論行政調(diào)查中被調(diào)查人的權(quán)利保護(hù)

康貞花

（延邊大學(xué) 法學(xué)院，吉林延吉 133002）

論行政調(diào)查中被調(diào)查人的權(quán)利保護(hù)

康貞花

（延邊大學(xué) 法學(xué)院，吉林延吉 133002）

行政調(diào)查是現(xiàn)代社會(huì)行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)行政目的所運(yùn)用的必不可少的重要手段之一，在行政管理領(lǐng)域越來(lái)越發(fā)揮著重要的作用。在實(shí)踐中行政調(diào)查權(quán)的行使缺乏規(guī)范，存在相當(dāng)大的任意性，一些行政機(jī)關(guān)只顧追求行政效率，忽視對(duì)被調(diào)查人權(quán)利的保護(hù)，致使被調(diào)查人的權(quán)利頻頻被侵犯。因此，應(yīng)通過(guò)進(jìn)一步完善行政調(diào)查的立法、規(guī)范行政調(diào)查的程序、完善行政調(diào)查的行政救濟(jì)制度等路徑，保護(hù)被調(diào)查人的合法權(quán)利，從而達(dá)到行政調(diào)查權(quán)實(shí)現(xiàn)與被調(diào)查人權(quán)利保護(hù)的平衡。

行政調(diào)查；被調(diào)查人；權(quán)利保護(hù)

現(xiàn)代社會(huì)是信息社會(huì)。“在現(xiàn)代行政中，行政調(diào)查作為行政機(jī)關(guān)獲取信息、取得作出行政決定的證據(jù)的基本手段，幾乎構(gòu)成了所有行政決定的必經(jīng)程序和處置前提?！盵1]在行政調(diào)查的過(guò)程中為了盡快地達(dá)到行政目的，確保行政調(diào)查的效率就成為一個(gè)重要的問(wèn)題。但是無(wú)論是強(qiáng)制性的行政調(diào)查還是非強(qiáng)制的行政調(diào)查，如僅僅追求行政調(diào)查的效率性，忽視對(duì)被調(diào)查人權(quán)利的保護(hù)，被調(diào)查人的權(quán)利可能會(huì)受到侵犯，如行政機(jī)關(guān)在行政調(diào)查的過(guò)程中侵犯被調(diào)查人的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，泄露被調(diào)查人的個(gè)人信息，從而給被調(diào)查人帶來(lái)不良的影響。因此，在行政調(diào)查的過(guò)程中注重保護(hù)被調(diào)查人的權(quán)利，對(duì)于保證行政調(diào)查的合法性和合理性，避免違法或不當(dāng)?shù)男姓{(diào)查可能給被調(diào)查人帶來(lái)的不利影響及損害，從而提高公眾對(duì)行政調(diào)查行為的信賴程度，都具有重要的意義。

一、行政調(diào)查中被調(diào)查人權(quán)利被侵犯的主要表現(xiàn)

（一）行政調(diào)查中泄露被調(diào)查人個(gè)人信息。

隨著電腦、衛(wèi)星通訊等現(xiàn)代通訊技術(shù)的發(fā)達(dá)，信息的重要性及其對(duì)個(gè)人生活和社會(huì)生活的影響力已經(jīng)不能與過(guò)去同日而語(yǔ)。行政機(jī)關(guān)為了完成行政任務(wù)，就必須通過(guò)行政調(diào)查掌握相應(yīng)的信息，因此有學(xué)者認(rèn)為，“凡有行政管理權(quán)者概有調(diào)查權(quán)?！盵2]（p307）實(shí)施行政調(diào)查的目的，一方面是行政機(jī)關(guān)為達(dá)到行政目的。另一方面應(yīng)是為保護(hù)被調(diào)查人的權(quán)利。然而。行政調(diào)查權(quán)的廣泛性同時(shí)也意味著被調(diào)查人權(quán)利受侵犯可能性也越來(lái)越大。一般來(lái)說(shuō)提起對(duì)權(quán)利的侵害就會(huì)聯(lián)想到帶有命令、強(qiáng)制等特征的權(quán)力性行政行為，而從形式上來(lái)講行政調(diào)查只是行政機(jī)關(guān)作出行政決定的一個(gè)階段，屬于非權(quán)力性行政活動(dòng)，因此，從表面上看在行政調(diào)查階段并無(wú)可能侵犯被調(diào)查人的權(quán)利。但是，行政機(jī)關(guān)將行政調(diào)查過(guò)程中獲取的“信息披露可能給企業(yè)帶來(lái)很高的收益，也可能帶來(lái)很高的成本，甚至導(dǎo)致企業(yè)的停業(yè)和破產(chǎn)”。[3]（p100）在食品安全、藥品安全等領(lǐng)域的行政調(diào)查尤為如此。而對(duì)于公民個(gè)人來(lái)講，隱私權(quán)、名譽(yù)權(quán)、人身自由權(quán)及財(cái)產(chǎn)權(quán)等，均有可能受到行政機(jī)關(guān)違法或不當(dāng)?shù)匦孤缎姓{(diào)查中獲取的信息行為的侵害。

