農(nóng)村治理主體多元化的現(xiàn)實(shí)困境與實(shí)現(xiàn)路徑

崔曉芳

（山西農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，山西 太谷030801）

改革開放前，我國政府通過政社合一的“人民公社”體制，對我國農(nóng)村實(shí)行嚴(yán)格的行政控制，其實(shí)質(zhì)是以國家政權(quán)為基礎(chǔ)的政府一元化治理。隨著20世紀(jì)80年代以來，作為我國基層民主建設(shè)重要實(shí)踐形式之一的村民自治在廣大農(nóng)村的普遍實(shí)行，農(nóng)村的民間力量開始進(jìn)入農(nóng)村治理領(lǐng)域，政府不再是農(nóng)村治理的唯一主體。在這種情況下，農(nóng)村治理主體的多元化成為農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的必然趨勢。［1］

一、農(nóng)村多元治理主體解析

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府——農(nóng)村治理的政府權(quán)威代表

在人民公社解體之后，我國農(nóng)村地方性公共物品失去了供給主體，面臨著嚴(yán)重短缺的危機(jī)。為彌補(bǔ)這時期出現(xiàn)的農(nóng)村治理空白，我國在1983年設(shè)立了作為農(nóng)村地區(qū)政府權(quán)威代表的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。1988年頒布的 《村組法》規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。這一規(guī)定不僅明確了“鄉(xiāng)政村治”農(nóng)村治理體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，實(shí)際上也明確了作為農(nóng)村多元治理主體中重要一元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其職能定位應(yīng)是以提供公共服務(wù)為核心，而不是直接管理農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)。

（二）農(nóng)村黨支部——農(nóng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)核心

農(nóng)村黨支部是中國農(nóng)村的基層黨組織，1988年頒布的 《村組法》以法律形式明確規(guī)定了其在農(nóng)村治理中的地位：中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動，直接行使民主權(quán)利。

（三）村民委員會——農(nóng)村治理的自治基礎(chǔ)

2010年10月28日修訂通過的 《中華人民共和國村民委員會組織法》明確規(guī)定：村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治性組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。在“鄉(xiāng)政村治”農(nóng)村治理體制下，村民委員會代表著農(nóng)村正式自治權(quán)威，村民委員會自治功能的充分發(fā)揮是農(nóng)村治理的自治基礎(chǔ)。

（四）廣大村民——農(nóng)村治理的主要力量

“治理”強(qiáng)調(diào)政府與公民社會的合作，在農(nóng)村治理中，廣大村民毫無疑問是主體力量，是農(nóng)村治理主體多元化的重要體現(xiàn)。村民在農(nóng)村治理中的角色可以劃分為三類——村組干部、農(nóng)村精英和普通村民。［2］

村組干部，也可以稱為體制精英。主要是指按照 《村民委員會組織法》的規(guī)定，由村民直接提名選舉出的村主任、副主任和委員，一般情況下共三至七人。村組干部是農(nóng)村治理中正式權(quán)力資源的掌握者。

農(nóng)村精英，也可以稱作體制外精英。指農(nóng)村成員中具有杰出才能，在聲望、權(quán)力、財(cái)富等方面與普通村民相比，具有較大優(yōu)勢的個體或群體。農(nóng)村精英是農(nóng)村治理中非正式權(quán)威的代表，是促進(jìn)農(nóng)村治理主體多元化的重要角色。

普通村民，指在農(nóng)村治理中不具備政治社會影響力，但具有潛在的參與農(nóng)村自治的一般村民。普通村民是村級正式權(quán)力的授予者和委托者，其積極參與是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村自治的基礎(chǔ)，是農(nóng)村治理主體多元化進(jìn)程中的基本力量。

