國進(jìn)民退:清季興起的一個持續(xù)傾向

羅志田

§歷史學(xué)研究§

國進(jìn)民退:清季興起的一個持續(xù)傾向

羅志田

(四川大學(xué)歷史文化學(xué)院，四川成都610064)

近代中國一個持續(xù)的傾向，即國家(state)的責(zé)任和功能大幅度擴(kuò)展，而民間則一再退縮。勾勒這一傾向在清季的興起和推進(jìn)。簡述國家由小政府向大政府的轉(zhuǎn)變，側(cè)重“國進(jìn)”沖擊下社會的巨變，特別是以“道”為依據(jù)、以士紳為主導(dǎo)、以公產(chǎn)為基礎(chǔ)，由各種公共會社構(gòu)成的公領(lǐng)域，在國家步步進(jìn)逼下被迫淡出。造成一個根本的轉(zhuǎn)變，即很多過去民間承擔(dān)的社會責(zé)任，現(xiàn)在逐漸轉(zhuǎn)化為政府職能，落到國家頭上了。在國家和社會各自及相互的轉(zhuǎn)變中，國民也面臨著從臣民到公民的轉(zhuǎn)型，不能不重新定位其與國家、社會的相應(yīng)關(guān)系。這一仍在進(jìn)行中的變化進(jìn)程，也明顯受到“國進(jìn)民退”的影響。

近代中國;國進(jìn)民退;國家;社會;民間;公領(lǐng)域;國民

“國進(jìn)民退”是前段時間經(jīng)濟(jì)學(xué)界討論得較多的話，本有其特指，非我所欲置喙。不過，在更廣泛的意義上，此語恰表述出近代中國一個持續(xù)的傾向，即國家(state，下同)的責(zé)任和功能大幅度擴(kuò)展，而民間則步步退縮，漸有隱去之憂。這一傾向在近代興起的第一個高潮，大致就在辛亥革命前十年，進(jìn)入民國后仍繼續(xù)發(fā)展。本文謹(jǐn)以一些有代表性的具體材料，初步勾勒這一持續(xù)傾向在清季的興起和推進(jìn);更詳盡的論證和學(xué)理的反思，則當(dāng)俟諸他文。

一、引言:從小政府向大政府轉(zhuǎn)變的國家

現(xiàn)在不少人研究中國史，喜歡說國家如何向基層滲透，甚至研究古代史的也這樣說。其實(shí)在治理層面，國家不在基層，且也無意進(jìn)抵基層(即缺乏向基層擴(kuò)張的意愿和動力)，是很長時間里的常態(tài)。國家真正涉入基層的治理，應(yīng)是20世紀(jì)北伐之后的事了。

傳統(tǒng)中國政治講究社會秩序的和諧，其基本立意是統(tǒng)治一方應(yīng)“無為而治”。古人也許很早就意識到了國家機(jī)器很可能會自主而且自動地?cái)U(kuò)張，所以必須從觀念上和體制上對此“國家自主性”進(jìn)行持續(xù)有效的約束。至少在理想型的層面，傳統(tǒng)政治基本是一個不特別主張政府“作為”的“小政府”模式，接近于西方經(jīng)典自由主義那種社會大于政府的概念。①本節(jié)的概述較多采用了拙文《革命的形成:清季十年的轉(zhuǎn)折(上)》(《近代史研究》2012年第3期)中的論述，謹(jǐn)此說明。

與“小政府”對應(yīng)的，是某種程度上的“大民間”或“大社會”。從京師到各地，歷代朝廷大體都把權(quán)、責(zé)層層釋放，越到下面越放松。且權(quán)、責(zé)不僅是分到州縣一級的地方官，很多時候是直接分給了基層的地方社會。秦漢時的鄉(xiāng)里已非常弱化，實(shí)不能像一些人想象的那樣行使“國家”的功能或代表“國家”。至少從唐中葉以后，大體上官治只到州縣一級，且直接管理的事項(xiàng)不多，地方上大量的事情是官紳合辦甚或是由民間自辦的，可以說是官紳“共治”。

由于政府“作為”方面的要求不高，小政府模式的管理成本較低，資源需求不多，故產(chǎn)生與此配合的輕徭薄賦政策，可以不與民爭利。按照孟子的說法，士可以無恒產(chǎn)，一般人則不可無恒產(chǎn)。中國這樣具有“士治”風(fēng)采的小政府模式，使“國家”似也帶有士人的意味，即國可以無恒產(chǎn)，各級政府都不以府庫充盈為目標(biāo)(若以此著稱，便可能被視為苛政)，而藏富于民，民富則國安。①《論語·顏淵》所謂“百姓足，君孰與不足?百姓不足，君孰與足?”是這一理念的早期表述。用梁啟超的話說，即“民無恒產(chǎn)則國不可理”。梁啟超:《西政叢書敘》(1897年)，《飲冰室合集·文集之二》，北京:中華書局，1989年影印，第62頁。

直到19世紀(jì)末年，清廷基本維持著上述小政府大民間的模式。不過，任何輕徭薄賦的“小政府”，都是資源匱乏的政府，很難應(yīng)付較大的突發(fā)事件。這一政治模式的根本缺點(diǎn)，就是最怕“天下有事”。一個府庫并不充盈的政府，就連應(yīng)付天災(zāi)都感乏力，遑論對外作戰(zhàn);一旦遇到外患，便常顯捉襟見肘之窘境。

而近代的一個新形勢，就是康有為強(qiáng)調(diào)的從大一統(tǒng)變成了萬國林立的競爭局面。隨著資本主義和科技的發(fā)展，今日所謂全球化那時已經(jīng)開始。在很大程度上，不是一國是否進(jìn)入“世界”的問題，而是“世界”不容你留在外面。本來儒家強(qiáng)調(diào)國家不與民爭利，前提是對外不多欲，才能夠內(nèi)施仁義。但外無強(qiáng)敵威脅、內(nèi)能安居樂業(yè)，也是“天下歸仁”所必需的物質(zhì)基礎(chǔ)。晚清的困窘在于，外敵的實(shí)際入侵和繼續(xù)入侵的威脅，使得“富國強(qiáng)兵”成為政府不可回避的責(zé)任。故近代中國的尋求富強(qiáng)，更多是一種被動的選擇。清廷那時面臨一個非常棘手的問題:中外的競爭既嚴(yán)峻又緊迫，外來的壓力接踵而至，用傳統(tǒng)的術(shù)語說，為了“退虜”，先要“送窮”，才可能實(shí)現(xiàn)“富強(qiáng)”。現(xiàn)實(shí)已不容許一個小政府的存在，迫使清廷不得不向一個有作為的大政府轉(zhuǎn)變;為了不在對外競爭中落敗，就只能向傅斯年所謂“近代國家”的模式靠攏。②傅斯年:《中國民族革命史》，未刊手稿，原件藏臺北中研院史語所傅斯年檔。

清季的一個根本變化，就是朝野都開始疏離于小政府的傳統(tǒng)思路。面臨退虜送窮時務(wù)的“國家”，不得不從不作為向有作為轉(zhuǎn)化，始或扮演提倡、督促和推動的角色，繼而就必須是政府自己作為(而不能僅是引導(dǎo))，且當(dāng)下就要有作為，甚至很快發(fā)展到處處需要政府作為。這樣的“近代國家”政治觀念，與“不擾民”的小政府政治哲學(xué)根本對立，幾乎沒有妥協(xié)的余地。

而且，對各級政府而言，新政的開支基本是額外的支出。如梁啟超所說，“各省所入，其支銷皆已前定，而未有一省入能敷出者”。③梁啟超:《上濤貝勒(載濤)書》(1910年2月)，丁文江、趙豐田:《梁啟超年譜長編》，上海:上海人民出版社，1983年，第504頁(文字已據(jù)《近代十大家尺牘》核改，下同)。各省如此，中央亦然。那時很多人說，中國財(cái)政紊亂，是沒有外國那樣的預(yù)算制。但中國此前的財(cái)政收支，大體還是在不作為的基礎(chǔ)上以出量入，再量入為出。開始引入預(yù)算方式的一個附帶效果，卻是使督撫們更清楚地認(rèn)識到“財(cái)政困難”的嚴(yán)重程度。江蘇巡撫程德全就發(fā)現(xiàn):“一經(jīng)預(yù)算，不但按年出入所虧甚多，即按月所虧者亦不少。寅食卯糧，將何以濟(jì)?”④程德全:《到蘇接篆后上親貴及政府書》(1910年)，揚(yáng)州師范學(xué)院歷史系編:《辛亥革命江蘇地區(qū)史料》，南京:江蘇人民出版社，1961年，第19頁。

這的確是個實(shí)際的問題，小政府的府庫中不能有、實(shí)際也沒有大量的積蓄。當(dāng)年新政的舉措，可以說樣樣需要錢，且每一項(xiàng)都要大量花錢。要舉辦各種新事業(yè)，就只能“籌款”。那時人人都知道錢不夠，關(guān)鍵是不夠的錢從哪里來。中國一直是個農(nóng)業(yè)社會，政府的主要賦稅來源也是農(nóng)業(yè)稅。除非長期積累，僅靠農(nóng)業(yè)稅入，很難應(yīng)對大型的公共支出;若稅收往非農(nóng)業(yè)方向大幅度發(fā)展，意味著社會結(jié)構(gòu)的大變，必然沖擊以“耕讀”為核心的整體文化。⑤大量的非農(nóng)業(yè)稅收，或意味著已存在一個龐大的非農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體。經(jīng)濟(jì)比例在短期內(nèi)發(fā)生如此巨大的改變，在多大程度上沖擊了社會民生，非常值得探討。不過，清季丁糧以外稅收的增添，至少在一些地方，有相當(dāng)部分是出于征收方式的改變。如四川因設(shè)立經(jīng)征局，改變原來由地方官“委托”民間包收的方式，結(jié)果僅契稅就增至三倍多。參見《督憲(四川總督趙爾巽)奏創(chuàng)辦經(jīng)征酌保出力各員折》，《廣益叢報(bào)》第8年第6期(1910年4月29日)，“章疏”頁1a－2a。此材料承四川大學(xué)歷史系劉熠同學(xué)提示。

以后見之明的眼光看，晚清政府增加財(cái)政收入的努力，還是頗見成效的。國家歲入(中央和各省政府收入)大致從鴉片戰(zhàn)爭后的四千萬兩，到甲午戰(zhàn)爭后的八千萬兩，再到辛亥年的約三萬萬兩，其中大部分來自非農(nóng)業(yè)稅收。⑥資政院:《會奏議決試辦宣統(tǒng)三年歲入歲出總預(yù)算案請旨裁奪折》，《申報(bào)》1911年2月14日，2張2版; Jean-Laurent Rosenthal and R．Bin Wong，Before and Beyond Divergence:The Politics of Economic Change in China and Europe，Cambridge，Mass．:Harvard University Press，2011，pp.201－202．按照盛宣懷的想象，中國只要參酌日本的“理財(cái)之法，盡力于農(nóng)礦工商，不必過于苛刻，富強(qiáng)可立而待”。①郵傳部右侍郎盛宣懷:《奏陳畫一幣制辦法折》，《東方雜志》第6年第6期(1909年6月)，第31頁。實(shí)際上，除商業(yè)外，各類非農(nóng)業(yè)的開發(fā)都頗需時日(尤其當(dāng)時關(guān)稅不能自主，在中外經(jīng)濟(jì)競爭中也難以保護(hù)本國實(shí)業(yè))。被人寄予厚望的路礦等新事物，生財(cái)還遙遙無期，卻先帶來了很多新問題(詳另文)。