（二）重復(fù)調(diào)查現(xiàn)象嚴(yán)重，加重了被調(diào)查人的負(fù)擔(dān)。

如在實(shí)踐中對(duì)于同一或者是類似的行政調(diào)查事項(xiàng)，企業(yè)往往要接受多個(gè)行政機(jī)關(guān)的調(diào)查，或者要接受同一個(gè)行政機(jī)關(guān)的多次調(diào)查，對(duì)各類行政機(jī)關(guān)重復(fù)提供各種材料。如對(duì)食品安全問(wèn)題的行政調(diào)查，我國(guó)的衛(wèi)生、工商、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、商務(wù)、進(jìn)出口檢疫、藥檢、海關(guān)等將近10個(gè)行政機(jī)關(guān)都有相應(yīng)的權(quán)限。因此，企業(yè)如被懷疑生產(chǎn)有安全問(wèn)題的食品，就要接受上述多個(gè)部門的調(diào)查，而上述近十個(gè)部門的行政調(diào)查內(nèi)容都是一致的，即企業(yè)是否生產(chǎn)了有安全問(wèn)題的食品。此外，在行政調(diào)查的過(guò)程中，一些行政機(jī)關(guān)還要求企業(yè)支付調(diào)查費(fèi)用，這就加重了企業(yè)的負(fù)擔(dān)。重復(fù)的行政調(diào)查一方面干擾了企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)，另一方面造成了行政機(jī)關(guān)的人力、物力、財(cái)力的浪費(fèi)，從而增加了行政成本，降低了行政調(diào)查的效率，也降低了行政相對(duì)人對(duì)行政調(diào)查行為的信賴程度。

（三）行政調(diào)查中侵犯被調(diào)查人的程序性權(quán)利。

在行政調(diào)查的過(guò)程中，被調(diào)查人應(yīng)享有充分的陳述權(quán)、申辯權(quán)以及獲得行政救濟(jì)的權(quán)利。被調(diào)查人在享有上述權(quán)利的過(guò)程也是其參與行政調(diào)查的具體體現(xiàn)。而在實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)運(yùn)用的行政調(diào)查的手段主要有要求被調(diào)查人出示資料和出席陳述、出入檢查、抽樣調(diào)查、鑒定等。而這些行政調(diào)查手段往往帶有強(qiáng)烈的權(quán)力色彩，特別是有可能對(duì)被調(diào)查人作出不利行政決定的行政調(diào)查尤為如此。如行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰或行政強(qiáng)制決定之前的行政調(diào)查過(guò)程中，一些行政機(jī)關(guān)忽視被調(diào)查人的協(xié)力能力，不注意聽(tīng)取被調(diào)查人的陳述和申辯，被調(diào)查人往往只是被動(dòng)地接受行政調(diào)查，因此行政調(diào)查中所收集的信息就有可能不準(zhǔn)確甚至是錯(cuò)誤的，那么行政機(jī)關(guān)依據(jù)調(diào)查結(jié)論作出的行政決定就帶有很大的隨意性。這樣的行政調(diào)查程序表面上看體現(xiàn)了行政效率原則，實(shí)際上增加了行政成本。因?yàn)楸徽{(diào)查人對(duì)于這樣的行政決定往往不服，有可能提起行政復(fù)議或行政訴訟，這既增加了被調(diào)查人的負(fù)擔(dān)，也降低了行政效率。行政調(diào)查中如果僅僅靠行政機(jī)關(guān)非常單一的權(quán)力性調(diào)查手段，不利于圓滿完成行政任務(wù)，做到“良好的行政”。如果在行政調(diào)查的過(guò)程中賦予被調(diào)查人更多的程序性權(quán)利，就可能得到被調(diào)查人的積極協(xié)助和配合，更有利于保證所收集信息的準(zhǔn)確性，進(jìn)而其依據(jù)行政調(diào)查結(jié)論所作出的最后的行政決定也有可能是合法、合理的。

