出的是，農(nóng)村的情況要比城市的情況復(fù)雜得多，很多細(xì)化后的補(bǔ)償項(xiàng)目和安置方法無(wú)法參考城市房屋的相關(guān)規(guī)定。因此，必須制定出一部關(guān)于農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)范，從立法上確立農(nóng)村土地的補(bǔ)償原則和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，厘清補(bǔ)償范圍。我們國(guó)家立法曾有“宜粗不宜細(xì)”的政策，但是過渡時(shí)期的政策必須隨著社會(huì)的發(fā)展而不斷地改進(jìn)，在立法的精細(xì)化后，必須跟上的就是執(zhí)法的精細(xì)化。

在拆遷補(bǔ)償過程中經(jīng)常會(huì)有公民合法財(cái)產(chǎn)無(wú)法得到確認(rèn)導(dǎo)致他們無(wú)法得到應(yīng)有補(bǔ)償?shù)那闆r發(fā)生，這主要是因?yàn)樯鐣?huì)在轉(zhuǎn)型期中變得不穩(wěn)定，常常發(fā)生“朝令夕改”的現(xiàn)象。政策時(shí)常變動(dòng)致使公民財(cái)產(chǎn)常處在合法性的邊緣，公民財(cái)產(chǎn)的安全性更是得不到保障。因此，筆者認(rèn)為政策變化的前提是保障公民對(duì)現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)的合法權(quán)利。如果有必要，可以要求在執(zhí)行政策之前先進(jìn)行確權(quán)或者財(cái)產(chǎn)的清查。

（二）國(guó)家補(bǔ)償制度的完善

我國(guó)的國(guó)家補(bǔ)償制度尙缺乏統(tǒng)一完善的法律規(guī)定。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2004年7月31日，我國(guó)已經(jīng)制定了459部法律、982部行政法規(guī)、32761部規(guī)章。其中涉及行政補(bǔ)償?shù)?、至今仍有效的法律?0多部、行政法規(guī)150多部、地方性法規(guī)160多部、規(guī)章140多部。有關(guān)國(guó)家補(bǔ)償?shù)囊?guī)定被分散在眾多的法律法規(guī)中，并且很多法律都授權(quán)地方性政府制定相應(yīng)的補(bǔ)償規(guī)定。由于缺乏統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，中央放權(quán)過大，地方政府出臺(tái)的相關(guān)法律、文件不一定能夠切實(shí)保障人民的利益，并且時(shí)常有沖突現(xiàn)象發(fā)生。所以，國(guó)家補(bǔ)償制度亟需完善，可以制定專門的國(guó)家補(bǔ)償法或者在國(guó)家賠償法中設(shè)立專章進(jìn)行規(guī)定。

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D912.1

A

1673―2391(2012)09―0051―03

2012—03—26

宋淑一，女，河南人，華中科技大學(xué)法學(xué)院。

【責(zé)任編校：江 流】