中日廢棄物治理體系的比較和反思

鄒曉涓

（湖北經(jīng)濟學院 經(jīng)濟學系，湖北 武漢 430205）

一、引言

在現(xiàn)代社會文明的發(fā)展歷程中，人們曾經(jīng)面臨和經(jīng)歷各類危機。戰(zhàn)爭、疾病、災禍等危機都只會對部分人群產(chǎn)生影響，即便是席卷全球的經(jīng)濟危機也不過是暫時性地降低了人們的生活水平，但環(huán)境問題卻對整個人類的生存和繁衍造成威脅。高度發(fā)展的市場經(jīng)濟在最大限度地激發(fā)人們的創(chuàng)造才能的同時，也在最大限度地鼓勵消費者和生產(chǎn)者為了實現(xiàn)自身的最大利益盡可能地消費和生產(chǎn)，這種對效用和財富的無盡追求不僅會導致人們對自然資源的無盡索取，也會導致各類廢棄物的不斷產(chǎn)生。從人類邁入工業(yè)化社會至今，在不到300年的時間里，人們就已經(jīng)極大地消耗了地球上的自然資源，污染了人類生存的環(huán)境。如何有效回收、治理以及再利用這些廢棄物成為迄今為止人類所遭遇的最大難題，它向我們的科技水平和管理智慧提出了前所未有的挑戰(zhàn)。

日本在二戰(zhàn)后通過承接歐美國家的紡織、造船及鋼鐵等產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，逐步實現(xiàn)了經(jīng)濟復蘇和起飛。然而，這種“大量生產(chǎn)、大量消費、大量廢棄”的高速增長模式是以大量消耗資源和能源、破壞自然環(huán)境和生態(tài)平衡為代價的。20世紀60年代由于環(huán)境問題引發(fā)的骨痛病、水俁病等疾病使日本成為世界公害大國。嚴峻的現(xiàn)實迫使日本轉(zhuǎn)變廢棄物處理方式，從被動治理轉(zhuǎn)向廢棄物的減量化、再利用、資源化，并取得了明顯的成效。當前中國面臨著同樣嚴峻的環(huán)境惡化和資源緊張等問題，研究表明，環(huán)境污染和生態(tài)破壞導致中國的環(huán)境損失占GNP的比重大約為10%～17%[1]，這迫使我們不得不反思當前的發(fā)展模式。他山之石，可以攻玉。本文擬從廢棄物的界定與分類、廢棄物的回收、廢棄物的治理政策以及宣傳教育的角度綜合比較中日廢棄物治理體系的差異，從中總結(jié)經(jīng)驗，反思教訓。

二、中日對廢棄物的界定和分類的比較

1970年日本“公害國會”通過的《廢棄物處理法》將廢棄物按源頭不同分為一般廢棄物(General Waste)和產(chǎn)業(yè)廢棄物(Industrial Waste)兩大類。一般廢棄物主要來自家庭和第三產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)廢棄物主要來自企業(yè)。依據(jù)不同的分類標準，一般廢棄物還可以細分為很多類型。例如，按排出源可分為生活（家庭）類和第三產(chǎn)業(yè)類；按可再生資源是否被分離出來可分為混合類和資源類；按處理方法可分為可燃類、不可燃類和諸如電視機、冰箱、家具、自行車等的粗大類等；按可再利用的資源的種類可分為紙類、玻璃類、金屬類（鐵、鋁等）、飲料瓶類（PET）和塑料類等。本文主要研究與城市環(huán)境和居民生活密切相關的一般廢棄物的治理機制?，F(xiàn)實生活中大量生活廢棄物正是因為混雜在一起不易分離而最終被焚燒或填埋，不僅污染環(huán)境，還會影響廢棄物的再次利用。日本正是通過采取垃圾的細化分類回收，大大降低了資源的浪費和環(huán)境的污染。