那時朝野的一個共識，即中國因?yàn)椤皩Ｖ啤睂?dǎo)致民信不足，故不能像外國一樣征收大量賦稅卻無民怨。如果能實(shí)行立憲，推行公開的預(yù)算決算制，采用正確的理財(cái)之法，便可大獲進(jìn)項(xiàng)，一舉扭轉(zhuǎn)局面。這是從一般讀書人到梁啟超這樣的菁英共同分享的觀念。梁氏就認(rèn)為:“茍能遵財(cái)政學(xué)之公例，以理一國之財(cái)，則自有許多新稅源，可以絕不厲民，而增國帑數(shù)倍之收入。”他還擬出一個《中國改革財(cái)政私案》，號稱若能據(jù)此“將財(cái)政機(jī)關(guān)從根本以改革之”，則施行之后，“每年得十萬萬元之收入，殊非難事”。②梁啟超:《上濤貝勒(載濤)書》，《梁啟超年譜長編》，第506頁。惟梁氏雖號稱“絕不厲民”，他所謂的“新稅源”，仍更多指向民間現(xiàn)有之款。當(dāng)年物質(zhì)層面的社會能力到底有多大，還可以進(jìn)一步考察。那時中國稅收確實(shí)不算重，即使加上清季新增的各種臨時捐稅，與后來或與外國比較，絕對值也不一定很高。③痛斥苛捐雜稅的梁啟超也承認(rèn)，“以各國租稅所入與吾相較，則吾民之負(fù)擔(dān)似不得云重”。梁啟超:《上濤貝勒(載濤)書》，《梁啟超年譜長編》，第505頁。但數(shù)字現(xiàn)實(shí)是一事，心理承受能力又是一事。不論當(dāng)時民間是否有這么多錢，即使有，對從前不怎么出錢的人來說，新增部分?jǐn)?shù)量如此大、種類如此多，已經(jīng)特別“沉重”了。④前引趙爾巽的奏折強(qiáng)調(diào)了新設(shè)經(jīng)征局的績效，但在次年保路運(yùn)動期間，搗毀經(jīng)征局成為四川各地民眾相當(dāng)普遍的舉動，非常能說明民間對此新舉措的感受。若猛增以倍數(shù)計(jì)的稅收，百姓尚可接受，還不致“鋌而走險”，確實(shí)需要非常豐富的想象力。

可以說，清季民間尚有余財(cái)不假，卻也不是無盡的活水，可以源源不斷。蓋不論社會的物質(zhì)潛能有多大，都是一個常數(shù)，不可能取之不盡、用之不竭。在上無撥款的大背景下，新政舉措的主要開支，實(shí)際只能依靠民間。各級官員對動員社會力量的態(tài)度各不一樣:趨新者可能勇于任事，守舊者便無意與民爭利;有的人或因官場積習(xí)而出以敷衍，有的人可能看到民間反彈的危險而不敢過于積極。隨著各項(xiàng)新政頻繁而至，各級官員或被迫敷衍，或設(shè)法規(guī)避，同時也不得不進(jìn)一步開掘既存的社會資源。

二、國家向民間挺進(jìn):清查公款公產(chǎn)

從后來各督撫的感受看，清末新政耗費(fèi)最多的，就是學(xué)務(wù)和警務(wù)。按當(dāng)年的規(guī)則，高層級的學(xué)校和較大城市的巡警，是政府辦理的;但大量的基層辦學(xué)和鄉(xiāng)村巡警，則是典型的官紳合辦，主要經(jīng)費(fèi)出自民間?？傻降壮鲈谡l身上，是一個很直接的問題。新學(xué)堂是最先開辦的新政，開始籌款還相對容易。地方上有各種各樣的“會”、“社”、“館”、“所”，都有多少不一的“公費(fèi)”、“公款”(晚清的“公”在官與私之間，不是今天所說的“公款”)，大致可以從中募到辦新學(xué)的錢。但各種會、社、館、所的積款總數(shù)是有限的，很快就用得差不多了。于是款的來源就逐漸轉(zhuǎn)向相對富有的紳，并進(jìn)而轉(zhuǎn)向一般的民。

當(dāng)時小政府的政治倫理并未發(fā)生根本的轉(zhuǎn)變，政府至少在理念上還堅(jiān)持著“官不經(jīng)手”的原則，即不直接干預(yù)民間經(jīng)費(fèi)的處理。⑤說詳羅志田:《革命的形成:清季十年的轉(zhuǎn)折(上)》，《近代史研究》2012年第3期。但隨著那些能夠即刻征用的表面公產(chǎn)逐漸枯竭，政府中人也開始以新思維考慮新手段，即“調(diào)查”民間的公產(chǎn)。還在1906年，中央政府有人上書，主張地方自治不能空談，應(yīng)落實(shí)在行動上，即“必辦公益事業(yè)”。但這就牽涉到經(jīng)費(fèi)。此人的建議是在各州縣“設(shè)立公產(chǎn)調(diào)查局，由各該州縣選舉公正紳商數(shù)人，充作局董，稟由地方官給予照會，調(diào)查本邑公產(chǎn)若干，作為興辦公益之用”。據(jù)說“政府諸公多然其說。惟某中堂深恐滋擾，遂未解決”而擱置。⑥《廣益叢報(bào)》第4年第27號(1906年12月15日)，“紀(jì)聞”頁2a－2b。

從這位部員的觀念中，很能看到政府需要“作為”的壓力。盡管其擬議的仍是官紳合辦的模式，經(jīng)費(fèi)的目標(biāo)則是非常明確的，即民間的公產(chǎn)。類似的主張最后終于付諸行動，到1909年，新頒的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》即明確規(guī)定，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)的自治經(jīng)費(fèi)，首先以“本地方公款公產(chǎn)”充之。①《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》(1909年1月)，故宮博物院明清檔案部編:《清末籌備立憲檔案史料》，北京:中華書局，1979年，下冊，第738頁。度支部不久發(fā)出了關(guān)于清查公款公產(chǎn)的咨文，江蘇省咨議局在年底通過了巡撫交議的《清查公款公產(chǎn)辦法綱要》。②江蘇省咨議局:《議決撫部院交議清查公款公產(chǎn)辦法綱要案》，《申報(bào)》1909年12月5日，3張2－3版。這一執(zhí)行方案成為其他地方摹仿的樣板。③參見湖南咨議局:《清查公款公產(chǎn)辦法》(1909年)，楊鵬程編:《湖南咨議局文獻(xiàn)匯編》，長沙:湖南人民出版社，2010年，第220－221頁。在此從觀念到行為的進(jìn)展中，原來擬議的“調(diào)查”已為“清查”所取代(但各地公文中仍時見“調(diào)查”字眼)，更加直截了當(dāng)。

再到1910年，朝廷也感覺各地需辦之事和其已有經(jīng)費(fèi)形成了較大差距，遂讓各督撫討論解決方案。督撫們感覺到朝廷“似欲言發(fā)于外，藉以折衷”，④《瑞澂、李經(jīng)羲致龐鴻書電》(1910年10月5日)，錢永賢等整理:《龐鴻書討論立憲電文》，《近代史資料》第59號，北京:中國社會科學(xué)出版社，1985年，第53頁。紛紛強(qiáng)調(diào)財(cái)力不足。大部分人都說地方財(cái)政早已入不敷出，試圖把新政區(qū)分為憲政和普通行政，以此方式來規(guī)避須按年實(shí)施的“籌備立憲”項(xiàng)目(詳另文)。但浙江巡撫增韞則以為，“無政事，則財(cái)用不足。吾國非無財(cái)也，無理財(cái)者”也。能理財(cái)，問題就不難解決。如浙江的教育經(jīng)費(fèi)，就已確定“各屬由賽會、演戲、儒田、賢租、賓興、公款等項(xiàng)下自行籌措。現(xiàn)又清查公款公產(chǎn)，化無用為有用，無虞不敷”。⑤浙江巡撫增韞:《奏遵旨并議御史趙炳麟等奏請定行政經(jīng)費(fèi)并附抒管見折》，《政治官報(bào)》，第1047號(宣統(tǒng)二年八月)，第10－11頁。據(jù)胡思敬說，增韞這奏稿是出自張一麐之手(《國聞備乘·督撫趨時》，北京:中華書局，2007年，第122頁)。而張此前在袁世凱幕中，是直隸辦自治的重要智囊。不排除這里表述的觀念受到直隸經(jīng)驗(yàn)的影響，或也提示出國進(jìn)民退的傾向是怎樣從特例變成常規(guī)的。增韞所說的“化無用為有用”，也提示出時代觀念的轉(zhuǎn)變?？此啤盁o用”的公產(chǎn)，本也是藏富于民的一種方式，正類養(yǎng)士的翰林院，有儲存資源以待時需的功能。換言之，大量的社會資源，對于國家機(jī)器的運(yùn)作，是一種直接的保障，盡管這一保障可能是以隱而不顯的方式存在的。清季對這類資源或清查或裁撤，⑥清查公產(chǎn)固是開源，裁翰林院卻是節(jié)流，充分展現(xiàn)了朝廷認(rèn)知中社會資源的物質(zhì)化。儲才的翰林院被視為可有可無，成為不必要的經(jīng)費(fèi)開支，也是思想大轉(zhuǎn)變的一個表征。詳另文。固是被逼不得已，但也表明當(dāng)時的急功近利已進(jìn)抵各類資源的極限了。

胡思敬1909年的奏折說，除中央政府加征的部分外，“各省私自籌款，款目繁多，不可縷數(shù)。極而業(yè)之至穢且賤者，灰糞有捐;物之至纖且微者，柴炭醬醋有捐;下至一雞一鴨一魚一蝦，凡肩挑背負(fù)，日用尋常飲食之物，莫不有捐。居者有房捐，行者有車捐。其顯然干犯名義者，有賭捐、有娼捐、有彩票捐。馴至百物踴貴，土貨不流。傭人日獲百錢，不抵昔時二三十錢之用。一農(nóng)民也，漕糧地丁耗羨之外，有糧捐，有畝捐，有串票捐;田畝所出之物，谷米上市有捐，豆蔬瓜果入城有捐。一身任七八捐，力不能勝，則棄田而潛逃者，比比也。一商民也，有關(guān)稅，有厘金，有統(tǒng)捐，有鋪捐，有落地稅，有銷場稅。一物經(jīng)六七稅，本息俱折，則閉門而倒騙者，累累也”。⑦胡思敬:《極陳民情困苦請撙節(jié)財(cái)用禁止私捐折》(1909年7月6日)，《退廬全集·退廬疏稿》，臺北:文海出版社，1970年影印(沈云龍主編:《近代中國史料叢刊》正編第45輯)，第732－733頁。其最后所說農(nóng)民棄田、商鋪倒閉的現(xiàn)象，或有些夸張。但各類捐稅的存在，時見于其他奏折，⑧可參見《蘇撫奏撥蘇省學(xué)務(wù)經(jīng)費(fèi)》，《申報(bào)》1908年7月28日，第1張5版。應(yīng)非虛言。更有甚者，為了尋求富強(qiáng)，越來越多的人在不知不覺中改變了國無恒產(chǎn)的取向，逐漸傾向于政府直接理財(cái)?shù)恼呷∠?。然而，若政府挾行政資源而直接“理財(cái)”，便已不是平等的競爭。一些領(lǐng)域中出現(xiàn)了政府“買則抑壓，賣則居奇”的現(xiàn)象。在胡思敬看來，這等于是“官家而行劫奪之政”，不啻“絕民粒食”。⑨胡思敬:《極陳民情困苦請撙節(jié)財(cái)用禁止私捐折》，《退廬全集·退廬疏稿》，第734頁。盡管這僅是一些地區(qū)、一些領(lǐng)域不甚普遍的現(xiàn)象，但也是一個危險的開端。

