農(nóng)村法治文化建設的實踐與思考

沈 超

（中共無錫市錫山區(qū)委黨校，江蘇 無錫214000）

農(nóng)村法治文化建設的實踐與思考

沈 超

（中共無錫市錫山區(qū)委黨校，江蘇 無錫214000）

農(nóng)村法治文化建設是一項系統(tǒng)工程，經(jīng)過多年探索，農(nóng)村法治文化建設的形式、載體和內(nèi)涵有所創(chuàng)新，取得了成績。但較之于城市，農(nóng)村還處于法治建設的“低洼地”和“破碎地段”。必須采取切實有效的措施，農(nóng)村法治文化建設才能得以有效推進。

法治；農(nóng)村法治；法治文化

以普法為載體的弘揚社會主義法治文化的建設，增強了農(nóng)民的法律意識和法制觀念，初步地實現(xiàn)了農(nóng)村法治文化建設從法律知識的普及向提高農(nóng)民法律素質(zhì)的轉(zhuǎn)變，從單一普法向全面推進農(nóng)村依法治理實踐的轉(zhuǎn)變。

一、農(nóng)村法治文化建設的實踐總結(jié)

（一）創(chuàng)新形式，法治文化建設成效不斷增強

隨著新農(nóng)村建設的不斷推進，農(nóng)村法治文化建設取得一定成效：一是形式不斷創(chuàng)新。除法律知識的講授、宣傳資料發(fā)放和圖片的張貼外，網(wǎng)上普法學法、法治博客、法治短信、法治撲克等生動形象、易于理解接受、信息傳輸量大的先進方式已成為常態(tài)。二是陣地建設不斷豐富。法制宣傳電子顯示屏、法制宣傳櫥窗、法治文化一條街、村(居)民法制學校、農(nóng)村法律書屋等成為法治文化宣傳主陣地。三是資源得到有效開發(fā)和利用。公、檢、法、司法行政、黨校（行政學校）、各類培訓中心、法制學校、民工之家、社區(qū)學校等多種資源得到有效整合。四是隊伍建設不斷健全。成立了基層普法講師團，加大了送法進鄉(xiāng)、進村、進家（戶）等活動的力度，進一步營造了濃厚的法治文化氛圍。

（二）突出重點，法治文化建設整體推進

第一，突出制度建設重點。建立縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（街道）、村（居）委等黨委（支部）中心組學法制度、干部專題法制講座制度，干部任職法律知識考試制度和考核考評制度，不斷強化農(nóng)村基層領導干部依法執(zhí)政、依法治理的意識和能力。第二，重視主體建設重點。發(fā)揮農(nóng)民參與法治建設的主體性，創(chuàng)建農(nóng)民（新市民）培訓工程，定期舉行專門的法治專題講座，對村民和全體新市民進行輪訓；加大對外來流動人口、婦女的法治教育，結(jié)合涉農(nóng)政策法律出臺之機，集中時間和人員，或在固定地點，或深入村落開展各類法治主題宣傳活動。第三，注重特殊人群的法治宣傳教育，公、檢、法、學校、社區(qū)（居委、村委）、家庭聯(lián)動，增強對青少年和學生的法治文化宣傳教育，強化法治文化基礎建設；同時，加大對緩刑、監(jiān)外執(zhí)行人員、取保候?qū)?、刑釋解教人員等特殊群體的法治教育，通過定時、定點、定人培訓和發(fā)放法律服務聯(lián)系卡等形式，確保應學盡學、應訓盡訓，不留死角。

（三）豐富內(nèi)涵，貼近農(nóng)村發(fā)展實際

一是把農(nóng)村法治建設與解決農(nóng)民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的問題結(jié)合起來。加大新農(nóng)村建設、農(nóng)村城市化、農(nóng)地征用拆遷、農(nóng)村社會保障、鄉(xiāng)村整治、民間糾紛調(diào)解、環(huán)境保障等法律法規(guī)的宣傳。二是與創(chuàng)建“民主法治示范村”有機結(jié)合。圍繞“依法建制、以法治村、村民自治、民主管理”的農(nóng)村法治文化工作原則，在“民主法治示范村”創(chuàng)建實踐中促進農(nóng)村法治化、民主化和制度化進程，豐富和拓展了農(nóng)村法治文化的內(nèi)涵，切實保障農(nóng)村居民的知情權、參與權、監(jiān)督權與管理權。三是與道德教化相結(jié)合。大力開展社會主義榮辱觀教育和“文明戶”、“五好家庭”等創(chuàng)建活動。四是與制定村規(guī)民約相結(jié)合。通過制定村規(guī)民約，把國家的法律、法規(guī)、政策同實踐中不斷出現(xiàn)的新情況、新問題結(jié)合起來，有力地促進了農(nóng)村民主法治的發(fā)展。

