法院附設(shè)人民調(diào)解制度的困境與出路
——以青島市A區(qū)設(shè)立交通事故爭議案件人民調(diào)解室為視域

朱媛媛，李 璐

（西南政法大學(xué)法學(xué)院，重慶 401120）

法院附設(shè)人民調(diào)解制度的困境與出路
——以青島市A區(qū)設(shè)立交通事故爭議案件人民調(diào)解室為視域

朱媛媛，李 璐

（西南政法大學(xué)法學(xué)院，重慶 401120）

隨著我國城市化進(jìn)程的加快，依附于傳統(tǒng)熟人社會(huì)土壤的人民調(diào)解制度正逐漸暴露出其致命缺陷，衍生出一系列體制化弱點(diǎn)。對(duì)在“息訟”理念下設(shè)立的處理交通事故爭議案件的人民調(diào)解室我們應(yīng)全面剖析，準(zhǔn)確加以定位，并加強(qiáng)對(duì)人民調(diào)解制度的規(guī)范化建設(shè)。

人民調(diào)解制度；困境；出路

2011年，青島市A區(qū)接報(bào)交通事故約14，000起，同時(shí)，青島市A區(qū)人民法院民事審判庭侵權(quán)案件年審量約為800件，其中交通事故爭議占到審判量的75%—80%。不可否認(rèn)，交通事故的頻發(fā)及其糾紛處理所需要的專業(yè)性，將青島帶入了交通事故爭議“訴訟爆炸”的時(shí)代。當(dāng)下，很多國家專門設(shè)立了處理交通事故程序簡便、成本低廉的日常性的咨詢和糾紛處理機(jī)關(guān)。例如，作為財(cái)團(tuán)法人的日本的交通事故咨詢所，根據(jù)與法院同樣的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)事人的申請(qǐng)為其提供咨詢、斡旋和裁定等有償服務(wù)，每年受理各類業(yè)務(wù)近20萬件[1]。這樣既避免了當(dāng)事人之間因?qū)α⑶榫w而無法協(xié)商的問題，也保證了處理過程的迅捷性和處理結(jié)果的精確性。青島市A區(qū)針對(duì)現(xiàn)今交通事故引發(fā)糾紛逐年上升的社會(huì)管理新問題，在人民調(diào)解制度的理念支配下，探索出了類似的化解此種糾紛的新方法——成立A區(qū)交通事故爭議案件人民調(diào)解室。

該人民調(diào)解室成立于2010年7月12日，由青島市A區(qū)司法局、青島市A區(qū)人民法院、青島市A區(qū)交警大隊(duì)聯(lián)合設(shè)立，由A區(qū)人民法院以及A區(qū)司法局共同指導(dǎo)，本著“專業(yè)的角度，公平的立場(chǎng)”這一宗旨，為相關(guān)交通事故爭議案件做免費(fèi)的調(diào)解。2011年，共受理交通事故爭議案件330起，成功調(diào)處261起，調(diào)解成功率為79.09%，涉案金額達(dá)384，752.88元，基本實(shí)現(xiàn)了人民調(diào)解與交通警察行政調(diào)解、法院司法調(diào)解的有效銜接，提高了交通事故處理效率，方便了群眾，節(jié)省了警力，形成了將更多矛盾糾紛化解在基層的多贏局面。

然而，人民調(diào)解制度自身存在的缺陷及其發(fā)展過程中衍生出的種種問題，隱藏在這些樂觀的數(shù)字當(dāng)中而鮮為人知，基于此，本文以青島市A區(qū)交通事故爭議案件人民調(diào)解室為例，旨在通過對(duì)人民調(diào)解制度的剖析，為人民調(diào)解室突破困境尋求出路。