相比之下，中國對廢棄物的界定和分類工作展開較晚。2004年12月29日中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議修訂通過《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》，該法根據(jù)產(chǎn)生源及對環(huán)境的危害程度不同將固體廢物分為工業(yè)固體廢物、生活垃圾和危險廢物三大類。目前，除了對屬于危險廢物類的醫(yī)療廢棄物制定了詳細的《醫(yī)療廢物分類目錄》外，其他種類的廢棄物分項目錄尚在建立中。中國廢棄物治理的成效在很大程度受制于廢棄物分類細則和條目的不完善，導致實際執(zhí)行中缺乏依循的規(guī)則。在這種環(huán)境下，國內(nèi)一些城市開始探索生活垃圾的分類細則。2011年4月，廣州制定并實施首部城市生活垃圾分類管理辦法——《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規(guī)定》，將生活垃圾分為可回收物、餐廚垃圾、有害垃圾、其他垃圾四類，并規(guī)定了各類垃圾的標志和收集容器顏色。

三、中日廢棄物回收體系的比較

日本一般廢棄物的回收主要采取分類回收制度和有償回收制度。分類回收制度要求居民將不同類別的廢棄物在指定的時間分別置放于指定的地點按時回收。以東京都港區(qū)為例，每周三、六上午回收可燃垃圾，周一上午回收不可燃垃圾，周二上午回收資源垃圾。居民一般用指定的垃圾袋將垃圾擺放在規(guī)定位置。有償回收制度是指廢棄物的丟棄者在丟棄廢棄物時需要向回收部門繳納一定的費用，繳費形式主要有計量回收制、定額回收制和多量回收制三種。計量回收制是依照垃圾排放的數(shù)量收費，多以容積計價。定額回收制是對廢棄物丟棄者收取固定費用。多量回收制是僅僅在廢棄物的排放數(shù)量超過指定限額時才征收費用。

在日本，一般廢棄物的回收途徑主要有行政收集、集團回收以及直接搬運等三種，個人回收廢棄物極少，可忽略不計。行政收集是由市鎮(zhèn)村等政府部門負責廢棄物的收集、搬運以及初步的分類減量處理，費用以市鎮(zhèn)村財政支出為主，多采取有償回收制。集團回收是相鄰住宅區(qū)組成的民間團體組織開展的廢棄物回收活動，主要收集居民丟棄的諸如飲料瓶、廢書報等可以再次利用的資源類廢棄物，這種回收多為無償回收，回收團體變賣回收資源后可補償部分回收活動的費用。直接搬運是由廢棄物丟棄者本人或委托代理將垃圾直接運送至廢棄物處理廠，多采取有償回收制。所有的廢棄物最終由回收部門提供給所需的各產(chǎn)業(yè)部門或廢品收購部門，提供形式有出售、無償送與以及逆有償提供（即由廢棄物提供方向所需部門支付處理費）等三種。調(diào)查顯示，行政收集、集團回收以及直接搬運這三種資源回收方式的貢獻率分別為42.8%，28.9%和28.3%。[2]

中國一般廢棄物的回收并沒有采取嚴格的分類回收制度和付費制度。一般來說，許多貧困和節(jié)省的家庭會有意識地分類出一部分生活垃圾，將這些資源性廢棄物變賣后用于補貼家用。然而，在一些經(jīng)濟發(fā)達的城市，家境富裕的家庭往往會忽略這些資源性垃圾的經(jīng)濟回報，而選擇將不需要的東西全部丟棄。中國現(xiàn)有的廢棄物回收制度設計使得大量的非資源性廢棄物被視為毫無意義的物品未經(jīng)分類就被隨意丟棄了。很多城市雖然在公共場所設置的垃圾箱上標注了醒目的“可回收”和“不可回收”字樣，但實際分類回收的效果并不理想。[3]目前，中國對居民丟棄垃圾行為也未采取征費制度。雖然一些商業(yè)住宅區(qū)征收的物業(yè)管理費中涵蓋了垃圾清掃費用和回收運輸費用，但數(shù)額不大，所以居民丟棄垃圾的成本基本為零。由于城市固體廢棄物管理的主要責任人是地方政府，所以從垃圾的清掃、收集、運輸?shù)教幚淼娜抠M用和管理工作主要由政府承擔。城市垃圾的逐年增加不僅影響了生態(tài)環(huán)境，也給地方財政帶來了較大的經(jīng)濟負擔。