二、行政調(diào)查中被調(diào)查人權(quán)利被侵犯的原因分析

行政機(jī)關(guān)行使行政調(diào)查權(quán)力是其實(shí)現(xiàn)行政目的，維護(hù)公共利益的需要。如在食品安全領(lǐng)域的行政調(diào)查，主要就是為了保護(hù)公眾的身體健康和生命安全，在這一點(diǎn)上是與公眾的權(quán)利是一致的。但是在行政調(diào)查中行政調(diào)查權(quán)力與被調(diào)查人權(quán)利的沖突是不可避免的，其理由如下：

（一）行政調(diào)查的立法不完善。

目前我國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的行政調(diào)查法，也沒(méi)有統(tǒng)一的行政程序法，有關(guān)行政調(diào)查的立法散見(jiàn)于各單行的行政法律法規(guī)中，如《稅收征收管理法》、《消防法》、《行政處罰法》、《治安管理處罰法》、《食品安全法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等。從這些行政法律、法規(guī)對(duì)行政調(diào)查的規(guī)定來(lái)看，除稅收法律法規(guī)和消防管理法律法規(guī)對(duì)行政調(diào)查規(guī)定得比較詳細(xì)以外，多數(shù)法律法規(guī)都存在著重實(shí)體、輕程序，注重行政調(diào)查權(quán)力、忽視被調(diào)查人權(quán)利等問(wèn)題。此外，一些個(gè)別法律連對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政調(diào)查的最低限度的要求都沒(méi)有作出規(guī)定，從而導(dǎo)致“保障行政調(diào)查權(quán)實(shí)現(xiàn)的罰則、強(qiáng)制力的使用基本上不受授權(quán)明確性原則、比例原則的約束，行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)過(guò)大，行政調(diào)查權(quán)的運(yùn)用甚至在部門利益的驅(qū)使下變成對(duì)企業(yè)和公民的‘合法傷害權(quán)’?！盵4]我國(guó)已有行政調(diào)查的規(guī)定分散、不統(tǒng)一，行政調(diào)查立法還不成體系。這種狀況直接造成了實(shí)踐中行政調(diào)查權(quán)的隨意性和無(wú)序性，被調(diào)查人權(quán)利無(wú)法得到保障。此外，對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)研究作為民法的重要研究課題，受到了民法學(xué)界的高度關(guān)注，但是“總的來(lái)講，對(duì)于行政調(diào)查中個(gè)人信息安全的保護(hù)，從立法層面上來(lái)講，我國(guó)基本上是一片空白?！盵5]因而根本談不上對(duì)行政調(diào)查中對(duì)被調(diào)查人個(gè)人信息的保護(hù)問(wèn)題。

