建筑物所有權(quán)與土地使用權(quán)沖突新解

蔣曉玲

(山東工商學(xué)院法學(xué)院，山東煙臺 264005)

建筑物所有權(quán)與土地使用權(quán)沖突新解

蔣曉玲

(山東工商學(xué)院法學(xué)院，山東煙臺 264005)

在我國，建筑物所有權(quán)可以歸國家、集體和個人所有，而建筑物所依存之土地的所有權(quán)卻只能歸屬于國家。建筑物所有人所擁有的只能是一定年限的土地使用權(quán)，基于建筑物與土地的不可分性，當(dāng)土地使用權(quán)到期時，必然產(chǎn)生建筑物所有權(quán)與土地所有權(quán)之間的權(quán)屬沖突。關(guān)于如何解決這一難題，《物權(quán)法》雖有規(guī)定，但不具體，對解決沖突無明顯作用。實(shí)際上，解決建筑物所有權(quán)與土地使用權(quán)沖突的最好辦法是確立建筑物所有權(quán)人的優(yōu)越地位，延長土地使用權(quán)期間，賦予建筑物所有權(quán)人土地續(xù)期權(quán)、補(bǔ)償權(quán)和優(yōu)先權(quán)，降低土地使用權(quán)續(xù)期負(fù)擔(dān)。

建筑物所有權(quán);土地所有權(quán);土地使用權(quán);沖突;協(xié)調(diào)

一、沖突的形成

建筑物或稱房屋，一般是指在土地之上興建的供人居住、工作、學(xué)習(xí)、生產(chǎn)、經(jīng)營、娛樂、儲藏物品以及進(jìn)行其他社會活動的工程建筑。建筑物所有權(quán)是指建筑物所有人依法對建筑物所享有的占有、使用、收益、處分的權(quán)利。建筑物所有權(quán)是物權(quán)法中的不動產(chǎn)所有權(quán)，一般由土地使用權(quán)人原始取得?！段餀?quán)法》第142條規(guī)定:“建設(shè)用地使用權(quán)人建造的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的所有權(quán)屬于建設(shè)用地使用權(quán)人，但有相反證據(jù)證明的除外。”

土地使用權(quán)是土地使用權(quán)人在法律允許的范圍內(nèi)對土地所享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。土地使用權(quán)是物權(quán)法中的用益物權(quán)，種類有三:農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)村宅基地使用權(quán)。在這三種土地使用權(quán)中，法律允許在地上興修建筑物的是建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)村宅基地使用權(quán)。由于農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有無期性、無償性，因此不存在土地使用權(quán)到期之后地上建筑物歸屬問題，二者之間不會發(fā)生權(quán)屬沖突或即使有沖突也因土地使用權(quán)的無期性、無償性而掩蓋。而建設(shè)用地使用權(quán)就不同了，建設(shè)用地使用權(quán)是有償?shù)?、有期限的，?dāng)建設(shè)用地使用權(quán)到期后，地上建筑物的所有權(quán)如何保護(hù)就是我們必須面對的一個現(xiàn)實(shí)問題。①申建平:《宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式的選擇》，《政法論叢》2011年第3期。我國臺灣地區(qū)學(xué)者謝在全在其《民法物權(quán)論》一書中曾指出:“建筑物與土地各異基地所有人時，建筑物所有人仍有權(quán)使用基地之規(guī)定，勢必導(dǎo)致需拆除建筑物，因而有害社會經(jīng)濟(jì)及公共利益之結(jié)果，故應(yīng)如何確定建筑物與土地之利用關(guān)系，除當(dāng)事人約定外，實(shí)屬問題?！雹谥x在全:《民法物權(quán)論》(上)，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第169－170頁。