一、糾紛解決機(jī)制與人民調(diào)解制度

（一）多元化的糾紛解決機(jī)制

糾紛是與秩序相對(duì)應(yīng)的范疇，糾紛的發(fā)生意味著一定范圍內(nèi)的協(xié)調(diào)狀態(tài)或秩序被打破，糾紛的產(chǎn)生及其解決是一個(gè)動(dòng)態(tài)的社會(huì)過程。糾紛解決是通過特定的方式和程序解決糾紛和沖突，恢復(fù)社會(huì)平衡和秩序的活動(dòng)和過程。

傳統(tǒng)的糾紛解決機(jī)制主要有以下三種形式[2]：（1）自力救濟(jì)，亦稱“私力救濟(jì)”，民間俗稱“私了”，是指由當(dāng)事人自己解決糾紛，沒有第三者的協(xié)助，主要包括避讓與和解兩種方式。（2）社會(huì)救濟(jì)，是指依靠社會(huì)力量來解決糾紛的方式，主要特征是基于糾紛主體的共同意愿，請(qǐng)求第三者協(xié)助或主持解決糾紛。這里的第三者是指除國家機(jī)關(guān)之外的個(gè)人或組織，不包括國家機(jī)關(guān)，國家機(jī)關(guān)依靠政權(quán)的力量解決糾紛屬于國家的范疇。由社會(huì)力量介入解決民事糾紛的渠道主要有兩個(gè)，即訴訟外調(diào)解和仲裁。（3）公力救濟(jì)，是指利用國家的公權(quán)力來解決糾紛，即國家介入糾紛的解決。作為國家機(jī)關(guān)的法院代表國家行使審判權(quán)來解決糾紛，表現(xiàn)形式是訴訟。

近現(xiàn)代以來，人類社會(huì)經(jīng)歷了從國家司法權(quán)集中統(tǒng)和取代其他糾紛解決方式，到以多元化糾紛解決機(jī)制全面輔助、甚至替代法院審判模式的發(fā)展過程，非訴訟程序作為多元化糾紛解決機(jī)制的時(shí)代性成果，其勢(shì)已成。

非訴訟程序是對(duì)訴訟外的其他各種糾紛解決方式、程序或制度的總稱。目前世界各國一般采用Alternative Dispute Resolution（ADR）來表述這一概念。這一概念既可以根據(jù)字面意義譯為“代替性（替代性、選擇性）糾紛解決方式”，亦可根據(jù)其實(shí)質(zhì)意義譯為“審判外（訴訟外或判決外）糾紛解決方式”或“非訴訟糾紛解決程序”、“法院外糾紛解決方式”等。ADR概念原來特指美國現(xiàn)代的代替性糾紛解決方式，起源于20世紀(jì)30年代勞動(dòng)爭議的解決，現(xiàn)在已引申為對(duì)世界各國普遍存在的、民事訴訟制度以外的非訴訟糾紛解決程序或機(jī)制的總稱。

由于非訴訟程序是一個(gè)總括性、綜合性的概念，其內(nèi)涵和外延相對(duì)均難以準(zhǔn)確界定。目前，國際上對(duì)ADR應(yīng)包括哪些程序制度仍存在較大分歧，因此，其定義尚不十分嚴(yán)密和統(tǒng)一。其中，美國1998年《ADR法》（Alternative Dispute Resolution Act of1998）的定義是：代替性糾紛解決方法包括任何審判法官的判決以外的程序和方法，在這種程序中，通過諸如早期中立評(píng)估、調(diào)解、小型審判和仲裁等方式，中立第三方在論爭中參與協(xié)助解決糾紛。

盡管表述和概念并不統(tǒng)一，在今天全世界范圍內(nèi)，非訴訟程序（ADR）已成為一個(gè)約定俗成的通用術(shù)語。一般而言，這一概念強(qiáng)調(diào)的是與法院的（民事）訴訟程序（判決）的區(qū)別與聯(lián)系，對(duì)其界定通常根據(jù)如下幾個(gè)因素：代替性，是指對(duì)法院審判或判決的代替；選擇性，是指這種糾紛解決方式以當(dāng)事人的自主合意和選擇為基礎(chǔ)；解決糾紛，則是指ADR的基本功能[3]。