二、農(nóng)村治理主體多元化的現(xiàn)實(shí)困境

隨著村民自治的實(shí)行和發(fā)展，農(nóng)村治理主體的多元化成為我國農(nóng)村治理的應(yīng)然發(fā)展方向。但20世紀(jì)80年代以來以村民自治為核心的農(nóng)村治理改革是政府自上而下推動的一次不徹底的治理改革。由于我國歷史上民主自治傳統(tǒng)的缺乏，在“鄉(xiāng)政村治”壓力型行政管理體制下，政府在農(nóng)村實(shí)際治理中仍然起著決定性作用，“鄉(xiāng)政”與“村治”難以實(shí)現(xiàn)有效對接，使得農(nóng)村各“應(yīng)然”治理主體間關(guān)系難以正?；?。當(dāng)我們聚焦于實(shí)踐中的農(nóng)村治理運(yùn)行過程時，不得不注意到，現(xiàn)階段我國農(nóng)村治理模式實(shí)質(zhì)上仍是以政府為中心的“一元化”、“單中心”治理。這成為我國農(nóng)村治理主體走向多元化的現(xiàn)實(shí)瓶頸，進(jìn)而構(gòu)成我國農(nóng)村治理所面臨的種種困境。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能異化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的設(shè)立，原本是為了盡可能減少國家行政力量對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的控制和干預(yù)，但是“鄉(xiāng)政村治”存在的體制性缺陷，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實(shí)際運(yùn)行過程中，恰恰成為“村治”自治功能退化的推手。

在自上而下的壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于國家政權(quán)體系的末梢地位，這就決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須要聽命于上級政府，成為國家在農(nóng)村的各項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)、計(jì)劃和任務(wù)最終落實(shí)者和貫徹者。承受著體制內(nèi)巨大壓力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實(shí)際運(yùn)行中，為完成任務(wù)，必須運(yùn)用強(qiáng)有力的行政權(quán)力影響和控制村民委員會及農(nóng)村其它自治組織。雖然 《中華人民共和國村民委員會組織法》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會兩者的關(guān)系做出了規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能應(yīng)該是指導(dǎo)、支持和幫助農(nóng)村社會實(shí)現(xiàn)自治，而不是直接對農(nóng)村社會進(jìn)行干預(yù)。但是這種原則化的規(guī)定沒有更多的制度支撐。作為國家權(quán)力代表的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實(shí)際運(yùn)行中，必然會利用這一制度空隙，憑借其資源優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，將行政權(quán)力滲透到農(nóng)村社會中，控制農(nóng)村自治組織，更多地關(guān)注政府利益，成為政府各項(xiàng)指標(biāo)的推行者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的異化導(dǎo)致村民自治得不到有效的貫徹實(shí)施。

（二）村民委員會的角色嬗變

由于“鄉(xiāng)政村治”本身的體制性缺陷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村自治組織的必然控制，使我國很多農(nóng)村的村民委員會不僅要完成本村自治范圍內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)，而且還要完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)。村民委員會實(shí)際上扮演了雙重角色——既是國家和政府在農(nóng)村的代理人，又是本村事務(wù)的管理者。其實(shí)質(zhì)角色逐步演變成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬單位，成為國家行政功能的延伸者，喪失其獨(dú)立性。因此，村民委員會的角色嬗變使其處于了一個尷尬境地：一方面，村民委員會是制度規(guī)定上的自治組織，并不具有行政組織的行政權(quán)力，在落實(shí)行政任務(wù)時遭遇多重困難；另一方面，名義上的自治組織向?qū)嵸|(zhì)上行政化的嬗變，使得它本身無法取得農(nóng)村社會和農(nóng)民的信任，也就無法實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會的有效自治。

（三）農(nóng)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)偏差

雖然我國相關(guān)法律并沒有明確授予基層黨組織有關(guān)基層社會管理的公共權(quán)力，但在我國的政治設(shè)計(jì)中卻實(shí)際賦予了基層黨組織在農(nóng)村正式組織中的最高權(quán)威。實(shí)行村民自治之后，長期以來基層黨組織直接代表村民管理農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的方式已經(jīng)不再適用。在此情況下，一些基層黨組織難以適應(yīng)這種變化，無法實(shí)現(xiàn)科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)，其領(lǐng)導(dǎo)核心作用難以正常發(fā)揮——有的無所作為，有的仍然依靠行政命令，直接處理農(nóng)村治理中的各項(xiàng)事務(wù)，加之現(xiàn)行的制度規(guī)范并沒有對農(nóng)村黨支部與村民委員會之間的權(quán)力、職責(zé)進(jìn)行明確劃分，導(dǎo)致很多農(nóng)村地區(qū)的村黨支部和村委會各行其是、各為其政，無法發(fā)揮合力作用，在很大程度上弱化了村民自治的成果。