實(shí)際上，建筑物所有權(quán)并不是在任何情況下都會與土地使用權(quán)發(fā)生沖突，二者形成沖突需具備一定的條件，即權(quán)利人可以取得建筑物所有權(quán)但卻無法取得土地所有權(quán)。因此有學(xué)者認(rèn)為“房地產(chǎn)權(quán)益沖突是以社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展為背景而產(chǎn)生的”。③趙貴龍、關(guān)永年:《論市場經(jīng)濟(jì)條件下房產(chǎn)與地產(chǎn)權(quán)益的沖突及其法律協(xié)調(diào)》，《山東法學(xué)》1998年第1期。在以土地私有制為主體的社會里，建筑物所有權(quán)與土地使用權(quán)一般不會發(fā)生權(quán)利沖突。因?yàn)閷?shí)行土地私有制，土地所有權(quán)與建筑物所有權(quán)完全可以歸屬于同一個主體，即使進(jìn)入交易領(lǐng)域，二者也可以通過權(quán)利的同步轉(zhuǎn)移或同向轉(zhuǎn)移而避免沖突，因此，在以土地私有制為主體的社會里，建筑物所有權(quán)與土地使用權(quán)不會形成根本性的沖突，即使存在沖突，它也是暫時的和局部的，最終都可以通過所有權(quán)的調(diào)整而消滅沖突。

而在以土地公有制為主體的社會里，由于實(shí)行土地國家或集體所有，個人不能取得土地所有權(quán)，必然會形成一種區(qū)別于土地私有制國家的特殊的土地使用權(quán)制度。但這種特殊的土地使用權(quán)制度也因土地的使用方式、使用內(nèi)容的不同而產(chǎn)生不同的法律后果。

一種是對國有土地實(shí)行無償、無期限使用。改革開放之前，我國實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，在城鎮(zhèn)土地使用方面，沿襲了前蘇聯(lián)和東歐等國家的做法，實(shí)行土地?zé)o償劃撥，由單位和個人無限期使用，此時地上建筑物所有權(quán)一般也都屬于國家或集體，私人擁有房產(chǎn)的情況極少。土地及其地上建筑物基本上實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)的一體化結(jié)合，地產(chǎn)權(quán)利和地上物權(quán)利或極少異動或其異動基本上是以同步轉(zhuǎn)移為特征。即使存在房屋等地上物的非公有性，也因土地使用權(quán)的非商品屬性、不能流通性而掩蓋了土地使用權(quán)和地上物所有權(quán)因期限上的不協(xié)調(diào)而產(chǎn)生的沖突。因此，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下，建筑物所有權(quán)與土地使用權(quán)之間沒有沖突或沖突尚未顯現(xiàn)。

另一種是對國有土地實(shí)行有償、有期限使用。改革開放之后，我國開始實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)。為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高土地利用效率，實(shí)現(xiàn)土地的資產(chǎn)價值，國家開始嘗試國有土地有償有期限使用，并逐漸形成了較為完善的國有土地市場機(jī)制，為此還創(chuàng)設(shè)了一種獨(dú)立的用益物權(quán)形式——建設(shè)用地使用權(quán)，即國家在保持土地所有權(quán)不變的情況下，將一定年限的土地開發(fā)使用權(quán)有償出讓給有關(guān)組織和個人，而取得建設(shè)用地使用權(quán)的組織或個人則可以依法在土地之上興修各種建筑物，并取得建筑物的所有權(quán)。①康紀(jì)田:《物權(quán)的經(jīng)濟(jì)分析》，《政法論叢》2011年第5期。《物權(quán)法》第135條規(guī)定:“建設(shè)用地使用權(quán)人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施。”此時，潛在的權(quán)利沖突出現(xiàn)了——有期限的建設(shè)用地使用權(quán)和無期限的建筑物所有權(quán)。按照我國《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第12條的規(guī)定，土地使用權(quán)期限因土地的使用性質(zhì)不同而不同，居住用地是70年，工業(yè)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地是50年，商業(yè)旅游、娛樂用地是40年，綜合或其他用地是50年，而建造在土地之上的房屋的使用壽命卻可以長達(dá)百年。在建設(shè)用地使用期限內(nèi)，建筑物所有權(quán)與土地使用權(quán)同歸屬于一個主體，兩種權(quán)利可以相伴而生、和諧共處，可當(dāng)建設(shè)用地使用權(quán)到期之后，鑒于房依地建的空間狀態(tài)和房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、抵押時權(quán)利主體一致的交易規(guī)則，很難想像建筑物所有權(quán)和土地使用權(quán)分屬于不同的權(quán)利主體的情形。如果不同的權(quán)利主體各自主張自己的法定權(quán)利，必然會產(chǎn)生兩個主體對同一塊土地主張權(quán)利的問題，權(quán)屬糾紛在所難免。②孫婷婷:《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度的可行性》，《政法論叢》2010年第3期。

