城市暴雨內(nèi)澇災(zāi)害警務(wù)預(yù)防與預(yù)警機(jī)制建設(shè)

曾德才

（湖北警官學(xué)院 警察臨戰(zhàn)學(xué)系，湖北 武漢430034）

城市暴雨內(nèi)澇災(zāi)害警務(wù)預(yù)防與預(yù)警機(jī)制建設(shè)

曾德才

（湖北警官學(xué)院 警察臨戰(zhàn)學(xué)系，湖北 武漢430034）

城市暴雨導(dǎo)致的內(nèi)澇嚴(yán)重影響城市建設(shè)與民眾生活。如何應(yīng)對內(nèi)澇災(zāi)害？較多的人從城市基礎(chǔ)建設(shè)的角度進(jìn)行了探討。從硬件建設(shè)的角度出發(fā)的研究是非常必要和有益的，然而，有效應(yīng)對內(nèi)澇災(zāi)害還需要完善的應(yīng)急管理機(jī)制。從加強(qiáng)應(yīng)急管理這個(gè)軟件的角度，從強(qiáng)化預(yù)防與預(yù)警機(jī)制建設(shè)出發(fā)，探討公安機(jī)關(guān)在應(yīng)急管理的預(yù)防與預(yù)警中如何發(fā)揮職能作用，強(qiáng)化信息收集與傳遞，拓展信息的發(fā)布途徑，采取預(yù)防措施減少甚至避免災(zāi)害損失。

應(yīng)急警務(wù)；自然災(zāi)害；預(yù)警機(jī)制

近年來，我國包括北京、濟(jì)南、杭州、廣州、武漢在內(nèi)的一些大中城市不同程度地因暴雨內(nèi)澇，給人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)造成了重大損失。2011年6月23日，某市遭遇了近10年來最大的暴雨，強(qiáng)降雨造成了包括地鐵在內(nèi)的大面積的交通癱瘓，導(dǎo)致人員傷亡；2012年7月21日至22日該市又遭遇了61年以來最大的暴雨，致190萬人受災(zāi)，77人死亡，經(jīng)濟(jì)損失近百億元人民幣。究其原因，除了城市基礎(chǔ)設(shè)施有欠缺外，在城市管理方面還有許多需要完善的地方，在城市暴雨內(nèi)澇應(yīng)急機(jī)制建設(shè)方面還需要加大力度。公安機(jī)關(guān)作為維護(hù)社會(huì)秩序的行政力量，理應(yīng)在城市暴雨內(nèi)澇應(yīng)急管理方面有較大的作為。當(dāng)然，在城市暴雨內(nèi)澇應(yīng)急管理方面，公安機(jī)關(guān)作為地方政府的組成部分，是不可能取代地方政府和黨委的作用的，只能是在地方政府和黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，當(dāng)好參謀與助手，作為應(yīng)急管理的重要力量實(shí)現(xiàn)地方政府和黨委的意圖，在盡可能的情況下，創(chuàng)造性地發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)效益的最大化。作者從警察臨戰(zhàn)的角度出發(fā)，就公安機(jī)關(guān)在城市暴雨內(nèi)澇應(yīng)急管理的預(yù)防與預(yù)警機(jī)制建設(shè)提出一些看法，以期能對城市暴雨內(nèi)澇應(yīng)急管理研究有所補(bǔ)益。

一、城市暴雨內(nèi)澇應(yīng)急管理中的警務(wù)預(yù)防措施

“善戰(zhàn)者無赫赫之功”，這應(yīng)當(dāng)是自然災(zāi)害與事故災(zāi)難預(yù)防的最高境界。自然災(zāi)害的發(fā)生是不可避免的，但是完備的預(yù)防措施完全可以把損失減少到最低程度。

2011年8月26日，由于擔(dān)心熱帶風(fēng)暴“艾琳”可能造成嚴(yán)重災(zāi)害，美國紐約市政府向居住在低洼地帶和沿海地區(qū)的約37萬居民下達(dá)了強(qiáng)制性撤離指令，這是該市歷史上首次強(qiáng)制疏散居民。同時(shí)，還宣布從27日中午12時(shí)開始，紐約大都會(huì)捷運(yùn)局所屬的公共汽車、火車、地鐵全面停駛，這也是前所未有的[]。