在廢棄物的回收途徑上，中國并沒有明確指定專門的政府部門或民間團體。回收主體以個體流動回收者為主。這些個體回收者或是走街串巷，或是租借小門面，以付費的形式收購諸如廢舊報紙、廢棄家電、塑料瓶等資源類的居民生活廢棄物。總體來看，中國的廢棄物回收體系處于一種分散經(jīng)營的狀態(tài)，規(guī)模化程度低，缺乏整體部署和行業(yè)規(guī)范，整體運行處于低效率的狀態(tài)。由于缺乏管理和監(jiān)督，廢棄物回收者也給居民生活帶來了很多隱患，如將回收的廢棄家電翻新后以次充好再次銷售導致的產(chǎn)品質(zhì)量問題、為通過不正當渠道獲得的資源提供銷售渠道、野蠻拆卸污染環(huán)境等。

四、中日廢棄物治理政策的比較

為了減少廢棄物總量，減輕環(huán)境負擔，日本從20世紀70年代開始逐步制定了一套覆蓋面廣、操作性強、責任明確的政策法規(guī)體系。除了《廢棄物處理法》和《關于促進利用再生資源的法律》這兩部綜合性法律外，還包括多部專項法規(guī)，如《家電回收利用法》、《容器包裝物循環(huán)法》、《促進資源有效利用法》、《食品循環(huán)資源再生利用促進法》、《建筑材料循環(huán)法》、《綠色采購法》、《化學物質(zhì)排出管理促進法》、《車輛循環(huán)法》和《工業(yè)廢棄物特別措施法》等。2001年1月日本進一步明確了專項負責廢棄物治理的政府部門，將環(huán)境廳升級為環(huán)境省，并把原來由多部門掌管的廢棄物管理職能統(tǒng)一劃歸環(huán)境省，由大臣官房下屬的廢棄物、回收利用對策部統(tǒng)一負責。

當然，在這些法律制度施行的初期，日本也曾經(jīng)出現(xiàn)過一段混亂時期。很多消費者為了逃避繳納回收費，開車將廢舊的冰箱、彩電等拉到深山老林一扔了之。日本政府不得不修改法規(guī)，明確規(guī)定生產(chǎn)企業(yè)是承擔回收費用的主體，消費者有進行合作的義務。日本法律要求從事制品、容器等制造和買賣的業(yè)主有義務提高制品和容器的耐久性并完善維修體制。為避免產(chǎn)品過多、過快地轉(zhuǎn)變?yōu)閺U物，企業(yè)在設計階段就要考慮產(chǎn)品將來易于循環(huán)利用，降低處理難度。[4]日本的這些法律明確地劃分了政府、企業(yè)和消費者的責任和義務。政府有責任制定和組織實施基本政策，公布相關信息，并提供技術援助和財政支持。地方自治體市鎮(zhèn)村作為基層行政單位，有義務將保持環(huán)境清潔作為一項必須提供的公共服務。企業(yè)有責任對產(chǎn)品進行改良設計使之易于回收利用，有義務實現(xiàn)廢棄物的循環(huán)利用或處理，且要承擔一定的回收費用。民間團體須依據(jù)政策法規(guī)組織實施資源回收。消費者即廢棄物的排放者有義務密封垃圾、分類排放、按規(guī)定付費并依法投棄，并對政府和企業(yè)行為進行監(jiān)督的義務等。為了鼓勵企業(yè)改進末端處理技術，日本政府還制定了一系列的貸款優(yōu)惠政策和資金投入政策。如創(chuàng)造型的技術研究開發(fā)補助金制度，對引進先導型合理利用能源設備予以補貼，對再資源化設備的引進與投入采取特別折舊、固定資產(chǎn)稅、公司所得稅等優(yōu)惠政策；在退稅政策方面，對于廢塑料制品類再生處理設備，廢紙脫墨處理裝置、處理玻璃碎片用的夾雜物去除裝置、再生鋁制造設備、清洗空瓶裝置等，實行特別退稅優(yōu)惠等。

中國早在1992年的 《中華人民共和國環(huán)境與發(fā)展報告》和《關于出席聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會的情況及有關對策的報告》中就明確提出要施行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，較早地將環(huán)保理念列入國家發(fā)展規(guī)劃。此后，逐步制定并頒布了一系列相關法律法規(guī)。如1995年的 《固體廢物污染環(huán)境防治法》、2001年的《報廢汽車管理辦法》、2002年的《清潔生產(chǎn)促進法》、2005年的 《廢棄危險化學品污染環(huán)境防治辦法》、2007年的《廢舊家電及電子產(chǎn)品回收處理管理條例》、2009年的《循環(huán)經(jīng)濟促進法》等。2008年3月，十一屆全國人大一次會議第四次全體會議公布《國務院機構改革方案》，將國家環(huán)?？偩终缴駷榄h(huán)境保護部，賦予了環(huán)保部門更多的管理權。