2007年，社會各界期盼已久的《物權(quán)法》終于出臺，該法對此問題的規(guī)定一度被學(xué)者認(rèn)為“給老百姓吃了定心丸”，因?yàn)椤段餀?quán)法》第149條規(guī)定:“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定;沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理?！钡屑?xì)推敲會發(fā)現(xiàn)，這項(xiàng)原則性的規(guī)定對于如何續(xù)期以及其他建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿應(yīng)當(dāng)如何處理均采取了回避的態(tài)度，正如條文所述，還有待于“依照法律和行政法規(guī)”的規(guī)定。而這個問題的解決，直接關(guān)乎我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的穩(wěn)定和廣大民眾的利益。③石麗君:《我國建設(shè)用地使用權(quán)與地上物權(quán)的沖突及其化解》，北京交通大學(xué)2008年碩士論文，第3頁。

二、國外相關(guān)立法

實(shí)際上，土地使用權(quán)終止后地上建筑物歸屬問題就是土地所有者與建筑物所有者之間的權(quán)利沖突問題?？v觀世界各國立法，有關(guān)處理土地所有權(quán)與建筑物所有權(quán)之間關(guān)系的立法例主要有兩種:

第一，“一元主義”立法例，即否定地上建筑物權(quán)利具有獨(dú)立性的立法例，以19世紀(jì)末的德國民法和瑞士民法為代表。大陸法系自羅馬法以來就有“附著于土地之物而屬土地”的法諺，其肯定地上物對土地所有權(quán)的附合，進(jìn)而否認(rèn)了地上物所有權(quán)的獨(dú)立性，④李顯東:《論土地使用權(quán)到期后其上房屋所有權(quán)的歸屬》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2005第5期。認(rèn)為一切地上物均由土地的權(quán)利吸附，在土地之上，不可以存在他人的物權(quán)。這種立法例主要是受羅馬法“添附”原理的影響，是時代的產(chǎn)物。當(dāng)時是人初社會，地廣人稀，土地容易取得，且土地的價值大于房屋的價值，其穩(wěn)定性也好于房屋，所以這種立法模式適應(yīng)并滿足了當(dāng)時社會經(jīng)濟(jì)生活的需要，是古代社會土地利用關(guān)系簡單因而造成物權(quán)結(jié)構(gòu)關(guān)系大大簡化的表現(xiàn)。⑤孫憲忠:《我國土地管理法與物權(quán)法的相互作用》，《中國土地科學(xué)》1999年第1期。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口的增多，土地資源的匱乏日趨明顯，這種立法模式越來越不適應(yīng)現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。土地資源的有限性和公益性決定了土地所有權(quán)只能被少數(shù)人甚至只能被國家擁有，若僅僅靠土地所有人利用土地是不現(xiàn)實(shí)也是不充分的，土地大部分是由土地所有人以外的人來利用，由于他人利用土地的基本形式是在土地之上興建建筑物，隨著建筑物自身價值的逐步增加，建筑物已成為各類民事主體擁有的最重要的私有財(cái)產(chǎn)，如果立法繼續(xù)采用“土地吸附地上物”的附合原則，必將嚴(yán)重?fù)p害地上權(quán)人利用他人土地的熱情，并最終導(dǎo)致阻礙土地資源的充分利用，阻礙經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。