（四）構(gòu)建格局，法治資源配置得到優(yōu)化

構(gòu)建大普法格局，進一步整合、優(yōu)化全社會法治資源，拓展法治文化建設范疇，普法、執(zhí)法、司法、法律服務、法律援助、人民調(diào)解、村（居）民自治全部納入農(nóng)村法治文化建設的內(nèi)涵。目前，基本形成了以黨委領導、政府主導，政法委、司法局（所）組織落實，宣傳、黨校、公安、法院、檢察院、行政執(zhí)法單位、村委共同參與、齊抓共管的格局，一個自上而下的、全員參與的法治文化建設體系初步形成。

二、農(nóng)村法治文化建設的問題及原因

農(nóng)村法治文化建設取得了一定的成績，但相對于城市還處于“法治低洼地”和“破碎地段”。

（一）法治文化建設系統(tǒng)性還不夠

一是缺乏穩(wěn)定性。有時帶有運動化的傾向，臨時性、突擊性、常規(guī)性、自發(fā)性比較明顯，而創(chuàng)新性、自覺性和協(xié)作性還需進一步加強，組織領導上的“疲軟性”有待于進一步克服。二是局限于顯性法治文化構(gòu)建而較少關注把顯性法制文化與民風習俗相融合，地方和區(qū)域特色不夠突出：1.制定法與農(nóng)村實際情況存在一定程度的脫節(jié)；2.制定法與“民間法”相沖突；3.涉農(nóng)法律法規(guī)的規(guī)范性、操作性比較差，缺乏現(xiàn)實性與可行性。三是法治資源還沒有得到最優(yōu)整合。農(nóng)民作為農(nóng)村法治建設的主體作用還沒有凸顯出來，此外，農(nóng)村民間組織的作用還沒有得到發(fā)揮。

（二）法治文化建設針對性不強

內(nèi)容上多表現(xiàn)為表面的、淺層的宣傳，注重法律規(guī)范條文的講解和灌輸，囿于術語的解釋，缺少生動性、系統(tǒng)性和關聯(lián)性，導致農(nóng)民對法律規(guī)定理解不深、不透，掌握不全，影響了農(nóng)民學習法律的積極性和主動性，制約了農(nóng)村法律執(zhí)行力的提升。另外，主體上存在誤區(qū)以致于在實踐中經(jīng)常出現(xiàn)“四重四輕”現(xiàn)象，即重視對群眾的法治宣傳教育、輕視對農(nóng)村干部的法治理念培育，重視任務的完成、輕視法治文化建設的實效，側(cè)重對常住人口的培訓、忽略對流動人口的法治關懷，側(cè)重“兩頭培訓”即成老年人和學生的宣傳、忽略“203040”年齡段人群的法治理念培育。

（三）農(nóng)村執(zhí)法與司法情況不容樂觀

一是行政手段多過法律手段。過多強調(diào)行政手段，輕視市場和法治手段，甚至在個別地方出現(xiàn)了以地方政策代替涉農(nóng)法律的現(xiàn)象。二是執(zhí)行難現(xiàn)象嚴重。農(nóng)村的特殊環(huán)境，決定了法律的執(zhí)行常常會遇到意想不到的障礙，一些農(nóng)村基層干部和司法工作人員，或多或少地會影響到農(nóng)村執(zhí)法與司法的實現(xiàn)，進而阻礙了農(nóng)村法治建設。三是法律服務組織欠缺。法律服務所、律師事務所、派出法庭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所等法律服務機構(gòu)和司法派出機構(gòu)多設置于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而法治資源未能深入農(nóng)村與農(nóng)民“面對面”地接觸，也在一定程度上影響了農(nóng)民對法律知識的親近。