同樣，我國香港地處南方，經(jīng)常遭遇臺(tái)風(fēng)侵襲，在應(yīng)對臺(tái)風(fēng)暴雨災(zāi)害時(shí)把工作重心放在“預(yù)防”上，既減少了市民人身傷亡、財(cái)物損失的可能性，也減少了政府在救援階段付出傷亡代價(jià)的可能性。反觀上述某市“7.21”城市暴雨內(nèi)澇災(zāi)害，在多次、逐步升級的預(yù)警信號發(fā)出之后，政府與市民都基本上沒有什么預(yù)防措施。市民照樣上街、上班、上學(xué)，甚至足球比賽也照樣在雨中舉行。該市在經(jīng)歷了“7.21”城市暴雨內(nèi)澇災(zāi)害之后，在預(yù)報(bào)7月30日即將迎來新的降雨的時(shí)候，相關(guān)部門才采取了在受災(zāi)最嚴(yán)重的地段派出排水車輛、安排值守人員等積極的應(yīng)對措施，市民也盡量留在家中或轉(zhuǎn)移到安全地帶。

公安機(jī)關(guān)及其人民警察與人民群眾的工作和生活有著緊密的聯(lián)系，涉及社會(huì)生活的方方面面，在應(yīng)對包括城市暴雨內(nèi)澇在內(nèi)的自然災(zāi)害事件的時(shí)候，有著信息來源快、采取措施快、活動(dòng)效果好的天然優(yōu)勢。在城市遭遇暴雨，可能出現(xiàn)內(nèi)澇現(xiàn)象的時(shí)候，公安機(jī)關(guān)可以發(fā)揮自身優(yōu)勢，采取有效的預(yù)防措施，防止人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)受到損失，維護(hù)好社會(huì)治安秩序。

首先，公安機(jī)關(guān)在收到預(yù)警信號之后，要迅速啟動(dòng)相關(guān)預(yù)案，調(diào)集警力值班備勤。一方面加強(qiáng)城市巡邏防控力度，防止少數(shù)壞人乘機(jī)作案，減少刑事案件和治安案（事）件發(fā)生的可能性。另一方面，也可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)災(zāi)害事故苗頭，防止災(zāi)害事故發(fā)生。在“7.2 1”城市暴雨內(nèi)澇災(zāi)害中，如果民警不是在廣渠門已經(jīng)嚴(yán)重積水之后才到達(dá)現(xiàn)場進(jìn)行處置，而是提前在巡邏或值勤中發(fā)現(xiàn)開始形成積水時(shí)，及時(shí)阻斷交通，疏導(dǎo)車輛，就不會(huì)發(fā)生車輛被積水淹沒的情況，更不可能造成人員在核心城區(qū)淹亡的事件。同樣，在京港澳高速的南崗?fù)蓁F路橋出現(xiàn)嚴(yán)重積水之后，高速公路值勤民警及時(shí)打開高速公路的掉頭閥，組織遇險(xiǎn)車輛疏散，同時(shí)關(guān)閉高速公路，阻止其他的車輛的進(jìn)入，就可以防止或者減少損失。

其次，公安機(jī)關(guān)及其人民警察收到預(yù)警信息之后，要及時(shí)協(xié)助并督促民眾采取必要的措施防范可能出現(xiàn)的城市暴雨內(nèi)澇災(zāi)害：在那些曾經(jīng)被內(nèi)澇積水淹沒過的居民住宅、商鋪、地下車庫、地下通道等地方，協(xié)助并督促民眾和相關(guān)機(jī)構(gòu)采取累筑沙袋等防范措施；對于容易出現(xiàn)積水的重點(diǎn)地段，如地勢低洼的街道、涵洞、立交橋等地要安排人員及時(shí)疏通排水道、布置排水設(shè)置、安排人員執(zhí)守；對于幼兒園、中小學(xué)校、大型商業(yè)機(jī)構(gòu)、娛樂場所采取提前放學(xué)、停業(yè)等措施；對于如“7.21”城市暴雨內(nèi)澇災(zāi)害中舉行的足球比賽等體育活動(dòng)、大型游園等文娛活動(dòng)、大型商業(yè)集會(huì)等要及時(shí)中止活動(dòng)；對于可能出現(xiàn)泥石流等次生災(zāi)害的居民居住區(qū)，要提前動(dòng)員民眾轉(zhuǎn)移到安全地帶，防止出現(xiàn)人員和財(cái)產(chǎn)損失。如此等等，在應(yīng)對自然災(zāi)害方面，寧可“小題大做”，不可事到臨頭束手無策，各種預(yù)防措施寧可備而不用，不可用而無備。