第二，“二元主義”立法例，即肯定地上建筑物權(quán)利具有獨(dú)立性的立法例，以法國民法和日本民法為代表。在羅馬法后期，為了克服“土地吸附地上物”的不合理性，產(chǎn)生了地上權(quán)法律制度，但此時的地上權(quán)制度并沒有動搖“一元主義”立法例的地位，因?yàn)?，地上?quán)只是允許地上權(quán)人獲得類似于現(xiàn)狀占有(Uti possidetis)的權(quán)利，以保護(hù)自己對建筑物的享用，①［ 意］彼得羅·彭梵德:《羅馬法教科書》，黃鳳譯，中國政法大學(xué)出版社1992年版，第266頁。轉(zhuǎn)引自林平:《房地一體原則的沖突及我國的立法選擇》，廈門大學(xué)2006年碩士學(xué)位論文，第3頁。其核心是地上物的使用權(quán)而非所有權(quán)，地上物的所有權(quán)歸屬土地所有人，也就是說并沒有改變建筑物屬于土地組成部分的事實(shí)。②林平:《房地一體原則的沖突及我國的立法選擇》，廈門大學(xué)2006年碩士學(xué)位論文，第3頁。直到中世紀(jì)后期，地上權(quán)制度才打破了古羅馬法的“土地吸附制度”，許可他人利用土地并對地上建筑物、生成物取得所有權(quán)，即在土地之上可以存在他人的物權(quán)，土地的物權(quán)和地上物的物權(quán)可以各自作為獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)入交易機(jī)制。③孫憲忠:《我國土地管理法與物權(quán)法的相互作用》，《中國土地科學(xué)》1999年第1期。現(xiàn)代地上權(quán)制度是對羅馬法所確立的土地吸附建筑物的不動產(chǎn)制度的明顯突破，也是土地利用關(guān)系發(fā)展的必然結(jié)果。④孫憲忠:《德國當(dāng)代物權(quán)法》，法律出版社1997年版，第227頁。這一制度的創(chuàng)立，滿足了無地者的需要，使得無地者以小于購買土地的價格建設(shè)自己的住宅;適應(yīng)了不動產(chǎn)法律制度的發(fā)展，符合人口城市化、住房公寓化的國際趨勢;給土地的使用人提供了一個有時限的與所有權(quán)平等的權(quán)利。⑤孫憲忠:《德國當(dāng)代物權(quán)法》，法律出版社1997年版，第231頁。這種立法在法學(xué)中稱為“二元主義”或“多元主義”的立法例。⑥王利明:《關(guān)于我國物權(quán)法制定中的若干疑難問題探討》(下)，《政法論壇》1995年第6期。

“二元主義”立法例雖對保護(hù)地上權(quán)人的利益、促進(jìn)土地資源的充分利用有重大的意義，但其自產(chǎn)生以來就存在一個問題:因?yàn)橥恋嘏c建筑物均為法律上的不動產(chǎn)，建筑物定著于土地之上，為了維持既存建筑物的完整性與經(jīng)濟(jì)價值，有關(guān)土地或建筑物的法律行為必須在土地與地上建筑物處于物理上相結(jié)合的狀態(tài)下才能進(jìn)行。但由于二者分屬于不同的權(quán)利主體，勢必會產(chǎn)生權(quán)利行使時的沖突與矛盾，即當(dāng)?shù)厣蠙?quán)到期后，如何處理地上建筑物所有權(quán)與土地所有權(quán)之間的關(guān)系。如對于土地所有人來說，具有土地返還請求權(quán)、恢復(fù)原狀請求權(quán)、買取請求權(quán);對于地上權(quán)人來說，則具有延期請求權(quán)、取回權(quán)、補(bǔ)償請求權(quán)。于是，雙方在行使權(quán)利時就可能會發(fā)生沖突，例如，土地所有人行使土地返還請求權(quán)和恢復(fù)原狀請求權(quán)，而地上權(quán)人卻行使補(bǔ)償請求權(quán)或者不愿取回，這時就有一個優(yōu)先權(quán)的問題，但不同情況下這種優(yōu)先權(quán)的價值取向會不同，因此提供一個具體的標(biāo)準(zhǔn)很難，傳統(tǒng)民法至今也未能很好地解決這一問題。