雖然中國的環(huán)境法規(guī)正處于不斷的完善中，但在廢棄物治理方面還存在很多不足。首先，缺乏廢棄物治理的專門職能部門。其次，缺乏一般廢棄物的專項治理法。第三，對于廢棄物的分類、回收和治理的責任方及責任缺乏明確的界定。例如對于包裝廢棄物，《固體廢物污染環(huán)境防治法》第五條中規(guī)定產(chǎn)品生產(chǎn)者應當回收、處理、處置廢棄產(chǎn)品，但該法沒有規(guī)定具體的回收標準和回收措施。法律條款的模糊導致了產(chǎn)品在銷售給消費者后，廠商除了提供有限的售后維修等服務之外，基本不承擔廢棄物的回收和處理責任。[5]第四，優(yōu)惠政策力度不夠。目前國內(nèi)正規(guī)廢棄物回收處理企業(yè)在回收處理廢棄物時，不僅沒有補貼，還要付出費用，這在客觀上影響了企業(yè)的積極性。為了緩解廢棄物導致的環(huán)境壓力，中國從微觀層面也探尋過一些措施，如實行塑料購物袋有償使用制度、家電以舊換新政策、超市有償回收廢舊電池等，這些措施的出臺的確減少了一些特定廢棄物的浪費和隨意丟棄行為，但是對于日益趨于多樣化的龐大垃圾總量來說，其影響力是有限的。

五、中日教育宣傳體系的比較

在廢棄物處理方面，幾乎每個日本家庭都會認真對垃圾進行分類排放，還會自覺記載家庭定期的碳消耗量和廢棄物排放量。這主要得益于日本全面的教育宣傳體系。首先，將環(huán)境教育納入義務教育法，還將節(jié)能環(huán)保知識確定為中小學的必修課程。根據(jù)1981年日本環(huán)境協(xié)會的調(diào)查，分別有50%、46%和40%的小學、初中和高中開展了與環(huán)境教育相關的教學活動。其次，借助電視、廣播、報紙、雜志等媒體向公眾宣傳垃圾分類回收的方法和重要性，提高國民的環(huán)境意識。第三，編制通俗環(huán)保教材，制作、分發(fā)宣傳冊。第四，在互聯(lián)網(wǎng)上開設綠色購物網(wǎng)(GPN)、綠色消費者全國網(wǎng)，為消費者提供商品的環(huán)境信息。第五，企業(yè)的宣傳。日本許多企業(yè)建有面向全社會開放的環(huán)境教育場館，并定期開展各種環(huán)境教育活動。如松下電器自1982年開始“市民愛地球活動”，鼓勵員工及其家人參與地區(qū)環(huán)?；顒?。第六，在大都市圈建立無垃圾試點城市形成示范效應。2001年6月以東京都、埼玉縣、千葉縣、神奈川縣為試點對象，此后成立“首都圈無垃圾型城市推進協(xié)議會”。數(shù)據(jù)顯示，東京都的日野市在2000年制定了《創(chuàng)建無垃圾型城市計劃》，實行以戶為單位的垃圾分類收集，一年后日野市實現(xiàn)垃圾減量50%。[6]

相比之下，中國居民的環(huán)保知識主要來源于政府宣傳，民間團體和企業(yè)的參與相對不足。早在20世紀90年代中期，中國就開始提倡垃圾分類收集處理。1996年國家環(huán)保局、中央宣傳部和國家教委聯(lián)合發(fā)布了《全國環(huán)境宣傳教育行動綱要》。此后，全國中小學普遍開設了環(huán)境教育課程，同時各類媒體也紛紛開設了環(huán)保欄目，一些環(huán)保非政府組織也相繼成立。2000年6月將北京、上海、廣州、深圳、杭州、南京、廈門、桂林等8個城市作為生活垃圾分類收集試點。2007年12月，武漢城市圈和長株潭城市群被批準為資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的綜合配套改革試驗區(qū)，以試點的形式探索區(qū)域環(huán)境治理的方式。根據(jù)中國青年報社會調(diào)查中心最新的調(diào)查，受訪者中有78.7%的人表示了解生活垃圾分類的益處，但僅有18.2%的人在日常生活中堅持對生活垃圾進行分類，原因主要有人們難以養(yǎng)成垃圾分類的習慣（63.0%）、政府不重視（62.1%）、政府投入不夠（61.4%）、分類標準復雜很難掌握（54.3%）。[7]可見，廣泛的宣傳已經(jīng)使得大部分居民意識到廢棄物分類的重要性，但是在實際操作層面還缺乏有效的激勵措施。