對本已面臨著普遍不信任情緒的清季政府而言，上述各種作為皆直接違背不與民爭利的傳統(tǒng)觀念，屬于典型的苛政，是“失道”的表現(xiàn)。新政所需的款項(xiàng)和既存的巨額戰(zhàn)爭賠款以及外債等，最終都落實(shí)到老百姓身上，成為不小的負(fù)擔(dān)，早已不得人心，造成了強(qiáng)烈的民怨。為增加財(cái)政收入所付出的社會成本，可能非常高昂。

時人對此并非沒有認(rèn)識，夏曾佑在1904年即曾指出:專制國君主“最不相宜者，則干涉民之財(cái)政”。若其“不明此理，而橫干民之財(cái)政，則無論其用意之為善為惡，而君位皆不能?！薄＿^去王莽和王安石的改革，“皆欲為民整頓財(cái)政”，結(jié)果都是天下大潰。①夏曾佑:《再論中央集權(quán)》(1904年9月)，楊琥編:《夏曾佑集》，上海:上海古籍出版社，2011年，第236頁。他警告說，專制國的“政府，萬不可以國家之事強(qiáng)聒于民。一強(qiáng)聒焉，則民以為皇帝要我銀子，而囂然不靖矣”。惟有“使國與民相忘。民若不知世有所為(謂)國家者，而后天下可以無事”。②夏曾佑:《論赫總稅務(wù)司理財(cái)條陳》(1904年3月)，《夏曾佑集》，第151頁。的確，中國歷代政權(quán)所追求的，就是在“天威”象征性存在的同時，又使國與民相忘，不必時時向老百姓提醒“國家”的存在。

然而晚清的一大不同，就是“國家”的責(zé)任和政務(wù)發(fā)生了根本的轉(zhuǎn)變。河南巡撫寶棻敏銳地注意到:“昔以教育為私人事業(yè)者，今則屬于國家行政一端?！庇捎诮逃峭菩凶钤绲男抡时憩F(xiàn)最明顯，但也僅是一個側(cè)面。更為根本的，是“一國之政務(wù)，今昔不同”。據(jù)其概括:“昔之政務(wù)簡，故經(jīng)費(fèi)亦隨之而寡;今之政務(wù)繁，經(jīng)費(fèi)亦隨之而多。昔日支出之經(jīng)費(fèi)，國防與俸給而已;今則為民保安之政、助長之政，皆為國家之行政上必要經(jīng)營之事業(yè)。”寶棻最直接的擔(dān)憂仍是政府經(jīng)費(fèi)的支出“浩繁而無有限量”，③河南巡撫寶棻:《奏遵旨并議御史趙炳麟等奏請確定行政經(jīng)費(fèi)折》，《政治官報(bào)》，第1055號(宣統(tǒng)二年九月)，第12－14頁。但他無意中卻道出近代中國一個根本的轉(zhuǎn)變，即過去民間承擔(dān)的社會責(zé)任，現(xiàn)在逐漸轉(zhuǎn)化為政府職能，落到國家頭上了。

三、司法改革所見國家象征的轉(zhuǎn)變

“國家”責(zé)任和政務(wù)的轉(zhuǎn)變與“司法獨(dú)立”的改革密切相關(guān)。盡管直到辛亥鼎革，大多數(shù)地方尚未建立獨(dú)立的審判體制，故在民國之前，司法獨(dú)立更多仍是虛擬的。且法制改革的實(shí)際進(jìn)程是相對緩慢的，就是在理論上司法已經(jīng)獨(dú)立的民初，也有不少老百姓不愿赴各類司法機(jī)構(gòu)告狀，仍希望青天大老爺為其做主。另一方面，從清代到民國，法制改革又是各項(xiàng)改革中持續(xù)性最強(qiáng)的一個方面，其社會影響也同樣更具延續(xù)性。

晚清所謂司法改革，除中央層級的修訂法律外，本與政治改革中的改官制密切相關(guān)。歷代州縣一級的親民官，其最主要的兩項(xiàng)職能之一就是維持治安(另一職能即稅收)。在清末設(shè)計(jì)的體制中，財(cái)政將半獨(dú)立，司法獨(dú)立之后，地方官的政務(wù)究竟何在?司法與行政的分離是全新的事物，治安程序中今日歸警察(公安局)和檢察負(fù)責(zé)的部分，當(dāng)年便未曾梳理明白。不僅民眾不習(xí)慣，官員本身也未必清楚。而新舊機(jī)構(gòu)的重疊，既預(yù)示了爭權(quán)奪利的可能性，也留下了相互推諉的空間。改革剛開始，已有一些問題出現(xiàn)。

兩江總督張人駿就擔(dān)心，司法案件不由州縣官起訴，老百姓不習(xí)慣，未必肯接受:“誠恐小民無知，動多抵觸?！彼ㄗh“凡控案仍由州縣受詞”，然后交審判庭核明，“應(yīng)拘傳逮捕，即會出簽票。原被告征到案，由廳分別訊辦”;地方官員“不得過問，亦不負(fù)責(zé)”。④《張人駿致龐鴻書電》(1910年12月18日)，《龐鴻書討論立憲電文》，《近代史資料》第59號，第67頁。河南先后兩任巡撫也注意到:“向例，民人詞訟，均由州縣衙門起訴。地方之習(xí)慣，民間之信用，悉注重地方牧令。當(dāng)司法、行政創(chuàng)始分權(quán)，行政官每于廳員司法內(nèi)之行政事務(wù)，亦多任意推諉;甚至置緝捕命盜重案于不顧，轉(zhuǎn)以應(yīng)歸審判衙門為辭?！倍捎凇奥殭?quán)不清”，若“行政官既未明責(zé)任，司法官又好攬事權(quán)，將利未見而弊旋生，人民生命財(cái)產(chǎn)之危，益將無可究詰”。⑤《開缺河南巡撫寶棻、河南巡撫齊耀琳奏籌備憲政并目前困難情形折》(約1912年1月)，《內(nèi)閣官報(bào)》第168號(宣統(tǒng)三年十二月二十日)，“奏折·憲政類”，原不標(biāo)頁。

這不僅是程序問題，也直接涉及到經(jīng)費(fèi)的收支。向來官府受理命盜等重案，涉及“招解人犯”、“驗(yàn)尸”、“緝捕盜賊”的“三費(fèi)”，是不菲的開支。此前四川曾創(chuàng)設(shè)“三費(fèi)局”，收取肉厘、契捐等，以官督紳辦的方式管理——“皆系民捐民辦，不過官為董率”;即“官只稽查，而不敢染指”，故能“相安多年”。有此機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)“三費(fèi)”的支出，不再向告狀人收取費(fèi)用，民間視為善舉。有余資時，還兼作義學(xué)、恤嫠、育嬰等善事。①四川按察使游智開:《詳請專停海防肉厘仍留三費(fèi)肉厘》(1888年)，鐘慶熙輯:《四川通飭章程》，臺北:文海出版社，1977年影印(沈云龍主編:《近代中國史料叢刊》續(xù)編第48輯)，第41－43頁。關(guān)于四川三費(fèi)局，參見里贊:《晚清州縣訴訟中的審斷問題》，北京:法律出版社，2010年，第241－252頁;Bradly W．Reed，“Money and Justice:Clerks，Runners，and the Magistrate's Court in Late Imperial Sichuan，”Modern China，21:3(July 1995)，pp.368－375．改革之際，這類事務(wù)劃分在哪一方面，也意味著責(zé)任和支出的歸屬。更重要的是，在今日所謂司法方面，以前地方官和民間本有分工，長期推行著一種官紳合治的模式。如胡思敬所說:“兩造爭訟，訴之族;不聽，再訴之鄉(xiāng);再不聽，后乃告官?！雹诤季?《請免江西加征并緩辦地方自治折》(1910年8月3日)，《退廬全集·退廬疏稿》，第918頁。故以前地方的息訟(重案除外)，尤其在操作層面，民間扮演了非常重要的角色，具有實(shí)際的功用。用今日的法律用語來表述，在州縣受理審斷前，實(shí)際存在一個“前司法”的程序，且往往能解決問題。

在某種程度上，民間的息訟努力也可視為訴訟本身的一個組成部分(即使命盜等重案，也有“三費(fèi)局”這樣的官督紳辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)助，實(shí)際已參與到“司法程序”之中)。而司法和行政分立后，獨(dú)立出來的司法基本借鑒外國章法，缺乏與民間協(xié)調(diào)的傳統(tǒng);若由好事者任法官，更會愿意攬事。一旦三權(quán)分立的改革完成，司法獨(dú)立成為現(xiàn)實(shí)，行政固不能干預(yù)司法，民間亦將基本退出。所謂“前司法”階段逐漸不復(fù)存在(若依新律，還可能被認(rèn)為不合法)，訴訟方面的官紳合治模式也就正式退隱，可以說是典型的國進(jìn)民退。

在“道”高于“勢”的時代，至少在理想型的意義上，“道”是超越于具體朝廷治統(tǒng)之上的。為官的士人(即士大夫)作為個體直接面對著“道”，在“道”的面前人人是獨(dú)立的自我，因而也是“平等”的。法律雖由國家(朝廷)制定，至少科舉出身的地方官斷案，往往可以不嚴(yán)格依律而替天行“道”、對“道”負(fù)責(zé)。這樣的審斷，或可以說是更高意義上的“司法獨(dú)立”，它并非相對于“行政”，而是相對于有形的“國家”。③這樣一種允許“獨(dú)立”的審斷，在世界范圍內(nèi)都極為罕見。即使在宗教指引政治法律的社會，也少見執(zhí)法者直接面對最高教義并對其負(fù)責(zé)的審判。當(dāng)然，這種獨(dú)立并未體現(xiàn)在文字章程上，不是成文的“制度”，但在實(shí)踐中一直存在，也是很多官箴書的主題。④例如，樊增祥的《樊山政書》(宣統(tǒng)庚戌刊本，無出版地)之中，便頗多不嚴(yán)格按律審斷的案例。重要的是樊氏正以此自豪，覺其可為他人范例。隨著經(jīng)典在近代的淡出，⑤關(guān)于經(jīng)典在近代的淡出，參見羅志田:《經(jīng)典的消逝:近代中國一個根本性的變化》，臺北中研院第四屆國際漢學(xué)會議，2012年6月20日。意味著“道”的隱退，新體制下的司法獨(dú)立，更多體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)人事的分野上，整體未曾脫出國家框架。⑥本段與下段，承北京大學(xué)歷史學(xué)系薛剛同學(xué)提示。