（二）立足國情：我國當(dāng)代調(diào)解體系中的人民調(diào)解制度

在傳統(tǒng)的糾紛解決機(jī)制下，調(diào)解是一種為社會(huì)救濟(jì)和公力救濟(jì)所廣泛采用的重要手段。所謂調(diào)解，是指在第三方的主持下，當(dāng)事人雙方自愿妥協(xié)，合意解決糾紛的活動(dòng)。我國當(dāng)代的調(diào)解已形成一個(gè)完整的體系，它由民間調(diào)解、行政調(diào)解（如公安交通管理部門對(duì)交通肇事造成的損害賠償進(jìn)行的調(diào)解）、仲裁調(diào)解和法院調(diào)解四部分組成。在傳統(tǒng)糾紛解決機(jī)制中，社會(huì)救濟(jì)中的訴訟外調(diào)解即是指除法院調(diào)解之外的其他三個(gè)部分，如人民調(diào)解委員會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)、勞動(dòng)爭議仲裁機(jī)構(gòu)以及律師對(duì)糾紛的調(diào)解等。

在這一歸類下對(duì)人民調(diào)解進(jìn)行的定義，理論界主流觀點(diǎn)如下：第一種，認(rèn)為人民調(diào)解是民間調(diào)解的一種，民間調(diào)解是指官方調(diào)解之外的調(diào)解民間糾紛的各種方式。傳統(tǒng)社會(huì)民間調(diào)解的類型有宗族調(diào)解、親友調(diào)解、鄰里調(diào)解、鄉(xiāng)里調(diào)解和行會(huì)調(diào)解等，主要有人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解（簡稱人民調(diào)解）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所調(diào)解、律師事務(wù)所律師調(diào)解、家族調(diào)解、親友調(diào)解和鄰里調(diào)解等方式[4]；第二種，認(rèn)為人民調(diào)解實(shí)際上就是民間調(diào)解；第三種，認(rèn)為民間調(diào)解是人民群眾自發(fā)地解決糾紛的一種活動(dòng)[5]。

筆者同意第一種觀點(diǎn)，認(rèn)為人民調(diào)解是指在人民調(diào)解委員會(huì)的主持下，以國家法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和社會(huì)公德為依據(jù)，對(duì)民間糾紛當(dāng)事人進(jìn)行斡旋說服、規(guī)勸疏導(dǎo)，促使糾紛各方當(dāng)事人互諒互讓、平等協(xié)商、自愿達(dá)成協(xié)議，消除紛爭的一種活動(dòng)。

（三）國際視野：ADR中的人民調(diào)解制度

根據(jù)主持糾紛解決的主體或第三者，即ADR機(jī)關(guān)，可將ADR分為以下五種類型：法院附設(shè)非訴訟程序（court-annexed ADR）、國家的行政機(jī)關(guān)或準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)所設(shè)或附設(shè)的非訴訟程序、由民間團(tuán)體或組織進(jìn)行的非訴訟程序、由律師主持的專業(yè)咨詢或法律援助性質(zhì)的非訴訟程序、國際組織所涉糾紛解決機(jī)構(gòu)的非訴訟程序。根據(jù)糾紛解決的主要方式，又可將ADR分為以下四種模式：談判（和解）、調(diào)解、仲裁和美國的“混合型”（hybrid）糾紛解決程序（包括早期中立評(píng)價(jià)、中立專家和事實(shí)發(fā)現(xiàn)、建議陪審團(tuán)審判、小型審判、聘請(qǐng)法官、調(diào)解—仲裁等多種形式）。

在以主持糾紛的第三者為標(biāo)準(zhǔn)劃分的五種ADR類型中，每種類型所擅長和專注的糾紛解決方式各不相同。其中，由民間團(tuán)體或組織進(jìn)行的非訴訟程序（又稱為“民間性ADR”）運(yùn)用調(diào)解的手段化解糾紛，即包括本文旨在論述的人民調(diào)解制度。因此，人民調(diào)解制度實(shí)際上屬于民間性ADR中的模式之一。

