農(nóng)村社會管理新思路探析——以湖南省湘潭縣村干部隊伍建設(shè)為例

肖湘雄，黃穎

(湘潭大學(xué)政府績效評估與管理創(chuàng)新研究基地，湖南湘潭411105)

農(nóng)村社會管理新思路探析
——以湖南省湘潭縣村干部隊伍建設(shè)為例

肖湘雄，黃穎

(湘潭大學(xué)政府績效評估與管理創(chuàng)新研究基地，湖南湘潭411105)

村干部在加強和創(chuàng)新農(nóng)村社會管理中發(fā)揮著關(guān)鍵性作用?；诩訌娹r(nóng)村社會管理、完善村干部隊伍建設(shè)，文章運用實地研究法中的觀察法與訪問法，對湖南省湘潭縣村干部隊伍建設(shè)問題進(jìn)行了深入調(diào)查和分析，指出了農(nóng)村社會管理中村干部隊伍建設(shè)存在的主要問題，分析了存在這些問題的主要原因，就村干部隊伍建設(shè)問題提出了加強農(nóng)村社會管理新思路。

村干部;社會管理;村級治理

胡錦濤總書記指出:“進(jìn)一步加強和完善基層社會管理和服務(wù)體系，把人力、財力、物力更多投到基層，努力夯實基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強化基礎(chǔ)工作，強化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制?！盵1]如果說“郡縣治，則天下治;郡縣安，則天下安”，那進(jìn)一步講，村(社區(qū))治，則郡縣治，進(jìn)而天下治;村(社區(qū))安，則郡縣安，進(jìn)而天下安。[2]由此可見，加強村干部隊伍建設(shè)對加強和創(chuàng)新農(nóng)村基層社會管理、維護(hù)農(nóng)村基層社會穩(wěn)定的重要性。國內(nèi)外學(xué)者對加強和創(chuàng)新社會管理進(jìn)行了諸多研究，主要集中在社會管理體制、機(jī)制、體系、水平和職能等方面，對農(nóng)村基層社會管理中的村干部隊伍建設(shè)的研究較少。為了深入了解社會管理中村干部隊伍建設(shè)的基本狀況，我們運用實地研究法中的觀察法與訪問法，對湖南省湘潭縣的部分行政村村干部隊伍建設(shè)狀況進(jìn)行了深入調(diào)查和分析，提出了加強村干部隊伍建設(shè)的新思路。這將有利于加強和創(chuàng)新農(nóng)村基層社會管理工作，改善農(nóng)村基層社會管理這一薄弱環(huán)節(jié)。

一、湘潭縣村干部隊伍建設(shè)現(xiàn)狀分析

(一)基本情況

湘潭縣地處湖南中部，位于湖南省“五區(qū)一廊”戰(zhàn)略要沖，全縣總面積2512平方公里，轄22個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，757個行政村，38個居委會，總?cè)丝?14萬，其中農(nóng)業(yè)人口103萬?，F(xiàn)有村“兩委”班子成員1035名，村主干(指村支書和村主任，下同)548名;村主干年齡最大60歲，最小27歲，平均年齡43歲;村主干文化程度層次不一，主要以低學(xué)歷為主。據(jù)調(diào)查，全縣干部總體素質(zhì)較高，業(yè)務(wù)能力較強，工作作風(fēng)踏實。近年來，湘潭縣結(jié)合自己的實際情況，在村級干部的待遇方面進(jìn)行改革，取得了一定成績，村主干的經(jīng)濟(jì)待遇為每月幾百元不等，到現(xiàn)在部分村干部的月平均工資達(dá)到了1000元以上。但與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求相比，該縣村干部的待遇整體來講還比較低，存在著一些不容忽視的問題。如受農(nóng)村傳統(tǒng)、地域環(huán)境影響，小農(nóng)意識較濃，缺乏帶領(lǐng)群眾致富的本領(lǐng)，抑制了村干部在農(nóng)村社會管理中主觀能動性的發(fā)揮，甚至個別村干部因一時之利而走上犯罪道路。

(二)主要問題

1．村干部隊伍薪資福利偏低，村干部崗位吸引力不足。

村干部作為一個特殊的群體，處在公務(wù)員和非公務(wù)員之間，它所扮演的角色十分特殊，造成村干部地位十分尷尬。一是村干部補貼偏低。目前，湘潭縣村干部每月補貼絕大部分在500～800元之間，個別地方達(dá)到1000元;補助金額也均大大低于當(dāng)?shù)卮迕駝?wù)工平均收入水平和國家公務(wù)員收入水平。二是工資渠道單一。目前，村干部薪資福利主要是地方政府財政下?lián)苤Ц兑徊糠?，縣財政配套一部分，由于村干部薪資福利偏低，很大一部分村民不愿意呆在家當(dāng)村干部，認(rèn)為當(dāng)村干部不如外出打工，從而影響了農(nóng)村干部隊伍的穩(wěn)定和農(nóng)村工作的正常開展，對農(nóng)村社會管理工作帶來不利影響。