今日所謂“司法”，以前就是州縣官的“政務(wù)”。⑦參見里贊:《司法或政務(wù):清代州縣訴訟中的審斷問題》，《法學(xué)研究》2009年第5期。與審斷相關(guān)的各項(xiàng)事、權(quán)、責(zé)，原來集中在地方官一人身上，是其不可推卸的責(zé)任。在新的法制和官僚體系里，“司法”功能因新機(jī)構(gòu)的設(shè)施而分解，責(zé)任也隨之分散。“司法”在獨(dú)立的同時，也變得更為模糊——從受理層面開始，“打官司”就可能變成官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)部的文牘循環(huán);以前無法逃避的責(zé)任，現(xiàn)在有了敷衍推諉的可能。除稅收外，“官司”本是老百姓和“國家”打交道最經(jīng)常的方式。老百姓原來面對的“國家”很具體，即州縣官;在新體制下，老百姓面對的“國家”實(shí)更抽象，也更難打交道。

且國家既然承攬了更多的責(zé)任，自然也意味著國家機(jī)器的擴(kuò)張。首當(dāng)其沖的，正是今日所謂的“社會”。杜亞泉在1911年初指出:“國運(yùn)之進(jìn)步，非政府強(qiáng)大之謂。不察此理，貿(mào)貿(mào)焉擴(kuò)張政權(quán)，增加政費(fèi)，國民之受干涉也愈多，國民之增擔(dān)負(fù)也愈速。干涉甚則礙社會之發(fā)展，擔(dān)負(fù)重則竭社會之活力。社會衰，而政府隨之?！雹喽艁喨?《減政主義》，《東方雜志》第8卷第1號(1911年3月)，田建業(yè)等編:《杜亞泉文選》，上海:華東師大出版社，1993年，第12頁。他以新的術(shù)語重申了民富國安的傳統(tǒng)思路，特別是指出了“國家”對“社會”的依賴，實(shí)深有所見。這樣的睿見，在當(dāng)時或有些超前，此后也很少引起注意。

四、新舊的“自治”與不同的“公”

胡思敬在1910年便指責(zé)說，國家直接插手社會事務(wù)，嚴(yán)重?fù)p毀了社會的活力。在“新政未興之前，民間相率斂錢，以成義舉”。從孤寡廢疾到水旱盜賊，以至橋梁道路，舍藥施茶，“莫不有會”。教育有機(jī)構(gòu)，訴訟也有相應(yīng)的調(diào)節(jié)機(jī)制。“蓋不必張樹地方自治之幟，搖炫四方耳目，而各府州縣隱然具一自治之規(guī)。自新政大行，民氣日囂，漸藐官長，何論族鄰!公產(chǎn)盡為豪強(qiáng)吞并，一切義舉，刬破無遺。而地方自治之基壞矣!”①胡思敬:《請免江西加征并緩辦地方自治折》，《退廬全集·退廬疏稿》，第918－919頁。胡氏以不喜歡新政著稱，但其觀察并非無因而至。新型地方自治的倡行，卻毀壞了既存地方自治的基礎(chǔ)，真是一個詭論意味(paradoxical)十足的結(jié)果。

新的“地方自治”乃是“籌備立憲”的要項(xiàng)，也正是在自治的推進(jìn)中，時人感覺到了新體制的沖擊。當(dāng)時度支部曾通飭各地，自治不得動用官款，否則與自治之義不符。孟森則以為，所謂官款，并非“官之自款”，而是取自民間，不說是“民款”，也應(yīng)視為“國款”。乃“不曰國家之款，而曰官款”，正表現(xiàn)出“官之目無國家”。當(dāng)時地方辦理的“自治”，如學(xué)校、警察、衛(wèi)生、水利、交通，以及議事、行政、清查戶口、試行選舉等，若皆非國家之事，則國事何在?由于過去以官治國出了問題，人民“不忍國家之?dāng)嗨陀诠?，起而求治”，故自治亦治國。則“以國家之款，濟(jì)國家之治”，于義有何不恰?②孟森(心史):《論自治與官款》，《申報(bào)》1908年9月8日，第1張第3版。此條材料承北京大學(xué)歷史學(xué)系周月峰同學(xué)提示。以當(dāng)年的既存觀念看，孟森所論，似不無牽強(qiáng);特別是他指控官員“目無國家”，有故意入人以罪之嫌。但他確實(shí)敏銳地感覺到了問題之所在——“官”既非“國”，而地方事務(wù)又皆國務(wù)，則國家、地方、官、民等基本要素，似都有了重新定位的必要。國家與官、地方與民及地方與官等相應(yīng)概念，都需要釐清，以界定國家與民的相對關(guān)系;而國家與地方、官與民的慣常區(qū)分，也因此而衍生出新的涵義。同時，還有另一變量處于所有這些變量之間，且與其皆有關(guān)聯(lián)，即在廢科舉之后自身也面臨身份危機(jī)的士紳。③參見羅志田:《科舉制的廢除與四民社會的解體——一個內(nèi)地鄉(xiāng)紳眼中的近代社會變遷》，《清華學(xué)報(bào)》新25卷第4期(1995年12月，實(shí)印于1997年4月)。

在夏曾佑眼中，“中國地方政治，向以官紳二部組織而成”，官代表著朝廷，“而紳則地方所推舉，官不得而強(qiáng)之。是無立憲之名，而猶略存立憲之意”。④夏曾佑:《論浙江農(nóng)工商礦局紳士之歷史》(1905年7月)，《夏曾佑集》，第360頁。當(dāng)年所謂“民間”，大體是紳和民共同構(gòu)成的。紳既代民立言，同時又為民楷模，在國家與社會、官與民之間起著承上啟下的重要作用。任何地方，若“其地多紳士，則地方官不敢肆然為非，而民得少安”。故在舉國討論科舉名額宜減之時，孫寶瑄卻贊同宋恕的意見，主張?jiān)鲱~。蓋“紳士之多寡，皆視舉人進(jìn)士之多寡;故中額宜增，亦所以潛扶民權(quán)”。⑤孫寶瑄:《忘山廬日記》，1898年5月14日，上海:上海古籍出版社，1983年，第201頁。若用晚清人的套話表述，民權(quán)也常體現(xiàn)在紳權(quán)之上。

這樣看來，“國進(jìn)民退”中的“民退”部分，主要體現(xiàn)在“民間”范圍里原本常態(tài)運(yùn)作的“自治”部分的隱退(息訟功能的捐除，便是一個較明顯的表征)。晚清的公領(lǐng)域，確有所謂“中國特色”，⑥哈貝馬斯(Jürgen Habermas)等學(xué)者基于歐洲社會的公共領(lǐng)域論述，自有其章法，本文無意與其進(jìn)行具體對比。這方面一些新的討論，可參見查爾斯·泰勒(Charles Taylor):《現(xiàn)代社會想象》、李丁贊:《市民社會與公共領(lǐng)域》、蔡英文:《公共領(lǐng)域與民主共識的可能性》，均收入許紀(jì)霖主編:《公共空間中的知識分子》，南京:江蘇人民出版社，2007年，第33－105頁。廣可及“天下士”的清議，切近鄉(xiāng)曲處則由各種公共會社構(gòu)成，以公產(chǎn)為基礎(chǔ)，以士紳為主導(dǎo)。清議以超越的“道”為依據(jù)，此不能詳論;后者是民間活力的真正體現(xiàn)——它既是民間的代表，又代民間表述(日出而作，日落而息的多數(shù)人，往往是沉默不語的)，的確可以說是隱具自治之規(guī)。

陳獨(dú)秀便曾注意到中國傳統(tǒng)社會的“與眾不同”，即“除了訴訟和納稅以外，政府和人民幾乎不生關(guān)系”。但人民自己，“卻有種種類乎自治團(tuán)體的聯(lián)合:鄉(xiāng)村有宗祠、有神社、有團(tuán)練;都會有會館，有各種善堂(育嬰、養(yǎng)老、施診、施藥、積谷、救火之類)，有義學(xué)，有各種工商業(yè)的公所”。在他看來，“這些各種聯(lián)合”，就是中國實(shí)行民治(即今日所謂民主)的歷史基礎(chǔ)。①陳獨(dú)秀:《實(shí)行民治的基礎(chǔ)》，《新青年》第7卷第1號(1919年12月)，第14－15頁。蔣夢麟也說:“中國的人口，是由許多自治的小單位構(gòu)成的?！边@些或大或小的單位，“以家庭、行業(yè)和傳統(tǒng)為基礎(chǔ)而形成”，由“幾千年累積下來的共同的語言、共同的文化和共同的生活理想疏松地聯(lián)系在一起”。他雖對“團(tuán)體內(nèi)各分子的關(guān)系比對廣大的社會更為親切，他們對地方問題比對國家大事了解較深”表示不滿，但仍指出，這樣一個“天高皇帝遠(yuǎn)”的社會，“好處在于使中國生活民主，雖經(jīng)數(shù)百年之戰(zhàn)亂以及異族之入侵而仍能屹立無恙;壞處在于中央政權(quán)軟弱無能，因而易遭異族侵凌”。②蔣夢麟:《西潮》，臺北:中華日報(bào)社，1960年再版，第129頁。蔣氏所說的“小單位”，大體即陳氏所說的“聯(lián)合”。這兩位當(dāng)年都是典型的尊西趨新人士，陳更以反傳統(tǒng)著稱;卻都確認(rèn)了中國社會的“自治”，并從中看到了“民主”。尤其陳獨(dú)秀眼光敏銳，看出了中國社會在世界范圍中的獨(dú)特，即其所謂“上面是極專制的政府，下面是極放任的人民”。而又以人民的“極放任、不和政府生關(guān)系”為特色，③陳獨(dú)秀:《實(shí)行民治的基礎(chǔ)》，《新青年》7卷1號，第15頁。這正是蔣夢麟書中一再提及的“天高皇帝遠(yuǎn)”。很明顯，“小單位”也好，“聯(lián)合”也好，都具有既非官方也非私人的特性。