（四）農(nóng)村精英良性作用的有限發(fā)揮

在20世紀(jì)80年代后，伴隨我國農(nóng)村制度變遷和經(jīng)濟(jì)改革成長起來的農(nóng)村精英，由于其掌握著較多農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會資源，毫無疑問是推動農(nóng)村治理主體多元化進(jìn)程的重要因素。雖然村民自治的實(shí)行為農(nóng)村精英在農(nóng)村治理中發(fā)揮重要作用提供了制度支撐，但是在實(shí)際治理過程中，農(nóng)村精英作用良性發(fā)揮卻受到種種限制。首先，由于中國長期以來形成的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，使得不少在經(jīng)濟(jì)上較有作為的農(nóng)村精英，出于自身利益考慮，向城市轉(zhuǎn)移，在一定程度上造成農(nóng)村精英群體的流失。其次，由于村民自治制度的不完善，缺乏農(nóng)村體制外精英向體制內(nèi)精英流動的良性運(yùn)作機(jī)制。在農(nóng)村利益復(fù)雜化的情況下，農(nóng)村體制外精英和體制內(nèi)精英會偏離共同目標(biāo)，形成對立和沖突。再者，我國農(nóng)村長期以來缺乏民主自治的傳統(tǒng)，在現(xiàn)有的村民自治制度中，一些農(nóng)村精英在農(nóng)村治理中存在過分與不適當(dāng)介入的情況，導(dǎo)致村民自治發(fā)生了一定程度的偏差。［3］

（五）普通村民的集體失語

普通村民應(yīng)是農(nóng)村自治的主體力量，但是這種“主體力量”在實(shí)際的農(nóng)村治理中卻處于弱勢地位。主觀上，由于我國農(nóng)村長期以來民主自治文化傳統(tǒng)的缺失，普通村民主體意識不強(qiáng)，參與治理的積極性不高；客觀上，在市場經(jīng)濟(jì)中，分散的普通村民由于其組織化程度低，信息閉塞，在經(jīng)濟(jì)上極其脆弱。加之村民自治制度的不完善，在實(shí)際運(yùn)行過程中，許多地方村民代表大會沒有落到實(shí)處，村民權(quán)益難以通過村代會得到保障，分散的農(nóng)民又無其它利益訴求渠道，造成廣大村民在政治上也處于被動地位。在這種政治失語的環(huán)境中，當(dāng)普通村民的自身利益受到侵害時，或忍氣吞聲，或被動地依附于某些能在農(nóng)村自治中發(fā)揮作用的農(nóng)村精英，依附于各種非正式組織甚至非法組織，以獲得其在農(nóng)村治理中的社會歸屬感。

三、農(nóng)村治理主體多元化的實(shí)現(xiàn)路徑

雖然我國村民自治制度尚不完善，在實(shí)際運(yùn)行中對農(nóng)村治理主體多元化的實(shí)現(xiàn)構(gòu)成了種種制約，但不應(yīng)對我國以村民自治為核心的農(nóng)村改革本身產(chǎn)生懷疑。筆者認(rèn)為，探尋農(nóng)村治理主體多元化的實(shí)現(xiàn)路徑，本身也是在探求我國村民自治制度完全意義上民主自治實(shí)現(xiàn)的路徑。