2．村干部隊伍的素質(zhì)與要求很不適應(yīng)，隊伍斷層現(xiàn)象顯著。

村干部由于年齡偏大，文化程度偏低，整體素質(zhì)不高，職責(zé)難以落實到位，有的地方“書記不如族長、村長不如家長”，憑借家族勢力、幫派勢力甚至涉黑涉惡勢力當(dāng)選村干部的現(xiàn)象仍然不同程度地存在。[3]甚至以權(quán)謀私，侵犯集體和群眾的利益，從而導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)班子整體功能不強，影響了班子的戰(zhàn)斗力，也導(dǎo)致年輕的有能力的上不來，不能很好地發(fā)揮村干部的作用，為群眾辦實事、辦好事得不到落實。自國家從1993年實行公務(wù)員制度后，村干部進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍的渠道被阻斷，由于他們自身文化程度低、年齡偏大，難以通過選拔考試進(jìn)入黨政機(jī)關(guān)擔(dān)任公務(wù)員，而有知識有文化的青年喜歡走出農(nóng)村，到大城市就業(yè)，覺得在農(nóng)村當(dāng)干部收入偏低，而且仕途比較窄，導(dǎo)致村干部出現(xiàn)嚴(yán)重斷層現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)后繼乏人的現(xiàn)象，制約了農(nóng)村干部隊伍建設(shè)，這在一定程度上削弱了黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。

3．社會保障措施不到位，村干部隊伍不穩(wěn)定。

目前，農(nóng)村村干部作為一個政府基層團(tuán)體，在農(nóng)村社會管理中發(fā)揮著重要作用，但普遍存在薪資福利低、社會保障水平低、實際工作能力突出的情況，并且很多村干部沒有辦理醫(yī)療衛(wèi)生、退休養(yǎng)老等保險，參保的村干部比例偏低，單純依靠農(nóng)村合作醫(yī)療難以解決村干部因病致貧問題，造成相當(dāng)一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困村干部有病無錢醫(yī)、有事無人管、生活無著落等突出問題。村干部在農(nóng)村社會管理工作中物質(zhì)上的需求得不到滿足，精神上又沒有成就感，造成很多老干部缺乏工作激情，從而給年輕人產(chǎn)生負(fù)面影響，造成村干部青黃不接，后備干部嚴(yán)重不足，不利于村干部隊伍的穩(wěn)定，因此造成農(nóng)村工作難以高質(zhì)量地開展和完成，也難保證農(nóng)村經(jīng)濟(jì)又好又快的發(fā)展。

4．村干部工作環(huán)境較差，服務(wù)意識淡薄。

自從國家取消農(nóng)業(yè)稅之后，村級辦公經(jīng)費基本失去了來源，導(dǎo)致辦公經(jīng)費嚴(yán)重缺乏，極大影響了日常工作的開展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部工作要求高，群眾對村干部的期望高，但各級黨委、政府對村干部的關(guān)心支持和理解寬容還不夠，難以調(diào)動村干部的工作積極性。雖然部分村辦公條件在條件允許的前提下得到改善，但還面臨農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較緩慢、配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后等問題。大部分村干部的服務(wù)意識淡薄，缺乏為群眾服務(wù)意識和奉獻(xiàn)精神，部分村干部連任現(xiàn)象比較普遍，存在在其位不謀其政情況，官本位思想嚴(yán)重，導(dǎo)致在群眾中產(chǎn)生“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”印象，嚴(yán)重影響了村干部在工作中的主動性和創(chuàng)造性。[4]

二、湘潭縣村干部隊伍建設(shè)中問題的原因分析

(一)村級經(jīng)濟(jì)極其薄弱，對村干部薪資問題重視不夠

當(dāng)前，農(nóng)村村級經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，在國家“一村一品”政策的引導(dǎo)下，逐漸形成支柱產(chǎn)業(yè)，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展途徑仍然比較單一，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏資金，交通不便很難靠吸引外資來發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。[5]從調(diào)查來看，村干部的待遇是黨的各項政策落實到位的保障，是確保農(nóng)村干部穩(wěn)定、促進(jìn)社會和諧建設(shè)的重要措施、推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的迫切要求，目前村干部薪資福利來源主要是通過財政轉(zhuǎn)移支付來解決，村級經(jīng)濟(jì)每年的收入偏低，人均年收入僅在5000～6000元之間，無力提高村干部的待遇，很多村干部成為農(nóng)村的義務(wù)工作者，地方政府在解決村干部待遇問題思路不寬，辦法不多，對村干部的待遇偏低沒有引起足夠重視。