不過，這樣的公領(lǐng)域在清季受到強(qiáng)烈的沖擊。新政期間，凡新增的正式征收，大體還是官方出面。到舉辦“地方自治”時，在“官不經(jīng)手”的基本準(zhǔn)則下，實(shí)際經(jīng)手的士紳就成了收費(fèi)的表征。1910年山東萊陽的民變，據(jù)說即因辦自治而“地方紳士借口經(jīng)費(fèi)，肆意苛征。履畝重稅，過于正供;間架有稅，人頭有稅，甚至牛馬皆有常捐;悉索敝賦，民不聊生”。盡管“跡其亂變之所由來，固莫非官吏之制造而釀成之”;但卻導(dǎo)致“紳民相仇，積怨發(fā)憤，而亂事以起”。④長輿:《論萊陽民變事》(1910年)，張枬、王忍之編:《辛亥革命前十年間時論選集》，第3卷，北京:三聯(lián)書店，1977年，第653頁。在新政的壓力下，一些深知新政擾民的州縣官，有時也故意卸過推怨于紳士。例如，在袁世凱任總督期間，直隸曾以官紳合作辦理新政著稱。⑤參見Stephen R．MacKinnon，Power and Politics in Late Imperial China:Yuan Shikai in Beijing and Tianjin，1901－1908，Berkeley，Calif．:University of California Press，1980，pp.137－179．但稍后直隸按察史齊耀琳觀察到，“大凡地方紳士因辦地方自治各事稟準(zhǔn)籌款方法”，州縣官在出示時，必“大書特書某紳創(chuàng)辦某事并籌款方法”，以“卸過推怨”。而“鄉(xiāng)民無知，不識地方自治為立憲基礎(chǔ)，惟知出錢為割心頭之肉”。故“近來各處鄉(xiāng)民滋鬧，動輒波及地方紳士”;每有暴動，首當(dāng)其沖的往往是紳士。結(jié)果，紳士因“多受毀辱”，遂“視新政如畏途”，不得不隱退自保。⑥《官激民變》，《廣益叢報(bào)》第8年第24期(1910年10月22號)，“紀(jì)聞”頁5A。州縣官試圖造成類似印象，顯然并非直隸僅有的現(xiàn)象。在浙江留學(xué)生孫江東的記憶中，紹興曾有收航船捐以充學(xué)堂經(jīng)費(fèi)的計(jì)劃，就是“某紳創(chuàng)議”的。孫江東:《敬上鄉(xiāng)先生請令子弟出洋游學(xué)并籌集公款派遣學(xué)生書》，《浙江潮》第7期(1903年9月11日)，第16－17頁。此條材料承北京大學(xué)歷史學(xué)系周月峰同學(xué)提示。

在傳統(tǒng)的官紳民關(guān)系中，紳是居間的重要環(huán)節(jié)，如今竟兩面受敵，被迫淡出，則昔日的官紳合治模式已開始化解，鄉(xiāng)間逐漸走向失序狀態(tài)。江蘇巡撫程德全注意到:“本省各官，往往因公與紳不洽;即洽矣，而又事事徇其所請，幾忘權(quán)限之所在。今不但官與紳不洽，即民與紳亦不洽;且不但民與紳不洽，即紳與紳亦不洽?！雹叱痰氯?《到蘇接篆后上親貴及政府書》(1910年)，《辛亥革命江蘇地區(qū)史料》，第17頁?；鶎拥墓?、紳、民關(guān)系已經(jīng)紊亂，而重建秩序的過程則相當(dāng)漫長。

進(jìn)而言之，代表民間的士紳既全面淡出，意味著官與民處于直接對立的態(tài)勢。至少從秦漢以來，即在郡縣制取代封建制之后，這是真正“前所未有”的現(xiàn)象。隨著以紳為主導(dǎo)的公領(lǐng)域之退隱，“民間”或許更加名副其實(shí)了，卻也讓“民”的主體更直接感受到“國進(jìn)”的沖擊。

四川總督趙爾巽在奏報(bào)經(jīng)征局成績時，一則言其“上不費(fèi)國帑之錙銖，下不加民間之毫末，巨款應(yīng)時而集，公費(fèi)無待他籌”;再則言經(jīng)征之辦，“有利于國，有益于民，而獨(dú)不便于僥幸致富之官吏，與夫包攬厘稅之紳首”。⑧《督憲(四川總督趙爾巽)奏創(chuàng)辦經(jīng)征酌保出力各員折》，《廣益叢報(bào)》第8年第6期，“章疏”頁1a－2a。這些象征性的言說，最能體現(xiàn)時代的轉(zhuǎn)變。其間“國”與“民”的對接，正是排斥了原在基層合作的“官紳”。①按趙爾巽創(chuàng)設(shè)的經(jīng)征局，把原來由民間包收的契稅和雜稅改為由官經(jīng)收，也是一種曲線的國進(jìn)民退(經(jīng)征局代表著自上而下的官力，針對著原來借助民力的官紳合作)。其奏準(zhǔn)官辦的經(jīng)征局，在一些地方恰取代了官紳合作的三費(fèi)局。到民國初年，由于“正紳”的退隱，“不肖之團(tuán)保與無專門學(xué)識才能之書吏，乃得纘承緒統(tǒng)，為國家地方之主人翁”。王用予:《市村制度論》(續(xù)一)，《尚志》第2卷第4號(1918年4月)，第6頁(文頁)。此承北京大學(xué)歷史學(xué)系梁心同學(xué)提示。關(guān)鍵在于，若“民事舉歸官辦，官有權(quán)而民無權(quán)，官取利而民攘利。官與民遂顯然劃為公私兩界:民除其家之私事而外，一切有公益于一鄉(xiāng)一邑者，皆相率退而諉之于官;官以一人而兼理庶事，勢必不及，而又不能公然責(zé)之于民”;②不署名:《論立憲當(dāng)以地方自治為基礎(chǔ)》(錄乙巳八月二十三日《南方報(bào)》)，《東方雜志》第2年第12期(1906年1月)，第217頁。原本活絡(luò)互動的社會關(guān)聯(lián)便中斷了。

在不強(qiáng)調(diào)權(quán)力而更重責(zé)任的傳統(tǒng)中國社會，那些“有公益于一鄉(xiāng)一邑”之事務(wù)，本是官紳合辦的。換言之，今日所謂國家的“公權(quán)力”，昔年在一定程度上是官家與民間分享而“公有化”(而非私有化)了的。傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳說到他們所負(fù)責(zé)的地方事務(wù)時，便常說是“公事”。以紳士為表征的中國式“公領(lǐng)域”淡出后，官與民遂劃為各顧各的“公私兩界”。后一“公”與前一“公”大不相同，乃今日所謂“公權(quán)力”或“公款”之“公”。③清末最后兩三年文牘中的“公費(fèi)”，往往是政府辦公費(fèi)的省稱;而其所辦之“公”，便是一個與民間公產(chǎn)公會不同的“公”。但我必須說明，這只是概括一個象征性的轉(zhuǎn)變。在時人的文獻(xiàn)和言說中，“公”仍未清楚地界定，其究竟指代“官”或“民”，常依上下文而定。國家既成了“公”，紳與民所共有的“民間”也單一化，逐漸衍化為與國家對立的“私”。

新的地方自治與胡思敬眼中既存的自治有一個重要差別，即前者不再是地方紳民自發(fā)自為之事，而已轉(zhuǎn)變成為“國家”授權(quán)之事。憲政編查館對此的表述非常簡明:“自治之事，淵源于國權(quán)。國權(quán)所許，而自治之基乃立?！惫省白灾我?guī)約，不得抵牾國家之法律”;而“自治事宜，不得抗違官府之監(jiān)督”。④憲政編查館:《奏核議城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程并另擬選舉章程折》(1908年)，《清末籌備立憲檔案史料》，下冊，第725頁。按怎樣界定和認(rèn)知“自治”，不僅時人頗不一致，今人和昔人也大不相同。昔年進(jìn)入操作層面的自治，更多是與“官治”對應(yīng)的，既與此前嚴(yán)復(fù)等人所論的自治不甚同，更于今人從三權(quán)分立視角所觀者大異，詳另文。這樣，地方上的事是否算“自治”及怎樣自治，均須得到國家的認(rèn)定，以法令形式明確之，且實(shí)際置于地方官的管控之下。如果此前的“公”基本是民間的，此后的“公”則日益成為官方的了。

以江蘇的地方自治為例，在《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》頒布之前，兩江總督端方和江蘇巡撫陳啟泰在省城設(shè)立籌辦地方自治總局，尚主張?jiān)摼帧稗k事經(jīng)費(fèi)，本應(yīng)由地方公眾擔(dān)任。惟目前局由官立，性質(zhì)既微有不同”。故“該局逐月支銷之款，暫飭財(cái)政局墊撥。俟地方籌款有著，再議歸償”。⑤端方等:《為設(shè)局籌辦江南地方自治折》(1908年2月)，中國第二歷史檔案館編:《中華民國檔案資料匯編》，第1輯，南京:江蘇人民出版社，1979年，第103頁。而在《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》頒布之后，不僅自治經(jīng)費(fèi)確定首先來自清查公款公產(chǎn)，且清查本身也意味著“公”的轉(zhuǎn)換。《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》本規(guī)定:所謂“公款公產(chǎn)，以向歸本地方紳董管理為限”。但江蘇所編的《〈城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治章程〉講義》則進(jìn)一步“解釋”說，“自治未成立之先，何事不屬國家”?自治的事權(quán)，也“莫不授自國家”。則公款公產(chǎn)的辨析，“宜視該公款公產(chǎn)是否供地方之用，抑或供國家行政，而定其可為自治經(jīng)費(fèi)與否”。而“不能問其向時之管理者為何人”。當(dāng)然，作者也指出，那些專“供地方之用”者，即使“官為經(jīng)理”，仍為自治經(jīng)費(fèi)，“即宜正名為地方之公款公產(chǎn)”，而不能移之于國家行政之用。⑥本段與下段，《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治章程講義》(《江蘇自治公報(bào)》第51期)，江蘇蘇屬地方自治籌辦處編:《江蘇自治公報(bào)類編》(宣統(tǒng)三年)，臺北:文海出版社，1988年影印(沈云龍主編:《近代中國史料叢刊》三編第53輯)，第1冊，第446頁。這是一個關(guān)鍵的區(qū)分，即“公款公產(chǎn)”的性質(zhì)可根據(jù)其實(shí)際用途決定，分為“地方自治”和“國家行政”兩類(這倒部分支持前引孟森所謂地方自治多屬“國事”的見解)。講義的作者強(qiáng)調(diào)，由于地方從前并無“公法人之自治團(tuán)體”，故其“動產(chǎn)不動產(chǎn)，只有供公用之義”，而“尚無公有之名稱”(一些善堂產(chǎn)業(yè)除外)。換言之，此前的“公”雖實(shí)際發(fā)生作用，卻并不特別看重“公有”的名稱;如今的“公”以法人自治團(tuán)體為基準(zhǔn)，在政府的指導(dǎo)和監(jiān)督下核準(zhǔn)確立。

當(dāng)時就有人主張，“地方自治之實(shí)行，以清理財(cái)產(chǎn)而明其財(cái)產(chǎn)之所屬為第一義”。①《〈蘇省清查廳州縣公款公產(chǎn)表式〉按語》，《預(yù)備立憲公會報(bào)》第2年第19期(1910年1月9日)，第22頁。其原意主要是針對財(cái)產(chǎn)被侵蝕和產(chǎn)權(quán)爭執(zhí)會導(dǎo)致自治經(jīng)費(fèi)無法落實(shí)，無意中卻道出了“清查”的言外之意——經(jīng)過清查，公款公產(chǎn)“所屬”果然有了根本的轉(zhuǎn)變。江蘇省咨議局通過的《籌定自治經(jīng)費(fèi)案》規(guī)定:

各廳州縣原有之公款公產(chǎn)，應(yīng)俟廳州縣自治成立以后，由廳州縣議事會按照各項(xiàng)公款公產(chǎn)之性質(zhì)，分析其來源及用途之界限，定為廳州縣所有之公款公產(chǎn)。②江蘇省咨議局:《議決撫臺交議籌定自治經(jīng)費(fèi)案》，《申報(bào)》1909年12月5日，第3張第2版。