再次，公安機(jī)關(guān)及其人民警察要及時(shí)收集并上報(bào)相關(guān)信息，供決策機(jī)關(guān)作為決策的參考和依據(jù)。對于應(yīng)對包括城市暴雨內(nèi)澇災(zāi)害在內(nèi)的突發(fā)事件的應(yīng)急管理中，信息的及時(shí)收集、整理、上報(bào)也是預(yù)防的重要環(huán)節(jié)。國家信息化專家咨詢委員會(huì)委員、國家信息中心專家委員會(huì)主任寧家駿認(rèn)為：“所有的應(yīng)急問題最終都可歸結(jié)為大數(shù)據(jù)處理問題”，大數(shù)據(jù)處理要靠跨時(shí)空、跨部門、跨行業(yè)的綜合數(shù)據(jù)采集，這是作出應(yīng)急決策的關(guān)鍵[2]。公安民警的工作深入到社會(huì)生活的各個(gè)方面，與人民群眾有著密切的聯(lián)系，是公安機(jī)關(guān)可以及時(shí)收集、整理上報(bào)各種信息的良好基礎(chǔ)。公安民警可以通過各種手段收集了解災(zāi)情、社情與民意，供決策機(jī)構(gòu)進(jìn)行決策。比如，在城市暴雨中，一般的車主通常都會(huì)認(rèn)為城市主要干線的排水設(shè)施較好，都會(huì)不自覺地轉(zhuǎn)向在主干線上行進(jìn)，從而出現(xiàn)交通擁堵甚至?xí)霈F(xiàn)交通癱瘓。公安民警要及時(shí)了解實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)，在上級機(jī)關(guān)的指揮下，采取措施分流車流，保障城市暴雨中的交通順暢。

二、城市暴雨內(nèi)澇應(yīng)急管理中的警務(wù)預(yù)警措施

《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》中將可以預(yù)警的突發(fā)事件按照突發(fā)事件的緊急程度、發(fā)展勢態(tài)、可能造成的危害程度分為一級、二級、三級、四級，分別用紅色、橙色、黃色和藍(lán)色標(biāo)志。在“7.21”城市暴雨災(zāi)害中，氣象臺(tái)多次發(fā)布暴雨預(yù)警，并不斷提升預(yù)警的級別，但由于各種原因，沒有達(dá)到預(yù)警的預(yù)期效果。在香港，一旦有暴雨、臺(tái)風(fēng)征兆，氣象部門就開始播報(bào)相關(guān)信息，各個(gè)部門則依據(jù)氣象部門的播報(bào)，及時(shí)做出反應(yīng)。作為應(yīng)急管理重要組成部分的公安機(jī)關(guān)，有必要發(fā)揮自身的優(yōu)勢，采取相關(guān)措施，彌補(bǔ)目前應(yīng)急預(yù)警手段中的不足。

首先，公安機(jī)關(guān)及其人民警察可以通過社區(qū)警務(wù)平臺(tái)、平安微博等多種途徑及時(shí)發(fā)布預(yù)警信息。在“7.21”城市暴雨內(nèi)澇災(zāi)害之后，氣象部門被置疑不作為，理由就是沒有及時(shí)通過手機(jī)發(fā)布暴雨預(yù)警信息，而手機(jī)是目前中國人最普遍的通訊工具和最快捷的信息獲取渠道之一。其實(shí)，氣象部門已經(jīng)通過電臺(tái)、電視臺(tái)、報(bào)紙等方式發(fā)布了預(yù)警信息，但是信息傳遞瓶頸就如同城市交通中“最后一公里”瓶頸現(xiàn)象一樣沒有真正被大多數(shù)民眾所得知或者是雖然知道但不明白是什么意思。得益于社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的大力推行，城市社區(qū)中普遍建立了社區(qū)警務(wù)室，配備了社區(qū)民警，社區(qū)民警與社區(qū)居民建立了廣泛的聯(lián)系。在氣象部門的預(yù)警信息發(fā)布之后，社區(qū)民警可以通過QQ、微博、手機(jī)短信、社區(qū)屏幕、戶外大屏幕、甚至是社區(qū)民警或者是治安積極分子登門入室宣傳告知等方式，及時(shí)地把預(yù)警信息發(fā)布給民眾，使民眾明確地知道即將到來的災(zāi)害是什么并及時(shí)采取防范措施。