從國外的相關(guān)法律規(guī)定來看，大多數(shù)國家為了協(xié)調(diào)這一沖突，采取的是限制土地所有權(quán)人的權(quán)利，實(shí)行地上權(quán)人權(quán)利優(yōu)位的立法策略。主要做法如下:一是規(guī)定地上權(quán)到期時地上權(quán)人有購買所使用土地所有權(quán)的權(quán)利;二是規(guī)定地上權(quán)到期時地上權(quán)人有繼續(xù)租賃所使用土地的權(quán)利;三是規(guī)定地上權(quán)到期時地上權(quán)人有申請地上權(quán)續(xù)期的權(quán)利;四是規(guī)定地上權(quán)到期后地上權(quán)人有取回地上物和獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。

三、我國法律的相關(guān)規(guī)定及其存在的問題

我國在處理土地所有權(quán)與地上建筑物所有權(quán)之間的關(guān)系時，應(yīng)采何種立法例，法律規(guī)定不明確，學(xué)術(shù)界也存在爭議。有學(xué)者認(rèn)為，我國現(xiàn)行立法采納了土地和建筑物不分離的觀點(diǎn)，將土地和地上建筑物視為一個整體。⑦中國社會科學(xué)院物權(quán)法草案研究課題組:《制定中國物權(quán)法的基本思路》，《法學(xué)研究》1995年第3期。也有學(xué)者認(rèn)為，我國現(xiàn)行法是將土地和建筑物分別作為獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)加以規(guī)定的。⑧參見建設(shè)部1990年12月30日頒布實(shí)施的《城市房屋產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理暫行辦法》第3條。筆者認(rèn)為，我國目前立法中對土地和建筑物的權(quán)利采用的是權(quán)利獨(dú)立、交易一體的做法。根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，土地之上的房屋具有獨(dú)立的法律地位，民事主體可以擁有房屋的產(chǎn)權(quán)，但“城市房屋的產(chǎn)權(quán)與該房屋占用土地的使用權(quán)實(shí)行權(quán)利人一致的原則，除法律、法規(guī)另有規(guī)定的外，不得分離”，⑨參見《城市房地產(chǎn)管理法》第32條?！胺康禺a(chǎn)轉(zhuǎn)讓、抵押時，房屋的所有權(quán)和該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時轉(zhuǎn)讓和抵押”，“土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時，其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)隨之轉(zhuǎn)讓”。①參見《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第23條。上述法律規(guī)定表明，在我國，建筑物和土地可為不同的主體所有，但在交易時需采用土地使用權(quán)與建筑物所有權(quán)一體化的原則，這實(shí)際上是上述“一元主義”和“二元主義”立法例的簡單綜合。采取這種立法例不能認(rèn)為是立法的一種進(jìn)步，因?yàn)椋热辉诜缮铣姓J(rèn)了土地和地上建筑物都具有獨(dú)立的物權(quán)，那么就必然會出現(xiàn)有兩個以上的獨(dú)立民事權(quán)利主體分別取得這兩個物權(quán)的情形。在這樣的情況下，如果法律要求土地物權(quán)與地上物物權(quán)強(qiáng)制性地混合處分，則必然會導(dǎo)致一個權(quán)利人無根據(jù)地處分他人權(quán)利這種不合法的情形發(fā)生。②孫憲忠:《我國土地管理法與物權(quán)法的相互作用》，《中國土地科學(xué)》1999年第1期。與此相對應(yīng)，我國在處理土地使用權(quán)到期后地上建筑物權(quán)利的歸屬時，也采用了土地使用權(quán)與建筑物所有權(quán)一體化的原則，即當(dāng)土地使用權(quán)期限屆滿，土地使用權(quán)人未申請續(xù)期或申請續(xù)期未被批準(zhǔn)時，地上建筑物所有權(quán)與土地使用權(quán)一體歸于土地所有權(quán)人，并且不能獲得任何補(bǔ)償。這一立法的不合理性是顯而易見的。