一轉(zhuǎn)手間，大部分民間的公款公產(chǎn)就變成官家的了。③這當(dāng)然有一個過程，進(jìn)入民國以后，清查地方公款公產(chǎn)仍是一些地方政府的持續(xù)作為。例如，《江西省各縣清查公款公產(chǎn)暫行辦法》，《江西省政府公報(bào)》，第473期(1936年4月18日)，第1－7頁?；蛟S這就是“國進(jìn)民退”這一轉(zhuǎn)變的實(shí)質(zhì)意義:由于官方的有意作為，民間的公有資源被剝奪，相關(guān)的“義舉”式活動也就難以為繼。既存的“公領(lǐng)域”或不存在，或性質(zhì)與功能都大幅轉(zhuǎn)變。國家機(jī)器的擴(kuò)張，客觀上導(dǎo)致了士紳的淡出。而士紳所代表的民間退出之后，足以取而代之的新社會力量并未養(yǎng)成，社會隨之潰散?！懊耖g”既然不復(fù)能“自治”，一切責(zé)任便都落在進(jìn)取中的國家身上了。④以息訟為例，人與人的糾紛，從來不僅是所謂司法問題，更是社會問題。對這類問題的解決，基于文化習(xí)俗的社會力量，起著不可忽視的作用。改革以后，不得不獨(dú)任其責(zé)的國家，壓力和負(fù)擔(dān)陡增。而從觀念到體制以及操作上，承擔(dān)責(zé)任的“國家”和不復(fù)自治的百姓，其實(shí)都沒有充分的預(yù)備。

進(jìn)一步的問題是，在層層的“國進(jìn)”之中，構(gòu)成“民間”的士紳、會社、公產(chǎn)等何以步步退縮、毫無抵抗力?且這還是在辛亥鼎革之前，所謂“普遍王權(quán)”尚在，一個延續(xù)了數(shù)千年的自治體制，何以就這么悄無聲息地化解了?⑤此問題承北京大學(xué)歷史學(xué)系薛剛同學(xué)提示?？芍l(fā)生在辛亥年的那次“革命”及其帶來的政權(quán)鼎革，不過是以共和取代帝制為象征的近代全方位巨變的一個象征性轉(zhuǎn)折點(diǎn)，其相關(guān)的轉(zhuǎn)變此前已發(fā)生，此后仍在延續(xù)。辛亥前最基本的變化，就包括四民社會的解體和經(jīng)典的消逝。社會上四民之首的士不復(fù)能再生，思想上規(guī)范人倫的經(jīng)典開始失范;隨著“道”的兩個主要載體——經(jīng)典和士人的雙雙退隱，終演化成一個失去重心的時代。⑥參見羅志田:《過渡時代讀書人的困惑與責(zé)任》，收入黃賢強(qiáng)主編:《漢學(xué)名家論集:吳德耀文化講座演講錄》，新加坡國立大學(xué)中文系、八方文化創(chuàng)作室，2011年，第139－160頁。

王國維稍后反思說:“自三代至于近世，道出于一而已。泰西通商以后，西學(xué)西政之書輸入中國，于是修身齊家治國平天下之道乃出于二?！雹咄鯂S:《論政學(xué)疏稿》(1924年)，《王國維全集》，杭州:浙江教育出版社，廣州:廣東教育出版社，2009年，第14卷，第212頁。這是一個根本性的轉(zhuǎn)變，既然西方自有其“道”，中國的“道”也就從普適于人類社會的指導(dǎo)思想退縮為與他道競存的一個區(qū)域成分。⑧說詳羅志田:《經(jīng)典的消逝:近代中國一個根本性的變化》。當(dāng)時更能影響甚或代表輿論的那部分趨新讀書人，多以為中學(xué)不足以救亡，應(yīng)轉(zhuǎn)向更能致富強(qiáng)的西學(xué)。他們越來越疏離于天下的胸懷，轉(zhuǎn)而站在一個競存于世界的國家立場考慮問題。⑨參見羅志田:《天下與世界:清末士人關(guān)于人類社會認(rèn)知的轉(zhuǎn)變》，《中國社會科學(xué)》2007年第5期。這些人并非不了解既存的民間自治，但不覺得將其毀壞有多可惜，最多視為建立新式“自治”所必須付出的代價。

如果說清季的“國進(jìn)”還有些猶疑徘徊，“民退”則是一個從觀念、體制到行為的全面退縮。不僅上有天下士推動“國進(jìn)”的清議，代表“民間”的士紳也開始分化(即程德全所說的紳與紳不洽)，或半主動地接受“國進(jìn)”，或半自愿地退而獨(dú)善其身。

在四川一些地方，官辦的經(jīng)征局取代官紳合作的三費(fèi)局時，便曾得到趨新士紳的合作。如在南充，原本“代表民意”的機(jī)構(gòu)是三費(fèi)局，張瀾等趨新士紳則成立了農(nóng)會、商會、學(xué)會三個新公會，并組成三會公所。為競爭“民意代表”者的地位，三會乃聯(lián)名申請裁撤三費(fèi)局，將其并入官辦的經(jīng)征局，并取得了成功。①事見任乃強(qiáng):《張瀾先生軼事》，《龍門陣》，第1輯，成都:四川人民出版社，1980年，第27－28頁。但任先生并不這樣理解，他更多視之為進(jìn)步與落后之間的新舊之爭。

當(dāng)然，近代國家與民間的關(guān)系是個非常寬泛的領(lǐng)域，本文僅側(cè)重“民間”那能動活躍并具有代表性的層面。且上文關(guān)于傳統(tǒng)公領(lǐng)域的概述，完全是所謂“理想型”的。在現(xiàn)實(shí)社會中，貪官和劣紳從來存在，在特定的時空里，可能還較猖狂。這樣的官紳結(jié)合，很容易被定義為“官紳勾結(jié)”。而張瀾等趨新士紳對“國進(jìn)”的利用與配合，在一定程度上也可看作是新的官紳合作(盡管手段和目的都已不同)。而且，在既存公共會社受到打擊的同時，各類新式社會團(tuán)體也在創(chuàng)辦，不少還得到官力的扶助(商會、農(nóng)會等，開始本是奉旨遵辦的)。前述新自治毀損了舊自治的詭論性效果，不能否認(rèn)新自治的努力也是想要“自治”(在當(dāng)時趨新官紳的心目中，恐怕還是唯一“正確”的自治)。

若把這些嘗試和努力看作新型“公領(lǐng)域”的創(chuàng)建，似亦不為過。它們同樣是以士紳為主導(dǎo)、由各種公共社團(tuán)構(gòu)成，并覬覦著既存的公產(chǎn);②按清查公款公產(chǎn)者本由“地方官于城鄉(xiāng)士紳中遴派素行公正、眾望允孚者五人以上，詳請本府直隸州核發(fā)照會充任”(江蘇省咨議局:《議決撫部院交議清查公款公產(chǎn)辦法綱要案》，《申報(bào)》1909年12月5日，第3張第2版)。但隨后報(bào)紙就指出，“今之清查公款公產(chǎn)之人，往往為平日覬覦公款公產(chǎn)之人”，則其效果實(shí)難逆料。《時評三》，《申報(bào)》1910年7月18日，第1張第6版。唯一的根本轉(zhuǎn)變，是不再以“道”為依據(jù)，或其所依之“道”已徹底更易。但正因雙方這些同與異，新的公領(lǐng)域之創(chuàng)建，實(shí)際往往以取代既存公領(lǐng)域的方式進(jìn)行。③留學(xué)生孫江東就指責(zé)既存的善堂僅“注重于養(yǎng)，不注重于教”，與孔孟宗旨不合。他主張酌量減少施衣施食，移此款派人赴日本留學(xué)，學(xué)成后以新法種植公田、開工廠以收貧民，反能扶植擴(kuò)充善堂的事業(yè)。孫江東:《敬上鄉(xiāng)先生請令子弟出洋游學(xué)并籌集公款派遣學(xué)生書》，《浙江潮》第7期，第15－16頁。一言以蔽之，近代中國公領(lǐng)域的崩潰，不完全是由官紳合作到紳退民散的單線演化;④此承北京大學(xué)歷史學(xué)系王果同學(xué)提示。其間各種新舊力量的糾纏互斗，遠(yuǎn)更曲折復(fù)雜。或可以說，“民退”并非“國進(jìn)”的主觀目的;“國進(jìn)”造成了“民退”，更多是一種“客觀”的后果。同時，對當(dāng)年許多知識份子而言，“國進(jìn)”是積極正面的好事;且“國進(jìn)”之后，以國家的力量重新澄清天下、再造社會，也是很多趨新讀書人的期望。但實(shí)際卻造成了上述的困境，即國家機(jī)器的擴(kuò)張與民間的失序成為大致同步的伴生現(xiàn)象。

“國進(jìn)”與“民退”的合力，使民間或不作為，或即使作為也必待官方指引而后行(迄今亦然)。民既從觀念到行為全然被動，實(shí)難言自治之有無，社會亦漸呈有國無民之象。隨著公領(lǐng)域的全面潰退，“民間”的涵義相應(yīng)改變，國與民的關(guān)系也在轉(zhuǎn)變中面臨著調(diào)適。

五、余論:國與民關(guān)系的轉(zhuǎn)變

在國家與社會各自及相互的轉(zhuǎn)變中，國民也面臨著從臣民到公民的轉(zhuǎn)型，不能不重新定位其與國家、社會的相應(yīng)關(guān)系。本節(jié)無法詳細(xì)論證這一仍在進(jìn)行中的變動進(jìn)程，謹(jǐn)簡略探討“國進(jìn)民退”在其中的影響。

需要反思的是，“民”意識的興起本是晚清的一個顯著現(xiàn)象。從“鼓民力”、“開民智”、“興民權(quán)”到“新民”等一系列口號，在在表明了代民眾立言的士人希望普通民眾在國家和社會事務(wù)中扮演更重要的角色，甚至在國家興亡中起決定性的作用——仿佛要把“天下興亡，匹夫有責(zé)”的舊觀念，改為“天下興亡，責(zé)在匹夫”的新主張。⑤參見柯繼銘:《理想與現(xiàn)實(shí):清季十年思想中的“民”意識》，《中國社會科學(xué)》2007年第1期。在“民”的重要性被提到前所未有的高度之時，卻出現(xiàn)了“民間”的全面退縮(相對于國家)，這是一個充滿詭論意味的現(xiàn)象，其間的沖突和緊張(tension)，尤其意味深長。⑥更具詭論意味的是，推動國進(jìn)民退和強(qiáng)調(diào)“民”意識的，大致都是梁啟超所說形成“輿論”的同一群體，而他們似乎并不感覺其間的緊張。是他們沒有感覺到兩者的沖突，還是我們未能理解其間的關(guān)聯(lián)，需要進(jìn)一步的探索。