（四）農(nóng)村法治建設缺乏“播種機”和“宣傳機”

長期以來，農(nóng)村缺乏專門的法律人才，受過專門法學教育和培訓的人微乎其微。從法律供給方面來看，法律的龐雜加上普法的實效不足，真正懂法的人比較少；另外，律師離農(nóng)民的生活還比較遠，甚至有時候，滿足法律服務需求而支付的費用對普通農(nóng)民來說是個不小的負擔；即使是農(nóng)村法律服務所遍布各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，相當一部分法律服務工作者無暇顧及農(nóng)村法治理念的宣傳與播種。因此，法律人才的需求與供給的不足正成為農(nóng)村法治文化建設的智力性阻礙。

造成以上問題的原因主要有：禮俗社會傳統(tǒng)文化的因素，傳統(tǒng)的人治觀念的因素，現(xiàn)行法律制度及其運行機制的因素，法制觀念和法律意識的欠缺等。也有學者認為，農(nóng)村法治建設的障礙主要有：生產(chǎn)力的低下與普遍貧困、市場經(jīng)濟體制的不完善、家族關系的影響、農(nóng)村勞動力的外出務工、基層政權的某些腐敗現(xiàn)象、村霸地痞的破壞作用、農(nóng)民土地紛爭的長期存在和貧富分化嚴重的不良影響等8個方面的因素。除此之外，經(jīng)費不足、主體性缺失和農(nóng)村居民對于法治的態(tài)度與訴求也是制約農(nóng)村法治發(fā)展的因素。

三、農(nóng)村法治文化建設的思考

回應新農(nóng)村建設對法治的需求，農(nóng)村法治文化建設無論是在組織形式上、實施方法上、學法需求上，還是機制制度上、具體操作上都還應有所突破。

（一）切實健全法治文化建設機制，充分發(fā)揮主體作用

一是加強農(nóng)村基層民主建設，充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用。通過推進和完善農(nóng)村基層群眾自治制度，實現(xiàn)和保障農(nóng)民群眾的知情權、參與權、決策權和監(jiān)督權，激發(fā)農(nóng)民參與積極性。二是健全和完善農(nóng)民的權益表達機制。修改完善涉農(nóng)法律法規(guī)，拓寬農(nóng)民訴求的表達渠道，健全農(nóng)民權益救濟途徑，加大法律保護力度，有利于保持農(nóng)村社會的穩(wěn)定和農(nóng)村法治化的實現(xiàn)。三是建立健全法治宣傳教育機制。著力抓好農(nóng)村普法隊伍建設，充實完善鄉(xiāng)、村、組三級法制宣傳員隊伍，建立志愿者隊伍，為農(nóng)村建設留下一支帶不走的宣傳工作隊。進一步完善運行機制，強化對鎮(zhèn)、村、家庭法治文化活動的指導和扶持，注重調(diào)動農(nóng)業(yè)、教育、新聞等專業(yè)部門參與農(nóng)村普法的積極性，構(gòu)建立體化、全覆蓋的農(nóng)村普法網(wǎng)絡；加大培養(yǎng)培訓工作力度，分期舉辦各種法治宣傳教育培訓班，力爭使每個行政村有一個常駐的“法律專業(yè)人士”。健全村官評估機制，建立和完善村官法律知識考試制度和村民法治意識和法治理念的評估機制，使農(nóng)村法治化水平的提升有據(jù)可依。四是建立農(nóng)村法治文化建設的聯(lián)動機制，在縱向上，建立村民組、行政村、鄉(xiāng)或鎮(zhèn)的法治文化建設機制；在橫向上，建立起政法、司法、公安及社會組織共同參與的橫向的法治文化建設聯(lián)動機制。