第一，違反了所有權(quán)保護(hù)無期性的法則。建筑物所有權(quán)作為不動產(chǎn)物權(quán)，其權(quán)能具有完整性，所有人享有對其建筑物的占有、使用、收益和處分的權(quán)能。建筑物所有權(quán)取得后，非因建筑物所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓、建筑物的滅失等引起所有權(quán)消滅的原因外，所有權(quán)不發(fā)生消滅，永續(xù)存在，③王利明:《物權(quán)法論》，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第382頁。此即所謂所有權(quán)的恒久性。我國法律規(guī)定土地使用權(quán)期間屆滿，其上建筑物無償收歸國有，不僅導(dǎo)致我國的建筑物所有權(quán)變相成為一種“有期限的所有權(quán)”，而且還破壞了民法中所有權(quán)權(quán)能的完整性，即所有權(quán)中處分權(quán)能的行使不是以權(quán)利人的意愿為轉(zhuǎn)移。

第二，不符合民法所倡導(dǎo)的公平原則。土地使用權(quán)出讓是民事法律行為，在這一民事法律行為中，國家與土地使用權(quán)受讓人都是民事主體，雙方地位平等，國家不能因其強(qiáng)勢地位就表現(xiàn)出其對土地使用權(quán)受讓人的優(yōu)越性。法律規(guī)定土地使用權(quán)到期后地上建筑物無償收歸國有的做法，顯然是將國家的意志強(qiáng)加于土地使用權(quán)受讓人，違反了訂立合同應(yīng)當(dāng)遵循的等價、公平、自愿的原則。雖然有學(xué)者認(rèn)為，國家在出讓土地時，由于考慮到受讓方的實(shí)際承受能力，確定的出讓金金額較低，并且在土地使用權(quán)存續(xù)期間，土地使用者通過實(shí)施轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等交易行為，已獲得相當(dāng)利潤，受讓人不僅收回了原先支付的土地出讓金金額，而且早已獲得了使用地上物的高額價值，此時將地上物無償交給國家，只不過是對國家低價出讓土地使用權(quán)的一種事后補(bǔ)償。④石麗君:《我國建設(shè)用地使用權(quán)與地上物權(quán)的沖突及其化解》，北京交通大學(xué)2008年碩士論文，第15頁。實(shí)際上，在我國土地有償使用制度建立之初，確實(shí)存在著出讓土地使用權(quán)價值過低的情況，但隨著國有土地市場的逐步完善，土地使用權(quán)的價格已今非昔比，我國住房價格居高不下，其中一個很重要的原因就是土地使用權(quán)價格猛增。況且現(xiàn)行土地使用權(quán)出讓都是采用招拍掛的方式完成，土地使用權(quán)出讓金的高低是市場調(diào)節(jié)的結(jié)果，此時再認(rèn)為國家低價出讓土地已無根據(jù)。實(shí)際上，從房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)角度而言，土地使用權(quán)出讓金系由出讓年限內(nèi)地租折現(xiàn)值總和、出讓年限內(nèi)全部土地固定資產(chǎn)投資年利息的折現(xiàn)值總和與出讓年限內(nèi)可折舊的土地資產(chǎn)年折舊額折現(xiàn)值總和構(gòu)成，并不涉及地上物的價值，且事實(shí)上也難以對以后開發(fā)建設(shè)的地上物的價值進(jìn)行準(zhǔn)確的估價。⑤陳耀東:《土地使用權(quán)期限屆滿地上物的處理問題》，《中國房地產(chǎn)》1997年第3期。因此，以土地出讓金過低而無償獲取地上建筑物難以服人，實(shí)踐操作中容易引起紛爭，不利于社會穩(wěn)定。