隨著立憲的推進(jìn)，國與民的關(guān)系也在發(fā)生轉(zhuǎn)變。辜鴻銘曾說，1903年湖北慶祝慈禧太后萬壽，“各署衙懸燈結(jié)彩，鋪張揚(yáng)厲，費(fèi)資巨萬”。并“招致軍學(xué)界奏西樂，唱新編《愛國歌》”。他對參加宴會的梁鼎芬說，“滿街都是唱《愛國歌》，未聞有人唱‘愛民歌’者”。而其即席擬出的《愛民歌》，則是“天子萬年，百姓花錢;萬壽無疆，百姓遭殃”。⑦辜鴻銘:《張文襄公幕府紀(jì)聞》，《辜鴻銘文集》，馮天瑜標(biāo)點(diǎn)，長沙:岳麓書社，1985年，第17頁。辜氏似乎在開玩笑，其所說卻并非戲言?！皭蹏迸c“愛民”的對立，體現(xiàn)了一個發(fā)展中的根本轉(zhuǎn)變:

當(dāng)民是君主的子民時，身份雖不那么平等，卻是在上者眷顧的對象(官之愛民，既是其職責(zé)，大致也是代皇帝在愛);所謂民為邦本，與象征國家之社稷的重要性略同。一旦立憲而尊“國”，“民”遂成為第二位的考慮。在由君主國向“民主國”轉(zhuǎn)型的過程中，已經(jīng)不那么被“愛”的“民”，卻又離“作主”尚遠(yuǎn)，即有淪為各級當(dāng)權(quán)者予取予求對象的可能。

另一方面，國與民絕非僅有沖突緊張的一面。在晚清的思想論述中，也向有國富民強(qiáng)之說，甚或民富國強(qiáng)之說。①關(guān)于國富民強(qiáng)之說，承臺北中研院人社中心張福建教授和史語所陳正國教授提示。嚴(yán)復(fù)或是一個代表，他在《原強(qiáng)》及《原強(qiáng)修訂稿》中都說到富強(qiáng)不外“利民”，也常被引用。盡管那里的“民力”指體力，而民智、民德等似亦與“富”無關(guān)。但他也確實(shí)說過:“大抵繼今以往，國之強(qiáng)弱，必以庶富為量。而欲國之富，非民智之開、理財(cái)之善，必?zé)o由也?！眹?yán)復(fù):《〈原富〉按語》，王栻主編:《嚴(yán)復(fù)集》，北京:中華書局，1986年，第4冊，第900頁。不過，國富民強(qiáng)和民富國強(qiáng)兩說影響似均不廣。整體上，“富”和“強(qiáng)”都更多落實(shí)在“國”之上。且“國民”的概念在晚清已出現(xiàn)，到民初更日漸流行，說明“國”與“民”本也有彼此靠攏的相生一面。則國與民“相忘”的傳統(tǒng)追求，從晚清開始已為國與民“相近”的趨勢所取代。到“民國”新造，顧名思義，“國”與“民”的關(guān)聯(lián)應(yīng)更密切。但國進(jìn)民退的大趨勢，卻使本應(yīng)更接近的“國”與“民”漸行漸遠(yuǎn)。②此承北京大學(xué)歷史學(xué)系王波、王果同學(xué)提示。

早在1901年，或許是不滿中國長期未能實(shí)現(xiàn)國家“與民共治”，③嚴(yán)復(fù):《辟韓》(1895年)，《嚴(yán)復(fù)集》，第1冊，第35頁。嚴(yán)復(fù)指出:中國的“國之與民，久已打成兩撅”;一邊是“向不問民之國”，另一邊是“久不知國之民”。④《嚴(yán)復(fù)手批沈瑤慶奏稿》，收在習(xí)近平主編:《科學(xué)與愛國——嚴(yán)復(fù)思想新探》，北京:清華大學(xué)出版社，2001年，第400頁。此或更多反映出國與民相忘的傳統(tǒng)，亦即蔣夢麟所注目的“天高皇帝遠(yuǎn)”，但在新的眼光下，顯然成為一個負(fù)面的現(xiàn)象。幾年后，鄧實(shí)也感覺到“人民之與國家，幾截然分為兩橛”。⑤鄧實(shí):《雞鳴風(fēng)雨樓政治書》(1905年)，《光緒乙巳政藝叢書·政學(xué)文編卷三》，頁1a－1b(卷頁)。又十年后的民國四年，梁啟超繼續(xù)看到“人民與國家休戚漠不相關(guān)”的現(xiàn)象。⑥梁啟超:《痛定罪言》(1915年)，《飲冰室合集·文集之三十三》，第6頁。在章士釗眼里，仍是“國與人民，全然打成兩橛”。⑦秋桐(章士釗):《救國儲金》，《甲寅》第1卷第8號(1915年8月)，第6頁。

具有中國特色的“公領(lǐng)域”，本帶有“通上下”的意味。這一上下之中間環(huán)節(jié)的退隱，直接導(dǎo)致了國與民的對峙。蓋分與合均是對應(yīng)關(guān)系的不同表現(xiàn)，正因較前更看重國與民的關(guān)聯(lián)，20世紀(jì)的讀書人才持續(xù)看到國與民的兩分。更深入的原因，可能是原本在國與民之上還有超越的“道”這一“終極價值”的存在?！暗馈钡碾[退，使得原在其下的“國家”和“人民”都上升，但由于政治法律皆處于一種“無道”也無序的狀態(tài)，新的官僚制度和機(jī)構(gòu)并不足以聯(lián)結(jié)日漸對立的國家和人民。⑧此承北京大學(xué)歷史學(xué)系薛剛同學(xué)提示。他認(rèn)為，正因以“道”為依據(jù)，傳統(tǒng)中國的“公”不必僅是介于國與民、上與下的中間部分，而是在國和民之上、之外、之間，以士為主體;道的意識形態(tài)與學(xué)田、族田一類微觀建置直接相連。說頗新穎。

很多民初讀書人的一個共同感受，即“民國”中卻不見“民”的位置。陳獨(dú)秀看到的是“中華帝國”、“中華官國”和“中華匪國”，⑨陳獨(dú)秀:《實(shí)行民治的基礎(chǔ)》，《新青年》第7卷第1號，第14頁。費(fèi)行簡則深感“民國成立，軍焰熏天”。⑩沃秋仲子(費(fèi)行簡):《民國十年官僚腐敗史》，榮孟源、章伯鋒主編:《近代稗?！?，第8輯，成都:四川人民出版社，1987年，第17頁。民初文武關(guān)系逆轉(zhuǎn)，軍人地位的上升是明顯的，但也提示著某種行為方式的選項(xiàng)——在“民國”中看不到自己的“民”，甚至可能不得不選擇暴力的方式來對抗“國進(jìn)”(從晚清開始，便有包括“毀學(xué)”在內(nèi)的大量抗捐抗稅之民變，進(jìn)入民國則地域更寬，也更具組織性)。

在一個從帝制轉(zhuǎn)向共和、從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向工商業(yè)的新型國家中，曾經(jīng)全面指導(dǎo)社會生活的經(jīng)典已經(jīng)淡出，久在身邊的楷模(即四民之首的士人)也已不復(fù)存在;①邊緣知識人的興起，部分也是在取代此前士紳的承上啟下地位。參見余英時:《中國知識分子的邊緣化》，《二十一世紀(jì)》第6期(1991年8月);羅志田:《近代中國社會權(quán)勢的轉(zhuǎn)移:知識分子的邊緣化與邊緣知識分子的興起》，收入其《權(quán)勢轉(zhuǎn)移:近代中國的思想、社會與學(xué)術(shù)》，武漢:湖北人民出版社，1999年，第191－241頁。雖身歷從臣民到國民的轉(zhuǎn)變，一般民眾的政治和社會參與并未常態(tài)化(真正的全民動員和政治參與，是在所謂“文化大革命”期間，以一種極不正常的病態(tài)方式推進(jìn)的)。如何創(chuàng)造具有公民意識的群體、并維護(hù)民眾的公民權(quán)益，仍是一個尚待完成的任務(wù)。②此承北京大學(xué)歷史學(xué)系王果同學(xué)提示。實(shí)際上，晚清“造國民”的言說本是多元的，朝野間都曾有一個明顯的傾向，即“國民”必愛國，首先就體現(xiàn)在愿意輸將(且多納稅還較愉悅)和當(dāng)兵(保衛(wèi)國家)之上，卻不一定強(qiáng)調(diào)不論個體還是群體的“民權(quán)”。

這類“國”與“民”以及“民間”多重關(guān)系的轉(zhuǎn)變，無法在此展開討論。實(shí)際上，不僅“自治”有新舊之差，國家、社會、國民等近代引入的基本概念，皆不必視為眾皆認(rèn)可，順手拈來即用。從19世紀(jì)后期開始，這些不同的主體，其自身處于形塑之中，相互之間的關(guān)系也處于調(diào)整之中，或只能動態(tài)地認(rèn)知和運(yùn)用。包括“公”與“私”這些久處思想言說之中的名相，在近代也漸獲新義，甚至脫胎換骨。所有這些新舊名相和實(shí)體，本都在互動的發(fā)展之中，迄今或也尚未“定型”。

在某種程度上，近代的“國進(jìn)民退”，也是上述轉(zhuǎn)變中的一個傾向。它有一個發(fā)展的過程，且各地進(jìn)展不一，但趨勢從清季新政時代起已經(jīng)形成。辛亥革命后，政權(quán)雖鼎革，國進(jìn)民退的趨勢并未改變。從中央看，似一度有些隱退，蓋民初北京政府大體不那么強(qiáng)勢，在行為方面也不特別積極;但各地情形不一，各省實(shí)際控制政權(quán)的軍政官員，其執(zhí)政的積極和消極，相差甚大，也不排除一些地方的“國進(jìn)民退”更甚于前。羅振玉在為清遜帝建滿洲國的通電中曾說:

在昔光宣之間，雖政治衰弱，然有苛稅百出、不恤民命如今者否?有征繕不已、千里暴骨如今者否?有倫紀(jì)頹廢、人禽不別如今者否?有官吏黷貨、積資千萬如今者否?有盜賊橫行、道路不通如今者否?③羅振玉:《集蓼編》，收入《雪堂自述》，南京:江蘇人民出版社，1999年，第60頁。

這當(dāng)然是個有特定政治傾向的陳述，但這類通電至少立意是要“取信于人”的，不能全無依據(jù)、信口開河。羅振玉和胡思敬在民初的政治立場是相近的，但兩人對清末民初的認(rèn)知，顯然不同。羅對民國前二十年?duì)顩r的觀察，與胡在清末的描述非常接近。若其所指出的變本加厲現(xiàn)象多少是真實(shí)的，即使僅是區(qū)域性的，也說明清季的搜刮雖已讓民眾感覺不能接受，卻也僅是“前所未有”而已，尚非后無來者，但那就足以拖垮了清朝。

北伐后建立的國民政府，更欲有所作為，且是一個真正有意愿滲入基層且也有所行動的政府，掀起了國進(jìn)民退的第二波高潮。錢穆后來描述的“政府來革社會的命”這樣一種特殊現(xiàn)象，④錢穆:《革命與政黨》(1951年)，收入其《歷史與文化論叢》，臺北:東大圖書公司，1979年，第165－169頁。也基于相近的思路，可視為同一傾向(即政府與社會處于對立態(tài)勢)的另類發(fā)展。