（二）行政機(jī)關(guān)過(guò)度重視行政調(diào)查手段的管制性。

行政調(diào)查是行政機(jī)關(guān)收集為完成行政任務(wù)所必須的各類信息的一種行政管理方式。實(shí)踐中一些行政機(jī)關(guān)工作人員的頭腦中仍存在“官本位”的思想，因此他們把行政調(diào)查僅僅視為一種行政機(jī)關(guān)為完成行政任務(wù)而采用的管制手段，僅僅把被調(diào)查人作為行政調(diào)查的客體。而管制“是中國(guó)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，僅僅強(qiáng)調(diào)對(duì)上負(fù)責(zé)，因此屬于人治的管理模式?！盵6]我國(guó)關(guān)于行政調(diào)查的相關(guān)法律法規(guī)中處處體現(xiàn)著管制思想。如我國(guó)《產(chǎn)品質(zhì)量法》第18條第1款規(guī)定：“縣級(jí)以上產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門根據(jù)已經(jīng)取得的違法嫌疑證據(jù)或者舉報(bào)，對(duì)涉嫌違反本法規(guī)定的行為進(jìn)行查處時(shí)，可以行使下列職權(quán)：（1）對(duì)當(dāng)事人涉嫌從事違反本法的生產(chǎn)、銷售活動(dòng)的場(chǎng)所實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查；（2）向當(dāng)事人的法定代表人、主要負(fù)責(zé)人和其他有關(guān)人員調(diào)查、了解與涉嫌從事違反本法的生產(chǎn)、銷售活動(dòng)有關(guān)的情況；（3）查閱、復(fù)制當(dāng)事人有關(guān)的合同、發(fā)票、帳簿以及其他有關(guān)資料；（4）對(duì)有根據(jù)認(rèn)為不符合保障人體健康和人身、財(cái)產(chǎn)安全的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品或者有其他嚴(yán)重質(zhì)量問(wèn)題的產(chǎn)品，以及直接用于生產(chǎn)、銷售該項(xiàng)產(chǎn)品的原輔材料、包裝物、生產(chǎn)工具，予以查封或者扣押?！睆囊陨弦?guī)定可以看出，我國(guó)《產(chǎn)品質(zhì)量法》關(guān)于產(chǎn)品質(zhì)量的行政調(diào)查，只規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，未規(guī)定行政機(jī)關(guān)的義務(wù)，更未規(guī)定被調(diào)查人的程序性權(quán)利，體現(xiàn)出很強(qiáng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“管理法”的特點(diǎn)，與我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府的要求不相適應(yīng)。行政調(diào)查也是政府服務(wù)于社會(huì)公眾的一種公共服務(wù)方式。行政調(diào)查既然作為一種公共服務(wù)方式，就必然要求被調(diào)查人積極參與其中，通過(guò)被調(diào)查人的參與來(lái)更好地完成行政任務(wù)。

（三）對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督制約機(jī)制不完善。

我國(guó)已經(jīng)形成了以國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、專門行政監(jiān)督機(jī)關(guān)及國(guó)家系統(tǒng)以外的個(gè)人和組織為中心的一系列外部監(jiān)督機(jī)制。除了外部監(jiān)督以外，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我監(jiān)督制度也逐步得以完善，這對(duì)督促行政機(jī)關(guān)工作人員依法實(shí)施行政調(diào)查起到了一定的促進(jìn)作用。但是“尚未形成一個(gè)嚴(yán)密有序、分工合理、協(xié)調(diào)互動(dòng)、科學(xué)高效的行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制和規(guī)范的責(zé)任追究制度，往往出現(xiàn)監(jiān)督機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不靈、監(jiān)督疲軟、監(jiān)督不到位、監(jiān)督權(quán)虛置、救濟(jì)渠道不暢等問(wèn)題?！盵7](p332)行政調(diào)查作為一種具體的行政執(zhí)法手段同樣存在著監(jiān)督機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不暢的問(wèn)題，從而成為引發(fā)行政調(diào)查亂作為或不作為等問(wèn)題的重要原因之一。近年來(lái)我國(guó)經(jīng)常發(fā)生的食品安全事件如“三鹿奶粉事件”等充分反映了在食品安全等領(lǐng)域行政調(diào)查的缺位及對(duì)行政調(diào)查的監(jiān)督不足。

三、行政調(diào)查中保護(hù)被調(diào)查人權(quán)利的路徑

當(dāng)前隨著我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府，行政活動(dòng)的領(lǐng)域越來(lái)越擴(kuò)大，隨之行政調(diào)查權(quán)力也有膨脹和擴(kuò)大的趨勢(shì)。在沒(méi)有完善的對(duì)被調(diào)查人的權(quán)利保護(hù)機(jī)制的情況下，行政調(diào)查中被調(diào)查人的權(quán)利被侵害的可能性也會(huì)越來(lái)越大，因而必須加強(qiáng)對(duì)被調(diào)查人的權(quán)利保護(hù)。為此，行政機(jī)關(guān)必須慎重地行使行政調(diào)查權(quán)力，其權(quán)力行使應(yīng)嚴(yán)格遵守法律保留原則、比例原則。無(wú)論是給被調(diào)查人的權(quán)益造成損害的行政調(diào)查行為是違法的還是合法的，被調(diào)查人的權(quán)利都應(yīng)得到相應(yīng)的救濟(jì)。基于上述理念，應(yīng)通過(guò)以下路徑保護(hù)行政調(diào)查中被調(diào)查人的權(quán)利。