其次，公安機(jī)關(guān)要把城市暴雨內(nèi)澇應(yīng)急預(yù)案中規(guī)定的與不同等級的預(yù)警信息相對應(yīng)的明確而具體的應(yīng)急措施落到實(shí)處。城市暴雨預(yù)警信息不應(yīng)當(dāng)僅僅是表示降水量與降雨強(qiáng)度，而且應(yīng)當(dāng)包括與預(yù)警等級相關(guān)的防御措施。華東政法大學(xué)教授管建強(qiáng)在分析“7.21”城市暴雨內(nèi)澇災(zāi)害時(shí)指出：“不管是橙色預(yù)警還是其他什么顏色的預(yù)警，關(guān)鍵是預(yù)警發(fā)布之后有沒有相關(guān)的硬性措施去落實(shí)，以保障人的安全。于是我們看到，即使發(fā)布了最高級別的預(yù)警，某市國安的足球比賽依然在進(jìn)行，依然有大量的市民四處活動(dòng)。我個(gè)人認(rèn)為，類似的責(zé)任或者措施應(yīng)該以法律制度的形式去落實(shí)”[3]。

城市暴雨內(nèi)澇災(zāi)害中不同等級的暴雨預(yù)警應(yīng)當(dāng)對應(yīng)有不同應(yīng)對措施。僅就公安機(jī)關(guān)而言，紅色或橙色預(yù)警信號發(fā)布之后，交通警察要全員上路執(zhí)勤，基層派出所要全員深入轄區(qū)檢查和協(xié)助民眾落實(shí)防范措施，治安部門要加強(qiáng)街面防控力量，保護(hù)重要場所和重點(diǎn)部位的安全，消防部門要全力響應(yīng)對群眾的救援；藍(lán)色信號發(fā)布之后，則只需要加強(qiáng)交警執(zhí)勤力量?！?.21”城市暴雨內(nèi)澇災(zāi)害發(fā)生時(shí)，如果各個(gè)部門的各項(xiàng)預(yù)警措施都真正得到落實(shí)的話，該市城市可能是這樣的情況：民眾都在家中，警察在街頭巡邏，城市處于“休眠”狀態(tài)，部分地方出現(xiàn)積水，但是不會(huì)出現(xiàn)人員傷亡，財(cái)產(chǎn)損失不大。

再次，公安機(jī)關(guān)在城市暴雨內(nèi)澇應(yīng)急預(yù)警中要主動(dòng)與其他職能部門整體聯(lián)動(dòng)并發(fā)揮重要作用。城市暴雨內(nèi)澇應(yīng)急是在地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)下，各個(gè)職能部門整體聯(lián)動(dòng)，充分發(fā)揮社會(huì)主義制度的優(yōu)越性抗擊暴雨災(zāi)害?！?.21”城市暴雨內(nèi)澇災(zāi)害暴露了我國應(yīng)急管理中偏重現(xiàn)場處置，忽視預(yù)防與預(yù)警的問題。所以在應(yīng)對類似的城市暴雨內(nèi)澇災(zāi)害時(shí)，公安機(jī)關(guān)要密切與水務(wù)、城管、防汛和各級政府應(yīng)急辦進(jìn)行聯(lián)系，及時(shí)進(jìn)行信息溝通與共享，在行動(dòng)上相互配合，分工協(xié)作，最大限度地發(fā)揮整體合力，保障人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。