第三，不利于促進(jìn)土地資源的開發(fā)利用?，F(xiàn)行法律過分強(qiáng)調(diào)對土地所有權(quán)人的保護(hù)，忽略了土地使用權(quán)人的利益，會導(dǎo)致土地使用權(quán)人為了追求短期效益，破壞性地利用土地，不利于土地資源的合理開發(fā)和充分利用。同時，在土地使用權(quán)鄰近到期前的一段時間內(nèi)，土地使用權(quán)人可能不再投入，包括一些維修管理費(fèi)，到時國家收回的可能是一些毫無經(jīng)濟(jì)價值的建筑物，甚至可能還要國家花錢去處理，從而造成資源的浪費(fèi)。另外，這種規(guī)定也不利于土地使用權(quán)人以外的人對土地進(jìn)行投資，因?yàn)槭芡恋厥褂脵?quán)的期限限制，投資者擔(dān)心投入的資金難以在短期內(nèi)收回。

第四，與法律自身的有關(guān)規(guī)定相矛盾。根據(jù)我國《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第47條的規(guī)定:無償收回劃撥土地使用權(quán)時對其上建筑物、其他附著物，市、縣人民政府應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況給予適當(dāng)補(bǔ)償。既然無償獲得土地使用權(quán)的人都可以獲得對其地上建筑物的補(bǔ)償，那么有償取得土地使用權(quán)的人就更應(yīng)當(dāng)?shù)玫窖a(bǔ)償，而立法卻作相反規(guī)定顯然不合法理。為此，一些地方性法規(guī)在處理土地使用權(quán)收回時都作了一些變通性的規(guī)定，規(guī)定土地使用權(quán)到期后，土地使用權(quán)人有權(quán)拆走地上建筑物及其附屬物，以保護(hù)土地使用權(quán)人的合法利益。

四、立法抉擇

盡管各國立法都未能從根本上解決地上建筑物所有權(quán)與土地所有權(quán)之間的沖突問題，但仍有一些先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn)值得我們吸取。首先，在立法上我們應(yīng)當(dāng)順應(yīng)時代發(fā)展趨勢，采取“二元主義”的立法模式，明確規(guī)定地上建筑物具有獨(dú)立性。其次，在解決土地使用權(quán)到期后地上建筑物所有權(quán)與土地所有權(quán)沖突問題上，我們可以借鑒國外的一些做法，從以下幾方面進(jìn)行改進(jìn):

第一，延長土地使用權(quán)的使用期限。我國現(xiàn)行立法所規(guī)定的土地使用權(quán)期限過短，難以與地上建筑物的使用壽命相匹配，可以參考地上建筑物的平均壽命合理地確定一個土地使用權(quán)期限，以解決土地使用期限與建筑物所有權(quán)之間的矛盾。如規(guī)定土地使用權(quán)期限為80年、100年等。同時為了照顧特殊性，應(yīng)當(dāng)允許在一定范圍內(nèi)協(xié)商確定土地使用權(quán)期限。

第二，明確規(guī)定續(xù)約是土地使用權(quán)人的一項(xiàng)法定權(quán)利。雖然現(xiàn)行法律都規(guī)定土地使用權(quán)到期前和到期后的一定時期內(nèi)，土地使用權(quán)人可以申請土地使用權(quán)續(xù)期。但由于沒有規(guī)定這是土地使用權(quán)人的一項(xiàng)法定權(quán)利，致使在土地使用權(quán)到期后能否續(xù)期的決定權(quán)掌握在土地所有人手里。土地所有人會根據(jù)自己的利益取舍決定是否給予續(xù)期。盡管立法者也認(rèn)識到了這一點(diǎn)，在立法中對所有人無償收回土地作了限制性規(guī)定，如《城市房地產(chǎn)管理法》第21條規(guī)定，土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請續(xù)期，除根據(jù)社會公共利益而需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)予以續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金。這一規(guī)定看起來似乎是限制了土地所有人的優(yōu)越地位，賦予了土地使用權(quán)人續(xù)約的權(quán)利，但由于規(guī)定得過于籠統(tǒng)和含糊，在實(shí)踐操作中難以發(fā)揮保護(hù)土地使用權(quán)人利益的作用。因?yàn)樵谖覈?，出讓土地一方都處于?yōu)勢地位，他們不僅是締約一方，同時又是管理者一方，當(dāng)土地使用權(quán)到期后如果他們不想繼續(xù)續(xù)期，會設(shè)置種種障礙使土地使用權(quán)人無法續(xù)期，如提高土地使用權(quán)價格等。因此，為保護(hù)土地使用權(quán)人的利益，我們可以借鑒國外地上權(quán)的處理方式，明確規(guī)定地上之建筑物歸土地使用權(quán)人所有，土地使用權(quán)因期間屆滿而消滅的，土地所有人應(yīng)當(dāng)按建筑物之時價給予建筑物所有人以補(bǔ)償，土地所有人不愿補(bǔ)償或無力補(bǔ)償時，土地所有人應(yīng)當(dāng)延長土地使用權(quán)人的使用期間。