（一）完善行政調(diào)查的相關(guān)立法。

從世界各國(guó)關(guān)于行政調(diào)查的立法模式來(lái)講大體上有三種模式。第一種是以美國(guó)和德國(guó)為代表的在行政程序法中規(guī)定行政調(diào)查的一般事項(xiàng)，并且對(duì)于“稅務(wù)調(diào)查”等比較專門的領(lǐng)域排除“行政程序法”的適用，由單行法規(guī)制相關(guān)事項(xiàng)的模式。第二種是以日本為代表的分散立法的模式，即未在行政程序法中規(guī)定行政調(diào)查，有關(guān)行政調(diào)查的規(guī)定散見(jiàn)于各單行的行政法律法規(guī)。第三種是以韓國(guó)為代表的，統(tǒng)一立法的模式。韓國(guó)于2007年5月17日制定了《行政調(diào)查基本法》，并于2007年8月18日開(kāi)始實(shí)施。韓國(guó)《行政調(diào)查基本法》共分為6章29條，是關(guān)于行政調(diào)查的一般法律，對(duì)所有行政調(diào)查應(yīng)遵循的一般原則、程序及行政調(diào)查的方法作出了統(tǒng)一的規(guī)定。我國(guó)行政調(diào)查的立法模式類似于日本的做法，即有關(guān)行政調(diào)查的規(guī)定散見(jiàn)于各單行的行政法律法規(guī)。但是日本與我國(guó)的不同之處是，日本的單行行政法律法規(guī)對(duì)行政調(diào)查的規(guī)定非常完善，各部門行政領(lǐng)域的行政調(diào)查制度運(yùn)行情況良好。而從我國(guó)單行行政法律法規(guī)對(duì)于行政調(diào)查的規(guī)定來(lái)看，比較原則、可操作性差。在目前我國(guó)既沒(méi)有統(tǒng)一的行政程序法也沒(méi)有統(tǒng)一的行政調(diào)查法的情況下，保護(hù)行政調(diào)查中被調(diào)查人權(quán)利的當(dāng)務(wù)之急就是加大力度修改單行法律法規(guī)關(guān)于行政調(diào)查的規(guī)定。在單行行政法律法規(guī)的修改中其重點(diǎn)應(yīng)放在對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政調(diào)查權(quán)的規(guī)制，應(yīng)對(duì)調(diào)查的權(quán)限、調(diào)查的范圍、調(diào)查的主體、調(diào)查的對(duì)象及調(diào)查的程序及違反行政調(diào)查程序的法律后果等作出明確的規(guī)定。此外，我國(guó)還應(yīng)抓緊制定《個(gè)人信息保護(hù)法》和《行政程序法》，使之與各單行的行政調(diào)查法律法規(guī)相互配套，從而彌補(bǔ)立法空白。通過(guò)上述立法，應(yīng)督促行政機(jī)關(guān)在處理、使用或公開(kāi)在行政調(diào)查中取得的信息時(shí)，注意保護(hù)被調(diào)查人的合法權(quán)利。

（二）規(guī)范行政調(diào)查的程序。

行政調(diào)查程序的不規(guī)范是當(dāng)前我國(guó)行政調(diào)查制度中存在的主要問(wèn)題之一。在行政調(diào)查中若強(qiáng)調(diào)為作出行政決定所要經(jīng)過(guò)的事前程序，行政調(diào)查就可以看做是行政程序的一個(gè)環(huán)節(jié)，屬于非權(quán)力性行政活動(dòng)。而根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的制度不能對(duì)非權(quán)力性行政調(diào)查行為提出救濟(jì)，即被調(diào)查人不能通過(guò)行政復(fù)議或行政訴訟的途徑救濟(jì)其權(quán)利，被調(diào)查人只能對(duì)依據(jù)行政調(diào)查結(jié)論作出的最后的行政決定，才能提起行政復(fù)議或行政訴訟。而被調(diào)查人的權(quán)利僅僅通過(guò)事后的權(quán)利救濟(jì)手段進(jìn)行保護(hù)，不利于確保對(duì)其權(quán)利保護(hù)的實(shí)效性，因而對(duì)被調(diào)查人權(quán)利的行政程序上的保護(hù)就尤為重要。一般來(lái)說(shuō)我國(guó)行政調(diào)查的程序主要包括表明執(zhí)法身份、事前通知并說(shuō)明理由、審查與決定等環(huán)節(jié)。在行政調(diào)查的各程序環(huán)節(jié)中應(yīng)注重保障被調(diào)查人行使充分的程序性權(quán)利。