三、城市暴雨內(nèi)澇應(yīng)急管理中的警務(wù)應(yīng)急力量的組織

“7.21”城市暴雨內(nèi)澇災(zāi)害后，根據(jù)媒體的披露，該市警方在營救廣渠門下由于積水而被困車中的市民時(shí)采取的營救措施不專業(yè)，在一定程度上影響了營救的效果。對此，我們可以這樣假設(shè)：如果進(jìn)行營救的是由警方召集的經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練的車輛遇險(xiǎn)救援公司的職業(yè)人員，他們一定會(huì)使用專業(yè)的設(shè)備，運(yùn)用熟練的救援技能，在最短的時(shí)間內(nèi)將受困人員營救出來。那么，即使最終沒有改變事件的結(jié)果，警方的營救也不會(huì)被置疑。在這件事上，反應(yīng)出了公安機(jī)關(guān)在應(yīng)急管理中的一個(gè)較為明顯的問題，那就是在進(jìn)行應(yīng)急管理時(shí)，只注意動(dòng)員各級公安民警參與應(yīng)急管理，忽視社會(huì)力量在應(yīng)急管理中的積極作用。

在我國，應(yīng)急管理的主導(dǎo)者是黨委和政府，應(yīng)急管理的主要力量是各個(gè)行政機(jī)關(guān)及其所屬人員、軍隊(duì)和武警、預(yù)備役人員和民兵組織。所以，應(yīng)對各種突發(fā)事件時(shí)，要著重動(dòng)員這些力量，這也是社會(huì)主義制度優(yōu)越性的體現(xiàn)?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第十一條第二款規(guī)定：公民、法人和其他組織有義務(wù)參與突發(fā)事件應(yīng)對工作。所以，在應(yīng)對各種突發(fā)事件時(shí)，是可以動(dòng)員社會(huì)力量參與的?！?.21”城市暴雨內(nèi)澇災(zāi)害的應(yīng)急處置中也有相當(dāng)多的志愿者主動(dòng)參與了應(yīng)急處置活動(dòng)，如紅十字藍(lán)天救援隊(duì)派出的專業(yè)潛水人員配合排水搶險(xiǎn)隊(duì)員、武警官兵從京港澳高速鐵路橋下積水中救出81臺(tái)車輛；民間救援隊(duì)壹基金救援聯(lián)盟的隊(duì)員發(fā)揮自身的優(yōu)勢，積極參與災(zāi)區(qū)的救援工作[4]。這一切都說明力量是確實(shí)存在的，也有被組織使用的可能性，問題就是怎樣來組織和使用這些力量。

因此，公安機(jī)關(guān)在應(yīng)對城市暴雨內(nèi)澇災(zāi)害時(shí)，一方面要發(fā)揮公安機(jī)關(guān)實(shí)行警務(wù)化管理，紀(jì)律嚴(yán)明、組織性強(qiáng)的自身優(yōu)勢，發(fā)揮廣大民警的聰明才智和積極主動(dòng)精神，積極投身到搶險(xiǎn)救災(zāi)中。另一方面也應(yīng)當(dāng)把可以利用的社會(huì)力量吸納進(jìn)來，利用他們的專業(yè)優(yōu)勢，強(qiáng)化搶險(xiǎn)救援力度，最大限度地保障人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。當(dāng)然，也要加強(qiáng)對這些社會(huì)力量和志愿者的教育和管理，引導(dǎo)他們將精力和能力投入到適當(dāng)?shù)木仍?、救助活?dòng)中來，為建設(shè)和諧社會(huì)作出積極的貢獻(xiàn)。

[1]徐賁.自然災(zāi)害預(yù)報(bào)與人言滔滔[EB/OL].http://blog.sina.com.cn/xubenblog,2012-08-01.

[2]湯潯芳.北京應(yīng)急信息系統(tǒng)陷入重硬輕軟誤區(qū)[N].21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道(廣州),2012-08-01.

[3]北京暴雨反思：法律資金管理均待提升[N].法制日報(bào)，2012-07-25.

[4]志愿者去災(zāi)區(qū)參與救援應(yīng)戒盲目[N].新京報(bào),2012-07-25.

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1673―2391(2012)09―0006―03

2012—08—16

曾德才，湖北警官學(xué)院警察臨戰(zhàn)學(xué)系。

【責(zé)任編校：譚明華】