除此之外，既不屬于正式的司法體系，也不屬于國家行政建制的民間性ADR主體，還包括以財(cái)團(tuán)法人或基金形式運(yùn)作的專門機(jī)構(gòu)，例如日本的交通事故紛爭處理中心，也包括自發(fā)成立的民間團(tuán)體或社會(huì)團(tuán)體法人機(jī)構(gòu)，例如美國的鄰里司法中心（Neighborhood Justice Center），以及那些以各種形式存在于民間社區(qū)的松散的糾紛解決組織，對(duì)此本文不做詳細(xì)介紹。

二、法院附設(shè)人民調(diào)解制度的困境

可以說，法院與人民調(diào)解室是交通事故爭議案件糾紛解決的兩條殊途同歸的道路，相較于訴訟，人民調(diào)解無立案、審判程序，直接進(jìn)入調(diào)解程序，更加迅速、快捷，這對(duì)司法資源的盤活或有意義。然而，調(diào)解這一解決糾紛的古老機(jī)制在現(xiàn)實(shí)中卻受到了越來越多的挑戰(zhàn)，下文筆者將以青島市A區(qū)交通事故爭議案件人民調(diào)解室為例，全面剖析法院附設(shè)人民調(diào)解制度的缺陷及體制化弱點(diǎn)。

（一）賠償風(fēng)險(xiǎn)不可避免，調(diào)解初衷難以實(shí)現(xiàn)

人民調(diào)解最大的特點(diǎn)是不具有國家強(qiáng)制性，因此其處理結(jié)果的效力和履行的保證始終是它的致命弱點(diǎn)，反映到A區(qū)交通事故爭議案件的人民調(diào)解中即表現(xiàn)為賠償風(fēng)險(xiǎn)無法化解。由于或涉及到傷殘鑒定，或者當(dāng)賠償數(shù)額較大無法現(xiàn)場(chǎng)給付時(shí)，肇事方通常會(huì)出具還款憑證，以便受害方日后索要賠償款。當(dāng)肇事方逃逸或拒不履行賠償義務(wù)時(shí)，由于缺少法院生效判決或調(diào)解的法律效力，當(dāng)事人無法通過向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行來獲得賠償，因此，就該憑證引發(fā)的另一個(gè)法律關(guān)系，不免又要通過訴訟途徑解決，交通事故糾紛中調(diào)解的初衷難以實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，該憑證系借條性質(zhì)，受二年訴訟時(shí)效的約束，一旦兩年期滿，肇事方則可提出時(shí)效抗辯，如此對(duì)于受害方而言，難免另生枝節(jié)。

（二）調(diào)解過程存在“廉價(jià)正義”（Cheap Justice）

人民調(diào)解在追求低廉和迅速解決糾紛的同時(shí)，也由于其過程的隨意性而導(dǎo)致當(dāng)事人的程序利益無法得到真正的實(shí)現(xiàn)。而程序的簡略又可能導(dǎo)致解決結(jié)果的不公正，此即所謂“廉價(jià)正義”（Cheap Justice），人民調(diào)解因此面臨著“向窮人出售廉價(jià)、低質(zhì)、粗糙的正義”的指責(zé)[6]。例如，當(dāng)事人的妥協(xié)使自己的權(quán)利不能全面實(shí)現(xiàn)；抹煞和淡化當(dāng)事人的權(quán)利意識(shí)；不是以權(quán)利和義務(wù)作為處理糾紛的核心和標(biāo)準(zhǔn)；在運(yùn)作中會(huì)出現(xiàn)違反當(dāng)事人自主和合意原則的誘導(dǎo)和強(qiáng)制的可能性。