六、啟示與反思

現(xiàn)代工業(yè)文明創(chuàng)造了強大的生產(chǎn)能力，人們在追求經(jīng)濟增長，注重物質(zhì)豐裕的過程中往往忽略了淘汰產(chǎn)品或是廢棄物的環(huán)境影響，這種增長根本就不是真正的增長或者發(fā)展。比較中日在廢棄物治理體系和成效的差異，我們可以得到以下結(jié)論：

第一，廢棄物治理難題并非是中國特有的問題，而是一個世界性的環(huán)保難題，學習和借鑒外國的經(jīng)驗有利于我們調(diào)整治理思路。數(shù)據(jù)顯示，1996～1999年間焚燒和填埋是日本處理一般廢棄物的主要方式。其中，焚燒的垃圾約占廢棄物總量的80%，焚燒后的殘渣或灰塵進行的填埋約占10%，只有少部分(約占10%)被資源化。[8]這種末端治理的方式折射出現(xiàn)代日本在一般廢棄物處理技術上的局限。因此，日本在鼓勵企業(yè)改進技術的同時，更注重廢棄物的源頭控制，從總量上減少一般廢棄物。研究表明，資源類廢棄物分類數(shù)每增加1種，廢棄物人均排放量減少0.5%。[9]可見，建立一套有效運作的廢棄物分類和回收機制將會在很大程度上減少環(huán)境壓力。

第二，在環(huán)保理念上中國并不落后，但是在廢棄物治理的實際操作層面卻成效甚微。一方面，居民并不了解廢棄物分類的具體細則，就談不上從源頭控制；另一方面，由于缺乏明確的責任劃分和有效的激勵機制，企業(yè)在廢棄物回收和技術改進方面的影響也是微弱的。如何完善法律法規(guī)體系、強化法律法規(guī)的執(zhí)行力度和施行效率并規(guī)范環(huán)保部門的管理職能和管理權力，使中國的環(huán)保政策體系建設跟上環(huán)保理念的發(fā)展步伐，是一個值得深入思考的問題。

第三，廢棄物治理并非單純是政府的責任。比較中日在一般廢棄物治理過程中的成效，我們會發(fā)現(xiàn)日本的成功得益于清晰可行的分類標準、規(guī)范完整的回收體系、明確的責任劃分、有效的激勵機制和廣泛的社會宣傳等，這需要政府、企業(yè)、媒體、家庭以及民間團體的共同參與。中國在未來的廢棄物治理道路上，應該更多地采取溝通和對話的方式，讓更多的媒體、民間團體、企業(yè)和家庭參與到規(guī)則的設計和知識的普及教育過程中。

第四，廢棄物治理不僅是一個技術性問題，更是一個涉及社會學、經(jīng)濟學和管理學等多元價值觀的綜合性問題。當人們僅僅以商業(yè)眼光來看待廢棄物時，環(huán)境破壞導致的價值損失往往被人們忽略了?，F(xiàn)代社會既存在著經(jīng)濟高速發(fā)展的地區(qū)，也存在經(jīng)濟滯后地區(qū)，不同的生活環(huán)境、教育方式和價值觀決定了不同人對待廢棄物的態(tài)度是不同的。引導不同地區(qū)的居民理性地處理廢棄物，需要人性化的制度設計，應在經(jīng)濟刺激、法律約束和教育宣傳的影響下，循序漸進，逐步引導社會中具有不同價值觀的人群共同建立起垃圾分類回收和再利用的環(huán)保理念，并付諸行動。

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[8]烏力吉圖，鄒松濤.日本大量廢棄型社會的一般廢棄物管理：政策、問題與措施[J]. 環(huán)境科學與管理，2009，（2）：13.

[9]烏力吉圖，鄒松濤.日本大量廢棄型社會的一般廢棄物管理：政策、問題與措施[J]. 環(huán)境科學與管理，2009，（2）：15.