(二)村干部隊伍的素質(zhì)較低、培訓(xùn)方法滯后

目前村干部素質(zhì)普遍偏低，學(xué)習(xí)能力不強，不能隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展提升自身素質(zhì)，由于對經(jīng)濟(jì)知識、管理知識、法律知識學(xué)習(xí)不夠，導(dǎo)致無法很好地跟上國家各項惠農(nóng)方針和政策，大部分村干部靠的是在農(nóng)村工作中積累的豐富的基層經(jīng)驗，憑著自己的經(jīng)驗處理日常事務(wù)。據(jù)調(diào)查，村干部本科及以上學(xué)歷占比很小，文化程度在初中以下的占大多數(shù)，有些甚至連小學(xué)也沒畢業(yè)，年齡普遍偏大?；谵r(nóng)村干部結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，對如何提升農(nóng)村干部的綜合實力，卻很少有行之有效的方法，難以組織系統(tǒng)的培訓(xùn)，導(dǎo)致村干部在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展上思路不明、謀發(fā)展和創(chuàng)新能力不夠，難以帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)快速發(fā)展。

(三)地方政府對村干部隊伍建設(shè)重視不夠，資金投入不足

村干部既是“官”又是“農(nóng)”，不屬于國家正式公務(wù)員，又要履行一些行政職能。村干部是由村民選舉產(chǎn)生的，其地位不如公務(wù)員高，能力也自然不足，社會地位十分尷尬，得不到應(yīng)有的尊重，導(dǎo)致地方政府對村干部重視不夠，對村干部的補助不足，不能夠滿足村干部的經(jīng)濟(jì)需要，投入和產(chǎn)出不成正比無疑使村干部喪失了工作的積極性，對貫徹落實國家政策比較怠慢，難以適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村改革和發(fā)展的需要。再者農(nóng)村日常事務(wù)繁瑣，任重道遠(yuǎn)，收入偏低，對于沒有穩(wěn)定的收入保障的村干部來說，“人難選”、“選人難”，村級班子成員的人心渙散已成為農(nóng)村基層組織建設(shè)發(fā)展的“瓶頸”。

(四)村干部隊伍老齡化、家族化嚴(yán)重，缺乏服務(wù)意識

村干部作為一方父母官，一般任職期限比較長，年齡也比較大，工作環(huán)境也比較差，部分村干部“官本位”思想嚴(yán)重，始終把自己當(dāng)作村莊社會的主人或“當(dāng)家人”，與村民日益增長的法律意識、參政意識和自我保護(hù)意識格格不入，不能有效地組織和引導(dǎo)群眾，缺乏進(jìn)取精神，缺乏帶領(lǐng)群眾致富的動力。村干部選舉應(yīng)公開、公正、透明，村委會選舉過程中受到的干擾因素較多，在部分地區(qū)，民主選舉或受到宗族勢力的干擾，或受到基層政府行政意圖的干涉，或受到賄選、不正當(dāng)拉票的沖擊，影響了民主選舉的合法進(jìn)行。[6]極少數(shù)村干部憑借基層政權(quán)形成了家族勢力，橫行鄉(xiāng)里，為所欲為，缺乏為人民服務(wù)的意識。

三、加強農(nóng)村社會管理、完善村干部隊伍建設(shè)的新思路

(一)建立薪資福利長效增長機(jī)制，拓寬人才選拔渠道

建立薪資福利長效保障增長機(jī)制，對村干部實行“績效管理制度”。從強化和改善管理入手，對村干部實行年度目標(biāo)考核和績效評定，結(jié)果與村干部的政治、經(jīng)濟(jì)和養(yǎng)老保險待遇直接掛鉤，形成以實績論成敗、憑實績得實惠的機(jī)制，有效地解決村干部動力缺乏、隊伍不穩(wěn)、崗位吸引力下降問題，激發(fā)村干部隊伍的整體活力。[7]拓寬選人用人渠道，堅持德才兼?zhèn)涞挠萌藰?biāo)準(zhǔn)，選拔范圍既要立足本村、也可面向社會，吸納有知識、有文化、有本事的能帶動群眾致富的優(yōu)秀人才進(jìn)村領(lǐng)導(dǎo)班子，注重對年輕干部的培養(yǎng)，應(yīng)不斷拓寬村干部的晉升渠道，通過職務(wù)晉升實現(xiàn)其自身價值。

(二)加大村干部隊伍培訓(xùn)投入力度，著力提升村干部隊伍素質(zhì)