（二）加強培育法治理念和法治信仰，轉(zhuǎn)變法治教育方式

法治不僅是一種制度化結(jié)構(gòu)或社會組織模式，更是一種理性精神和文化意識，農(nóng)村法治文化建設必須注重培育社會公眾的法律意識。法治意識的培育不能簡單地局限于對農(nóng)村法律法規(guī)條文和知識的宣傳說教上，而要側(cè)重于對國家制度、法律制度的合理性的評判和認同。而法治信仰是前提，因此，現(xiàn)代法律信仰的形成是農(nóng)村全面實行法治的重要環(huán)節(jié)。在總結(jié)以往普法的經(jīng)驗基礎上，擯棄簡單的宣傳和說教，把重點放在法治思想、法治觀念和法治信仰的培養(yǎng)上，努力培育農(nóng)村社會同現(xiàn)代化法治文明一致的“平等理念”、“公民理念”和“權利理念”，并將這些理念內(nèi)化為農(nóng)民的精神內(nèi)核，以此促進農(nóng)民對法治內(nèi)涵的理解、增強對于法治的信任，在農(nóng)村真正形成信仰法、崇尚法、遵守法的氛圍。

（三）努力轉(zhuǎn)換法治建設思路，創(chuàng)新法治建設路徑

一是切實轉(zhuǎn)變工作觀念。把法治文化納入社會工作范疇，通過法治建設，在農(nóng)村形成以秩序、平等、權利、公平為核心的和諧秩序，使農(nóng)村社區(qū)成員在思想上、政策上、體制上、目標上形成一致的法治觀念和認同。二是找準法治建設切入點。充分激活政府與民間層面的積極性和創(chuàng)造力，從整體出發(fā)，兼顧差異性，將政府和民間兩方面的法治資源進行整合、重組，有效地統(tǒng)一起來，充分發(fā)揮政府力量和民間力量對社會變革的作用，以最大之推力推進農(nóng)村法治建設。三是適應文化需求多層次、多方面和多樣化的特點，采用農(nóng)民群眾喜聞樂見的形式把說教式、灌輸式、被動式的普法向文化熏陶、情感共鳴、理性思考、交流互動、自覺接受的形式轉(zhuǎn)化。在繼續(xù)發(fā)揮“法律六進”傳播渠道的基礎上，積極探索新的法治文化傳播模式，充分運用科學技術手段，大力拓展傳播渠道、手段，加快構(gòu)建傳播快捷、覆蓋面廣的法治文化傳播網(wǎng)絡。

（四）充分彰顯分配正義，實現(xiàn)法治建設城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

首先，制定完善“三農(nóng)”法律政策，體現(xiàn)制度正義。目前關于農(nóng)村的法律政策多數(shù)是管理性，而授權性法律政策及切實保護農(nóng)民利益的法律政策還不夠多，農(nóng)民難以從法律政策中直接看到自身的利益所在，加之在實踐中個別的腐敗現(xiàn)象往往又抹去了法律政策本應具有的積極效益，放大了消極的效應，引發(fā)了農(nóng)民對法律政策的誤解，影響了農(nóng)村法治的建設。因此，通過制定地方政策或具體的實施措施來體現(xiàn)、完善，切實解決農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的實際問題，最終贏得農(nóng)民對法律的信任，法律鄉(xiāng)村化、法律生活化才能成為農(nóng)村法治文化建設的題中之義。其次，加大經(jīng)費投入，體現(xiàn)城鄉(xiāng)公正?？h（區(qū)）一級要按照一定的比例把法治建設經(jīng)費列入財政預算，專款專用，并根據(jù)財政收入的增長逐年有所增長，確保法治建設工作正常運轉(zhuǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級也應按適當比例將經(jīng)費列入財政預算，并配備必要的法治宣傳設施，著力解決法治宣傳工作者的待遇。村一級應制定具體的規(guī)劃或計劃，定期開展活動，按活動的開展所需經(jīng)費實報實銷，若此，農(nóng)村法治建設才能得以順利展開和有序推進。最后，加大司法投入，拓展農(nóng)村司法載體。政府應加大投入，積極拓展農(nóng)村的司法資源，組織和聘用公、檢、法部門的專業(yè)人才作為農(nóng)村的司法助理員或農(nóng)民法律顧問，定期下鄉(xiāng)或長駐農(nóng)村，必要時還應擔任農(nóng)村糾紛的法律調(diào)解人并承擔同司法、執(zhí)法部門聯(lián)絡的任務。同時，加強基層派出法庭和鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的建設，切實維護農(nóng)村居民的合法權益。

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1673―2391(2012)08―0186―03

2012—05—03

沈超，中共無錫市錫山區(qū)委黨校。

【責任編校：周文慧】