1.完善表明執(zhí)法身份程序。

行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員在實(shí)施行政調(diào)查之前，必須先向被調(diào)查人表明身份。在我國(guó)很多行政法律法規(guī)都對(duì)表明身份的程序作出了規(guī)定。我國(guó)《行政處罰法》第37條第1款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時(shí)，執(zhí)法人員不得少于兩人，并應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示證件。當(dāng)事人或者有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)如實(shí)回答詢問(wèn)，并協(xié)助調(diào)查或者檢查，不得阻撓。詢問(wèn)或者檢查應(yīng)當(dāng)制作筆錄?！蔽覈?guó)《稅收征收管理法》第五十九條規(guī)定：“稅務(wù)機(jī)關(guān)派出的人員進(jìn)行稅務(wù)檢查時(shí)，應(yīng)當(dāng)出示稅務(wù)檢查證和稅務(wù)檢查通知書(shū)，并有責(zé)任為被檢查人保守秘密；未出示稅務(wù)檢查證和稅務(wù)檢查通知書(shū)的，被檢查人有權(quán)拒絕檢查?！睆囊陨弦?guī)定可以看出，我國(guó)行政法律法規(guī)雖然規(guī)定了表明身份是行政調(diào)查的一個(gè)環(huán)節(jié)，也規(guī)定了行政機(jī)關(guān)不表明身份的法律后果，但是對(duì)于表明身份這一環(huán)節(jié)的具體程序或具體要件沒(méi)有規(guī)定。因此，單憑行政機(jī)關(guān)工作人員的執(zhí)法證件能否保證行政調(diào)查的合法性值得商榷。為了解決上述問(wèn)題，韓國(guó)的做法是在其《行政調(diào)查基本法》中明文規(guī)定了表明身份的具體要件，即在表明身份的同時(shí)向被調(diào)查人提供出席要求書(shū)、報(bào)告要求書(shū)、提出資料要求書(shū)及出入現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查書(shū)等，從而確保行政調(diào)查的合法性，提高被調(diào)查人對(duì)行政調(diào)查的預(yù)測(cè)可能性。借鑒國(guó)外的做法，我國(guó)也應(yīng)積極完善表明身份這一環(huán)節(jié)的規(guī)定，從而進(jìn)一步規(guī)范行政調(diào)查行為。

2.完善事前通知及說(shuō)明理由程序。

行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政調(diào)查之前，應(yīng)事先將附有調(diào)查的目的、調(diào)查內(nèi)容、調(diào)查時(shí)間和場(chǎng)所及調(diào)查理由的行政調(diào)查事前通知書(shū)送達(dá)給被調(diào)查人?！斑@是被調(diào)查人對(duì)政府享有知情權(quán)的內(nèi)在要求，其有助于取得被調(diào)查人的積極協(xié)助，提高調(diào)查效率，同時(shí)也可以防止行政機(jī)關(guān)濫用調(diào)查權(quán)。”[8](p196)而從實(shí)踐來(lái)看，行政機(jī)關(guān)往往在未對(duì)被調(diào)查人事先通知的情況下，對(duì)其進(jìn)行突然襲擊式調(diào)查，這顯然不利于保護(hù)被調(diào)查人的權(quán)利。因此，在行政調(diào)查中應(yīng)遵循英國(guó)行政法上的自然公正原則。自然公正原則包括兩個(gè)要求，一是“自己不為自己的法官”，即由不具有偏見(jiàn)的中立機(jī)構(gòu)進(jìn)行公平審理。二是“聽(tīng)取對(duì)方意見(jiàn)”，即在作出不利決定之前必須聽(tīng)取對(duì)方意見(jiàn)。除行政調(diào)查非常緊急的情況以外，應(yīng)將事前通知作為行政調(diào)查的一個(gè)重要環(huán)節(jié)加以規(guī)定。被調(diào)查人如對(duì)事前通知書(shū)有異議，可對(duì)行政機(jī)關(guān)提出異議。行政機(jī)關(guān)如認(rèn)為被調(diào)查人的異議成立，可以將異議反映在行政調(diào)查之中。