（一）改革農(nóng)村治理主體

1.構(gòu)建“縣政鄉(xiāng)社”農(nóng)村治理體制

由于我國地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不平衡性，在“鄉(xiāng)政村治”體制下，通過制定可操作性的法律來明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村自治組織之間的權(quán)力和利益邊界是困難的。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革，雖然有助于改善政府基層治理，但并沒有解除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所承受的自上而下的體制性壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表的政府權(quán)力依然會對農(nóng)村自治構(gòu)成侵犯。因此，要將政府權(quán)力從農(nóng)村自治領(lǐng)域中徹底退出，必須突破現(xiàn)有的“鄉(xiāng)政村治”體制框架，構(gòu)建“縣政鄉(xiāng)社”農(nóng)村治理體制。即撤銷作為農(nóng)村治理重要主體之一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治組織作為農(nóng)村治理中新的一元，從而形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)大社區(qū)?？h級政府在國家政權(quán)體系中處于最基層，通過健全縣級政府職能部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)大社區(qū)的派出機(jī)構(gòu)，如計(jì)劃生育、工商稅收、國土管理等，實(shí)現(xiàn)縣級政府對農(nóng)村行政事務(wù)的管理。同時，在強(qiáng)化農(nóng)村自治組織的基礎(chǔ)上，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治組織的運(yùn)行方式和治理方式，可以考慮實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方重大公共事務(wù)的決策，須在廣泛吸取鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民意見的基礎(chǔ)上，進(jìn)行全民公決?？偠灾?，實(shí)行“縣政鄉(xiāng)社”農(nóng)村治理體制，可以理順政府與農(nóng)村社會的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會的有效治理。［4］

2.強(qiáng)化農(nóng)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心地位

針對基層黨組織和黨員在農(nóng)村治理中領(lǐng)導(dǎo)作用的弱化和偏差，必須強(qiáng)化農(nóng)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，這是實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)村治理主體多元化中制度設(shè)計(jì)的底線和邊界。而農(nóng)村黨支部領(lǐng)導(dǎo)核心作用的發(fā)揮必須依賴于組織方式和領(lǐng)導(dǎo)方式的創(chuàng)新。在這方面，河北肅寧縣農(nóng)村黨支部的做法值得借鑒。在組織方式的創(chuàng)新中，肅寧縣農(nóng)村黨支部打破了傳統(tǒng)中基層黨組織以行政村為單位的組織模式，在各經(jīng)濟(jì)組織、各工業(yè)園區(qū)、各生活社區(qū)中都建立起了黨支部，哪里有群眾，哪里就有黨組織，基本實(shí)現(xiàn)了基層黨組織在肅寧縣農(nóng)村的全覆蓋。在農(nóng)村具體事務(wù)的治理中，黨組織作為“主心骨”凝聚人心，整合力量，積極引導(dǎo)，充分發(fā)揮了基層黨組織的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢。肅寧縣農(nóng)村黨支部領(lǐng)導(dǎo)方式的創(chuàng)新，主要體現(xiàn)在搭建村民代表大會平臺，完善村民自治組織方面。為使村民權(quán)利落到實(shí)處，肅寧縣農(nóng)村黨支部著力將村民代表大會做實(shí)。涉及到本村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大決策，必須由村代會做出決議。決議形成后，由村委會具體執(zhí)行。同時，肅寧縣農(nóng)村黨支部書記通過競選兼任本村村代會主席。這樣一來，農(nóng)村黨支部通過村代會將村民的意志上升為村代會決議，從而理順了村黨支部、村委會、村代會之間的關(guān)系，形成了“黨組織領(lǐng)導(dǎo)、村代會決策、村委會執(zhí)行”的新模式，突出了農(nóng)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，實(shí)現(xiàn)了基層黨組織的有效領(lǐng)導(dǎo)。［5］

3.提高農(nóng)民的組織化程度

在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和政治領(lǐng)域中處于弱勢地位的農(nóng)民，要具備表達(dá)自身利益訴求的能力，必須擺脫高度分散的狀態(tài)，通過農(nóng)村民間團(tuán)體組織起來，如目前在農(nóng)村很多地方出現(xiàn)的各種專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作社、農(nóng)技服務(wù)中心、農(nóng)村法律中介組織等。這些民間團(tuán)體大多屬于自發(fā)性組織，沒有得到政府有關(guān)部門的認(rèn)可，而且大多缺乏有效的組織管理體制。因此政府要給予農(nóng)村民間團(tuán)體獨(dú)立的發(fā)展空間，不僅在法律和制度上給予其應(yīng)有的地位，而且要積極支持引導(dǎo)，在促進(jìn)農(nóng)村民間團(tuán)體專業(yè)能力的同時，培育其承擔(dān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、社會發(fā)展的主體意識，借以成為激發(fā)鄉(xiāng)村社會活力的重要元素，使組織化的普通農(nóng)民成為農(nóng)村治理主體多元化中的重要一元。［6］