從古今中外的歷史看，不論在什么意識形態(tài)指引之下，國家機(jī)器似有一種擴(kuò)張的自主性，若不從觀念和制度上有所約束，其擴(kuò)張往往直指民間。正如前引杜亞泉所警告的，若“政府強(qiáng)大”本身成為努力的目標(biāo)，“干涉甚則礙社會之發(fā)展，擔(dān)負(fù)重則竭社會之活力。社會衰，而政府隨之”。不過，中國的“國家”雖較前遠(yuǎn)更積極，卻又并未真正從政治倫理到體制機(jī)構(gòu)方面作好獨(dú)任其責(zé)的準(zhǔn)備。很多受大政府觀念影響的趨新人士，對民初的國家政治相當(dāng)失望。到“五四”前后，中國似出現(xiàn)一個特別重視“社會”和個人的傾向。其所因應(yīng)的，正是那轉(zhuǎn)變中的“國家”。

那是一個“政府”從諸葛亮所謂“宮中府中”的對應(yīng)物向國家機(jī)器代表者轉(zhuǎn)化的時段，后來“無政府”傾向的風(fēng)靡，多少針對著國家機(jī)器的擴(kuò)張;那也是“社會”概念從引入到推廣并進(jìn)而成為眾人口頭禪的時段，后人試圖“造社會”甚或發(fā)起“新村運(yùn)動”，意味著他們眼中既存社會(如果存在的話)的崩潰，其實(shí)也就是民間失序的新表述。近代中國很多無政府主義者并不特別“虛無”，他們針對的正是一個太想“作為”的政府;而他們自己同時也在試圖重建一個介乎于國家與個人之間、更健康也更有活力的“社會”。①此承王汎森、沙培德(Peter Zarrow)兩兄以及北京大學(xué)歷史學(xué)系梁心同學(xué)提示。關(guān)于中國的無政府主義，參見Peter Zarrow，Anarchism and Chinese Political Culture，New York:Columbia University Press，1990．關(guān)于民初的“造社會”取向，參見王汎森:《傅斯年早期的“造社會”論——從兩份未刊殘稿談起》，《中國文化》1996年第2期。

梁啟超在1915年說:“今日中國，凡百事業(yè)，與其望諸國家，不如望諸社會;與其望諸社會，又不如望諸個人?！雹诹簡⒊?《孔子教義實(shí)際裨益于今日國民者何在欲昌明之其道何由》(1915年2月)，《飲冰室合集·文集之三十三》，第67頁。則其對社會和個人的提倡，或還在陳獨(dú)秀、胡適等新文化人之前。這與他在清末的觀念是延續(xù)的，十多年前他就提出:“不患中國不為獨(dú)立之國，特患中國今無獨(dú)立之民。故今日欲言獨(dú)立，當(dāng)先言個人之獨(dú)立，乃能言全體之獨(dú)立?！雹哿簡⒊?《十種德性相反相成義》(1901年6－7月)，《飲冰室合集·文集之五》，第44頁。而政治會議議員任福黎在1914年也提出，“今日人心之大患，皆先由社會而起，浸淫醞釀，而后國家受之”。若欲圖補(bǔ)救，必先從社會入手。他主張恢復(fù)官方祀孔，通過維持禮教，使“人民知國家以道德為重，心目有所觀感”，然后可以挽回風(fēng)化，國家也因此受益。④《政治會議議員任福黎提規(guī)復(fù)文廟建議案》，原案錄在《政治會議議長李經(jīng)羲為規(guī)復(fù)文廟祀孔呈》(1914年2月11日)，《中華民國檔案資料匯編·第3輯·文化》，南京:江蘇古籍出版社，1991年，第7－8頁。

但民國前十年讀書人在這方面努力的效果似不甚佳，到20世紀(jì)30年代初，對國家已失望的丁文江，又看到了“社會的崩潰”。他說:

中國今日社會的崩潰，完全由于大家喪失了舊的信仰，而沒有新的信仰來替代的原故。祖宗不尊敬了，尊敬什么?宗族不親睦了，親睦什么?英雄不崇拜了，崇拜什么?婦女解放了，男女之間，是否仍然要遵守相當(dāng)?shù)囊?guī)律?天堂地獄都是假的，人生什么是真的?⑤丁文江:《中國政治的出路》，《獨(dú)立評論》第11號(1932年7月31日)，第5頁。

從其具體的舉例看，丁文江心目中“信仰”所關(guān)涉的問題，大致即是任福黎想要通過復(fù)興“禮教”來解決的問題。蓋“禮教”不僅僅是“信仰”，它還維系著民間的生活秩序。這一功能往往通過地方的士紳來實(shí)現(xiàn)，而公產(chǎn)正是一切公益的基礎(chǔ)。據(jù)前引羅振玉大約同時的觀察，國進(jìn)民退式的搜刮，與“倫紀(jì)頹廢”有著直接的關(guān)聯(lián)。在打倒“孔家店”之后，新文化人并非沒有提倡各種新的信仰，這些信仰也未必?zé)o人趨奉，卻不能解決原來由“孔家店”處理的問題。這里原因甚多，其中之一即傳統(tǒng)的中國式公領(lǐng)域已被破壞并淡出，國家不得不承擔(dān)一切責(zé)任，卻又沒有一個足以讓民眾達(dá)成共信的政府。

傅斯年那時也注意到:“今日中國的社會，是個最大的矛盾集團(tuán)?！逼渚唧w表征，即“國家無所謂‘國是’，民眾無所謂‘共信’，人人不知向那里去”。⑥傅斯年:《教育崩潰之原因》，《獨(dú)立評論》第9號(1932年7月17日)，第5－6頁。十多年前梁啟超主張放棄國家而望諸社會和個人時，顯然期望不論國家能否有“國是”，民眾還可以有“共信”。他的言語之中，仍隱約透出小政府大民間的慣性思維。但他或許沒想到，隨著一波波的國進(jìn)民退，“民間”已非復(fù)往昔，社會也已失去重心，⑦參見羅志田:《失去重心的近代中國:清末民初思想權(quán)勢與社會權(quán)勢的轉(zhuǎn)移及其互動關(guān)系》，《清華漢學(xué)研究》第2輯(1997年11月)。只剩下一盤散沙式的眾多“個人”，面對肩負(fù)著空前責(zé)任而不知所措的“國家”。

盡管從晚清起“民”的重要性就被提到前所未有的高度，士紳淡出后的“民間”仍未擺脫退縮的頹勢。民初對“個人”的強(qiáng)調(diào)，雖直指“人類”而否定一切的中間物(包括過去最看重的“家”和近代興起的“國”)，⑧最具象征性的表述，就是傅斯年提出的:“我只承認(rèn)大的方面有人類，小的方面有‘我’，是真實(shí)的?！摇腿祟愔虚g的一切階級，若家族、地方、國家等等，都是偶像?！备邓鼓?《新潮之回顧與前瞻》(1919年9月5日)，《新潮》，第2卷第1號(1919年10月)，上海:上海書店，1986年影印，第205頁。實(shí)仍更多蠶食了式微中的公領(lǐng)域，反促使國家進(jìn)入生活層面的私領(lǐng)域(政府主導(dǎo)的“新生活運(yùn)動”，就是一個顯著的表征)。此后的國難，使“國家”的重要性和作用都進(jìn)一步凸顯。在國家努力動員民眾的同時，民間的衰退仍在延續(xù)。

對于1930年代日本大舉侵華前的中國，從羅振玉到丁文江再到傅斯年這些政治立場很不一樣的人，盡管對前行的方向存在歧異，卻都看到了社會的崩潰。不過，與前引杜亞泉所見“國家”對“社會”的依賴不同，傅斯年等對于社會的崩潰，卻感到需要一個強(qiáng)力“政府”來解決問題;甚至認(rèn)為“政府果然是有力量的，并且是正大光明的，就是專制一點(diǎn)也無妨”。①濤鳴(吳憲):《定縣見聞雜錄》，《獨(dú)立評論》第4號(1932年6月12日)，第17頁。并參見傅斯年:《中國現(xiàn)在要有政府》，《獨(dú)立評論》第5號(1932年6月19日)，第6頁。此承北京大學(xué)歷史學(xué)系梁心同學(xué)提示。在大約同時的“民主與獨(dú)裁之爭”辯論中，不少被后人納入“自由主義知識分子”的讀書人，都曾明確站在“獨(dú)裁”一邊(詳另文)。其間雖有抵抗日本侵略的考慮，多少也說明不少接受了現(xiàn)代國家觀念的趨新讀書人，雖對“民退”心懷焦慮，又在相當(dāng)程度上接受著“國進(jìn)”的正當(dāng)性。很多年后，一些或許分享著“國進(jìn)民退”思路的研究者，在同一時段的戰(zhàn)亂中還發(fā)現(xiàn)了所謂的“黃金十年”。②所謂的“黃金十年”，是很長時間里學(xué)界中相當(dāng)一些人對抗戰(zhàn)前十年的描述。一項(xiàng)早期的研究，參見Arthur N．Young，China's Nation-Building Effort，1927－1937，Stanford:Stanford University Press，1971．

近代中國為退虜送窮而凸顯的富強(qiáng)目標(biāo)，連帶產(chǎn)生了一系列本是權(quán)宜之計(jì)的思路和舉措，后來在有意無意之間一步步制度化，成為一種常態(tài)，使得下馬治天下之時，仍延續(xù)著馬上打天下的思緒。錢穆所謂“政府來革社會的命”，是一種特異的表現(xiàn);還有不少實(shí)為近代出現(xiàn)的新興現(xiàn)象，漸被固化為思維定式，反使后人產(chǎn)生“習(xí)見”的感覺。③例如，前引趙爾巽試圖革除的紳首包攬厘稅，便是歷時不長的新事物，以前的正紳是不允許也不屑于涉足稅收一類事務(wù)的。而今日所謂“地方菁英”參與類似事務(wù)，往往被視為國家涉入地方的表征。這一波波的“國進(jìn)民退”，究竟造成了什么樣的影響?產(chǎn)生了什么問題?又遮蔽了哪些問題?或許還需要更進(jìn)一步的探索。

The Expansion of State and the Shrinkage of Civil Society: A Continuing Tendency Emerging in the Qing Period

Luo Zhitian

(College of History and Culture，Sichuan University，Chengdu，Sichuan 610064)

Modern China has witnessed a continuing expansion of state obligations and functions paralleled with the shrinking of the civil sphere．This paper outlines the emergence and development of this tendency in the Qing Dynasty，characterized by the process from a small government to a big one，and the dramatic social transformations as the result of the impact of this process．Particularly，the public sphere consisting of all kinds of public societies has been forced to shrink，with its functions more and more weakened．Many functions that used to be responsibilities of the civil society have been taken on by the government．Meanwhile，the people，with their status as subjects to the sovereign changing to citizens of modern society，have had to redefine their relations to the state and the particular social community they are from．Indeed，this process of transformation is still going on today，obviously affected by the above-mentioned tendency．

modern China，the expansion of state and the shrinkage of civil society，state，society，civil sphere，public sphere，citizens

book=5,ebook=215

K257.9

A

1006-0766(2012)05-0005-15

(責(zé)任編輯:黎元)

羅志田(1952—)，男，四川樂山人，四川大學(xué)歷史文化學(xué)院教授。

四川大學(xué)985工程三期建設(shè)項(xiàng)目“區(qū)域歷史與民族研究創(chuàng)新基地”