3.完善審查與決定程序。

首先，行政調(diào)查進(jìn)入具體審查的環(huán)節(jié)時(shí)應(yīng)注重保障被調(diào)查人行使陳述權(quán)和申辯權(quán)，無(wú)論審查過(guò)程中是否舉行聽(tīng)證會(huì)，都應(yīng)該保證被調(diào)查人對(duì)所調(diào)查的內(nèi)容進(jìn)行充分的陳述和申辯，如果案件比較重大需要舉行聽(tīng)證時(shí)，應(yīng)充分參考聽(tīng)證的結(jié)果，做出最后的調(diào)查結(jié)論。其次，應(yīng)賦予被調(diào)查人接受專家協(xié)助的權(quán)利。被調(diào)查人可以讓具有法律、會(huì)計(jì)等專門知識(shí)的相關(guān)專家，在其接受行政調(diào)查的過(guò)程中到場(chǎng)或陳述意見(jiàn)。再次，賦予被調(diào)查人對(duì)行政調(diào)查過(guò)程的錄音權(quán)。如根據(jù)美國(guó)稅法的規(guī)定，納稅人可以對(duì)事先通知的稅務(wù)調(diào)查機(jī)關(guān)的稅務(wù)調(diào)查內(nèi)容進(jìn)行錄音，如由稅務(wù)調(diào)查機(jī)關(guān)對(duì)調(diào)查內(nèi)容進(jìn)行錄音，可以拿到錄音副本。賦予被調(diào)查人錄音權(quán)，有利于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照調(diào)查范圍進(jìn)行調(diào)查，保護(hù)被調(diào)查人的權(quán)利。此外在作出行政調(diào)查結(jié)論后應(yīng)及時(shí)反饋給被調(diào)查人，并告知其權(quán)利救濟(jì)的途徑，以便被調(diào)查人根據(jù)調(diào)查結(jié)果對(duì)行政機(jī)關(guān)后續(xù)的行政行為和決策做出預(yù)期。行政調(diào)查程序結(jié)束后，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)注意保護(hù)在行政調(diào)查中所收集到的被調(diào)查人的相關(guān)信息。

4.確立共同調(diào)查程序。

為了監(jiān)督行政機(jī)關(guān)通過(guò)實(shí)施共同調(diào)查，避免對(duì)同一或類似事項(xiàng)進(jìn)行重復(fù)調(diào)查，進(jìn)一步減輕被調(diào)查人的各種負(fù)擔(dān)，可借鑒韓國(guó)《行政調(diào)查基本法》的規(guī)定,確立共同調(diào)查程序。首先，韓國(guó)《行政調(diào)查基本法》第4條確立了共同調(diào)查的原則,即規(guī)定行政機(jī)關(guān)對(duì)類似或同一事項(xiàng)應(yīng)通過(guò)實(shí)施共同調(diào)查避免重復(fù)調(diào)查。其次，韓國(guó)《行政調(diào)查基本法》第4條明確規(guī)定了允許實(shí)施共同調(diào)查的情形。第一種情形是在出現(xiàn)一個(gè)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部?jī)蓚€(gè)以上的部門對(duì)同一或類似的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，以同一被調(diào)查對(duì)象進(jìn)行行政調(diào)查時(shí)，應(yīng)實(shí)施共同調(diào)查。第二種情形是不同的行政機(jī)關(guān)根據(jù)總統(tǒng)令確定的領(lǐng)域，對(duì)同一調(diào)查對(duì)象實(shí)施行政調(diào)查時(shí)，應(yīng)實(shí)施共同調(diào)查。再次，韓國(guó)《行政調(diào)查基本法》第15條規(guī)定了限制重復(fù)調(diào)查。即規(guī)定行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)在實(shí)施定期或隨時(shí)調(diào)查時(shí)，不得對(duì)同一案件的同一調(diào)查對(duì)象再進(jìn)行調(diào)查。但是該行政機(jī)關(guān)確已掌握了已接受過(guò)行政調(diào)查的對(duì)象，具有違法嫌疑的新的證據(jù)的情形除外。