第三，降低土地使用權(quán)人續(xù)期負(fù)擔(dān)。土地使用權(quán)人在第一次購買土地使用權(quán)時，已經(jīng)支付了較高的土地出讓金，實(shí)際上相當(dāng)于購買了土地所有權(quán)的費(fèi)用，并且土地使用權(quán)人每年還要繳納一定比例的土地增值稅，如果在土地使用權(quán)到期后還要求土地使用權(quán)人繼續(xù)支付高昂的土地出讓金和土地增值稅，必然會導(dǎo)致一部分土地使用權(quán)人因支付不能而陷入進(jìn)退兩難的境地;相反，如果能給予土地使用權(quán)人一定的優(yōu)惠，適當(dāng)降低土地使用權(quán)費(fèi)用，減免一定的土地增值稅，必然會大大提高土地使用權(quán)的續(xù)期比率，減少因土地使用權(quán)人的交替而重復(fù)建設(shè)、浪費(fèi)建設(shè)，進(jìn)而提高土地的利用效率。

第四，明確規(guī)定土地使用權(quán)期間屆滿，土地使用權(quán)人有租賃所使用土地的權(quán)利。鑒于土地使用權(quán)續(xù)期費(fèi)用較高，一些土地使用權(quán)人可能無力承受，并且在土地使用權(quán)到期后，地上建筑物的使用壽命可能也所剩無幾，若讓土地使用權(quán)人續(xù)期顯屬不利。因此，立法應(yīng)當(dāng)從保護(hù)建筑物所有人利益角度出發(fā)，規(guī)定其可享有對所使用土地的租賃權(quán)，建筑物所有人可通過分年支付租金的方式來保障自己的權(quán)利，這種規(guī)定對保護(hù)我國城市居民住宅所有權(quán)非常有利。

第五，明確規(guī)定土地使用權(quán)期間屆滿，土地使用權(quán)人有取回地上物或獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。土地所有者在收回土地使用權(quán)時，應(yīng)當(dāng)允許土地使用權(quán)人取回地上物，取回地上物有困難或取回會影響地上物的使用價值的，土地所有人有義務(wù)接受地上物并給予土地使用權(quán)人以合理補(bǔ)償。

第六，明確規(guī)定當(dāng)國家基于公共利益需要收回土地使用權(quán)時，土地使用權(quán)人享有在一定區(qū)域、一定時間內(nèi)的優(yōu)先購買權(quán)。一定區(qū)域可以限定在一個行政區(qū)、行政縣乃至一個行政市范圍內(nèi)，一定時間可以限定在一年之內(nèi)，這樣規(guī)定的好處是可以最大限度地滿足土地使用權(quán)人對土地的需要，降低建筑物所有權(quán)人與土地所有權(quán)人之間的矛盾，從而快速促成土地所有權(quán)人與建筑物所有權(quán)人達(dá)成協(xié)議，以此間接提高土地的利用效率，平衡土地所有人與建筑物所有人之間的利益。

(責(zé)任編輯:周文升wszhou66@126.com)

D913.2

A

1003－4145［2012］06－0016－05

2012－03－12

蔣曉玲，山東工商學(xué)院法學(xué)院副院長、教授，主要從事民商法學(xué)研究。