農(nóng)民常說:農(nóng)村富不富，關(guān)鍵看干部。政府應(yīng)重視對村干部的培訓(xùn)，加大資金投入力度，形成比較完善的培訓(xùn)機(jī)制，建立健全培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，不定期邀請專家、學(xué)者組織授課，定期進(jìn)行實踐操作培訓(xùn)，增強實際工作能力，切實提高村干部帶領(lǐng)農(nóng)民致富的能力。同時要注重對青年干部的培養(yǎng)，把政治素質(zhì)高、文化素質(zhì)高、群眾基礎(chǔ)好、年輕的青年人才作為主要的培養(yǎng)對象，提供多渠道、多內(nèi)容、有重點的培訓(xùn)機(jī)會，充分利用現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育平臺，學(xué)習(xí)農(nóng)業(yè)適用技術(shù)，加強對村干部的實踐培養(yǎng)和鍛煉。通過以上方式將逐步改變村干部整體年齡偏大、素質(zhì)較低現(xiàn)狀，對保持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展至關(guān)重要。

(三)建立健全村干部隊伍激勵保障機(jī)制，確保村干部隊伍穩(wěn)定

建立完善村干部考核評價體系，實行考核結(jié)果與村干部的獎懲、調(diào)整、任免、工資待遇相掛鉤，建立合理的村干部報酬制度有利于提高村干部的工作積極性。首先應(yīng)確保村干部的工資及時、足額發(fā)放，對于有突出貢獻(xiàn)的村干部應(yīng)增發(fā)額外獎金，并注重公開表揚，頒發(fā)榮譽證書，為年輕干部樹立榜樣，鼓勵村干部在各自崗位上做出自己的成績，實現(xiàn)自己的價值，形成良性循環(huán)機(jī)制。為確保村干部隊伍穩(wěn)定，應(yīng)加大各級財政的投入，進(jìn)一步提高村干部的經(jīng)濟(jì)生活待遇，逐步建立起省、市、縣三級財政共同投入的保障機(jī)制，在社會保險方面，要通過社會統(tǒng)籌的方法，健全村干部養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險長效機(jī)制，從根本上解決村干部看病難、看病貴和“老有所依、老有所養(yǎng)”問題。

(四)優(yōu)化村干部隊伍工作環(huán)境，切實加強村干部服務(wù)意識

大力加強村干部隊伍建設(shè)，加大對村干部辦公環(huán)境的投入力度，不斷優(yōu)化村干部工作環(huán)境。爭取每個村能修建一個村部、衛(wèi)生室、文化室，不斷改善辦公基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，讓村干部能夠在滿意的環(huán)境中踏實工作，為群眾做實事，消除村干部顧慮，最大限度地激發(fā)了他們的干事創(chuàng)業(yè)熱情，為新農(nóng)村建設(shè)注入強勁動力。要切實加強村干部的服務(wù)意識，樹立全心全意為人民服務(wù)思想，不斷提高服務(wù)意識，要在實踐中提高做群眾工作的本領(lǐng)，熟悉群眾的基本情況，了解群眾的所思所想，增強開展群眾工作的主動性、針對性和實效性。要善于做思想政治工作，防止簡單的行政命令，把廣大群眾的積極性、主動性和創(chuàng)造性真正調(diào)動起來。

[1] 胡錦濤．扎扎實實提高社會管理科學(xué)化水平，建設(shè)中國特色社會主義社會管理體系[N]．人民日報，2011-02-20(1)．

[2] 彭國甫．關(guān)于加強村級治理的調(diào)查與思考——以湖南省岳陽縣為例[J]．中國行政管理，2011，(6)．

[3] 周文清．加強農(nóng)村干部隊伍建設(shè)的調(diào)查與思考[J]．“三農(nóng)”問題研究，2008，(2)．

[4] 劉宇翔，王征兵，陳沖．村干部在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理中的激勵機(jī)制研究[J]．陜西農(nóng)業(yè)科學(xué)，2005，(4)．

[5] 曹海林．鄉(xiāng)村和諧發(fā)展與農(nóng)村基層社會管理創(chuàng)新的理性選擇[J]．中國行政管理，2009，(4)．

[6] 張國祥．農(nóng)村社會管理體制的探索與思考——以社區(qū)建設(shè)創(chuàng)新農(nóng)村管理[J]．社會主義研究，2008，(6)．

[7] 范柏乃，戴悅．我國村干部隊伍建設(shè)及其對策研究[J]．浙江大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)，2007，(3)．

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1672-0040(2012)01-0044-03

2011-11-01

本文系湖南省重點研究基地課題“城鄉(xiāng)社區(qū)社會管理長效機(jī)制研究”的階段性成果。

肖湘雄(1973—)，男，湖南湘潭人，湘潭大學(xué)政府績效評估與管理創(chuàng)新研究基地負(fù)責(zé)人，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，管理學(xué)博士、公共管理學(xué)博士后，主要從事毛澤東創(chuàng)新思維、人才戰(zhàn)略與政策、社會管理與社會保障研究。

(責(zé)任編輯 鄭東)