（三）完善行政調(diào)查的行政救濟(jì)制度。

對(duì)被調(diào)查人權(quán)利的立法和程序保護(hù)屬于事前和事中保護(hù)的路徑，被調(diào)查人如認(rèn)為通過(guò)事前和事中保護(hù)路徑其權(quán)利沒(méi)有得到保護(hù)，就應(yīng)該尋求事后的救濟(jì)手段。實(shí)踐中行政調(diào)查案件主要有身份查驗(yàn)案件、收容審查和留置盤問(wèn)案件、扣押車輛案件、證據(jù)保全案件、對(duì)住宅和場(chǎng)所的檢查案件、行政調(diào)查信息公開(kāi)案件、行政調(diào)查賠償案件和不作為行政調(diào)查案件。上述案件中的行政調(diào)查可以分為兩類，一是非權(quán)力性行政調(diào)查行為，身份查驗(yàn)案件、收容審查和留置盤問(wèn)案件、扣押車輛案件、證據(jù)保全案件、對(duì)住宅和場(chǎng)所的檢查案件屬于此類行政調(diào)查。二是權(quán)力性行政調(diào)查行為。行政調(diào)查信息公開(kāi)案件、行政調(diào)查賠償案件和不作為行政調(diào)查案件屬于此類行政調(diào)查。由于這兩類行政調(diào)查行為具有不同的特點(diǎn)，而且根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的立法，能夠納入行政復(fù)議的范圍和行政訴訟的受案范圍的行政機(jī)關(guān)的行為，特別強(qiáng)調(diào)其成熟性、處分性，因而其救濟(jì)途徑也不同。首先，如果認(rèn)為一個(gè)行政調(diào)查行為是非權(quán)力性的，即它是行政機(jī)關(guān)作出行政決定的一個(gè)前提，被調(diào)查人對(duì)行政調(diào)查本身不能提起行政復(fù)議或行政訴訟。但是依據(jù)前述非權(quán)力性的行政調(diào)查行為作出的后續(xù)的行政決定不服，可以提起行政復(fù)議或行政訴訟。其次，權(quán)力性行政調(diào)查行為應(yīng)認(rèn)為是行政行為的一種，被調(diào)查人對(duì)此類行政調(diào)查不服，可以直接提起行政復(fù)議或行政訴訟。實(shí)踐當(dāng)中人民法院已經(jīng)受理過(guò)被調(diào)查人不服此類行政調(diào)查提起訴訟的案件。如果被調(diào)查人認(rèn)為違法的行政調(diào)查行為給其造成了實(shí)際損失，還可以提起行政賠償。以上的行政復(fù)議、行政訴訟及行政賠償?shù)染葷?jì)途徑的前提都是因違法的行政調(diào)查行為引起的，而在實(shí)踐中合法的行政調(diào)查行為也有可能侵犯被調(diào)查人的權(quán)利，如行政機(jī)關(guān)以公共利益為目的征收土地之前，對(duì)土地的測(cè)量或調(diào)查引起的損失應(yīng)由行政機(jī)關(guān)補(bǔ)償給被調(diào)查人，由此引發(fā)的爭(zhēng)議，被調(diào)查人也可以提起行政復(fù)議或行政訴訟。

總之，在保證行政調(diào)查的合法性，提高行政調(diào)查的效率的同時(shí)對(duì)被調(diào)查人的權(quán)利給予合法、正當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)是在行政調(diào)查中不容忽視的一個(gè)重要問(wèn)題，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的必然要求。因此，加強(qiáng)被調(diào)查人權(quán)利的保護(hù)，這將是在今后的立法和實(shí)踐中應(yīng)予以重點(diǎn)關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題。只有通過(guò)行政調(diào)查的立法、程序及行政救濟(jì)環(huán)節(jié)，即通過(guò)事前、事中、事后的控制手段，全方位地規(guī)范和限制行政調(diào)查行為的實(shí)施，才能提高被調(diào)查人權(quán)利保護(hù)的實(shí)效性，被調(diào)查人權(quán)利才有可能得到充分的保護(hù)。

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1003-8477（2012）01-0159-04

康貞花（1974—），女，延邊大學(xué)法學(xué)院副教授，吉林大學(xué)法學(xué)院2009級(jí)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)博士生。

責(zé)任編輯 勞志強(qiáng)