（二）完善農(nóng)村多元主體合作治理體制

1.明確劃分兩委職責(zé)權(quán)限

在當(dāng)下的農(nóng)村治理中，解決兩委之間矛盾沖突的關(guān)鍵，是要在法律制度層面明確劃分兩者的職責(zé)權(quán)限。雖然已有法律制度對兩委的職責(zé)權(quán)力做出了規(guī)定，村委會依據(jù) 《中華人民共和國村民委員會組織法》行使各項(xiàng)村務(wù)管理權(quán)，黨支部依據(jù) 《中國共產(chǎn)黨基層組織工作條例》，對村務(wù)工作行使核心領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。但是問題在于，在農(nóng)村治理的實(shí)際中，村務(wù)管理權(quán)與村務(wù)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)在很大范圍上是重合的。由于法規(guī)制度的不完善，使得兩委在農(nóng)村治理中依法辦事恰恰陷入了混亂。這就需要進(jìn)一步在法律制度層面對兩委的具體職責(zé)、權(quán)限邊界做出具體的、明確的、可操作性的規(guī)定。

2.健全農(nóng)村精英吸納機(jī)制

農(nóng)村體制外精英有較高的參與農(nóng)村治理的需要。但是，現(xiàn)有的村民自治制度并沒有對吸納這些體制外精英參與到農(nóng)村治理中做出完善的規(guī)定。在農(nóng)村社會治理的實(shí)際運(yùn)行中，很多地方出現(xiàn)了體制內(nèi)精英與體制外精英兩個勢力圈相對抗的局面。實(shí)質(zhì)上，廣大村民、體制內(nèi)精英和體制外精英三者的根本利益具有一致性，關(guān)鍵是建立一套完善的吸納非體制精英參與農(nóng)村治理的良性機(jī)制。最有效的就是將這些在野的農(nóng)村精英轉(zhuǎn)變?yōu)轶w制內(nèi)精英。這一方面需要完善村民選舉制度，使得在村民中有較高權(quán)威和影響力的非體制精英能夠順利當(dāng)選為村干部，另一方面，可以考慮將農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)能人、文化能人組織起來，成立村級治理顧問團(tuán)，為農(nóng)村建設(shè)發(fā)展出謀劃策，并對村干部進(jìn)行監(jiān)督。［7］

四、結(jié)語

依據(jù)治理和善治理論，農(nóng)村治理的有效實(shí)現(xiàn)，也就是農(nóng)村社區(qū)公共利益最大化的實(shí)現(xiàn)，依賴于政府權(quán)威和農(nóng)村民間權(quán)威的結(jié)合。農(nóng)村治理主體的多元化便是這種結(jié)合的必然表現(xiàn)。要注意的是，我國農(nóng)村治理主體多元化的實(shí)現(xiàn)，依然離不開政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮。

這種主導(dǎo)作用體現(xiàn)在運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的、法律的、政治的手段，改革重塑農(nóng)村各治理主體，提供各主體間合作治理的體制保障，引導(dǎo)控制農(nóng)村治理主體多元化的進(jìn)程和方向等方面。

［1］俞可平.治理與善治 ［M］.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2001：7－20.

［2］俞可平，徐秀麗.中國農(nóng)村治理的歷史與現(xiàn)狀——以定縣、鄒平和江寧為例的比較分析 ［J］.經(jīng)濟(jì)體制社會比較，2004（2）：22.

［3］徐勇.中國農(nóng)村與農(nóng)民問題前沿研究 ［M］.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2009：28－41.

［4］于建嶸.農(nóng)村治理的問題與對策 ［J］.中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2008（4）：108.

［5］中共中央課題組.讓農(nóng)民組織起來——肅寧縣創(chuàng)新農(nóng)村治理模式的實(shí)踐與啟示 ［J］.中國黨政干部論壇，2011（3）：22－23.

［6］俞可平.中國公民社會的興起與治理的變遷 ［M］.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002：1－28.

［7］曾芳芳.農(nóng)村治理多元化的路徑選擇 ［J］.甘肅農(nóng)業(yè)，2008（10）：21.