在A區(qū)交通事故爭議案件的人民調(diào)解中，“廉價(jià)正義”最明顯的表現(xiàn)即為保險(xiǎn)公司的理賠較之法院審判存在差額。我國《侵權(quán)責(zé)任法》第16條規(guī)定：“侵害他人造成人身損害的，應(yīng)當(dāng)賠償醫(yī)療費(fèi)、護(hù)理費(fèi)、交通費(fèi)等為治療和康復(fù)支出的合理費(fèi)用，以及因誤工減少的收入。造成殘疾的，還應(yīng)當(dāng)賠償殘疾生活輔助具費(fèi)和殘疾賠償金。造成死亡的，還應(yīng)當(dāng)賠償喪葬費(fèi)和死亡賠償金。”在道路交通事故人身損害賠償糾紛案件中，投保交強(qiáng)險(xiǎn)的車輛由保險(xiǎn)公司對(duì)被保險(xiǎn)機(jī)動(dòng)車發(fā)生道路交通事故造成受害人（不包括本車人員和被保險(xiǎn)人）的人身傷亡、財(cái)產(chǎn)損失，在責(zé)任限額內(nèi)予以賠償。然而，正是在保險(xiǎn)公司理賠金額這一方面，人民調(diào)解與法院的認(rèn)定存在較大差額。如在人民調(diào)解中，保險(xiǎn)公司不承擔(dān)間接損失責(zé)任，不賠償精神損害撫慰金；就陪護(hù)費(fèi)方面而言，法院認(rèn)定的理賠標(biāo)準(zhǔn)為80元/天，而人民調(diào)解室認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)為50元/天；就誤工費(fèi)和誤工時(shí)間而言，法院通常會(huì)根據(jù)個(gè)案情況或司法鑒定確定住院后的誤工時(shí)間，但人民調(diào)解室對(duì)住院后提出的誤工費(fèi)主張不予認(rèn)可；在治療用藥的認(rèn)定方面，法院并無“甲類藥、乙類藥（即“醫(yī)保藥”）”和“自費(fèi)藥”之區(qū)分，均根據(jù)用藥明細(xì)按照用藥數(shù)量認(rèn)定，而在人民調(diào)解中，保險(xiǎn)公司對(duì)受害方的“自費(fèi)藥”部分并不承擔(dān)賠償責(zé)任。

（三）調(diào)解經(jīng)費(fèi)保障不足

2011年1月1日起施行的《中華人民共和國人民調(diào)解法》第6條規(guī)定：“國家鼓勵(lì)和支持人民調(diào)解工作?？h級(jí)以上地方人民政府對(duì)人民調(diào)解工作所需經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)給予必要的支持和保障，對(duì)有突出貢獻(xiàn)的人民調(diào)解委員會(huì)和人民調(diào)解員按照國家規(guī)定給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)。”財(cái)政部、司法部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)保障的意見》（財(cái)行〔2007〕179號(hào)），明確規(guī)定人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)的開支范圍包括司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)、人民調(diào)解委員會(huì)工作補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)、人民調(diào)解員補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)。司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)包括人民調(diào)解工作宣傳經(jīng)費(fèi)、培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)、表彰獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)等，列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算；人民調(diào)解委員會(huì)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和人民調(diào)解員補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由地方司法行政部門商同級(jí)財(cái)政部門確定。雖以上法規(guī)均對(duì)調(diào)解經(jīng)費(fèi)作了明確規(guī)定，但筆者通過調(diào)查采訪發(fā)現(xiàn)，經(jīng)費(fèi)的缺乏確已限制了人民調(diào)解工作的發(fā)展，且在很大程度上挫傷了人民調(diào)解員的積極性。

（四）被削弱的調(diào)解權(quán)威

早在西周時(shí)期，大多數(shù)從事調(diào)解的人，都具有一定的“身份”，或是官府的“調(diào)人”，或是家族長輩，或是地方鄉(xiāng)紳。在一個(gè)“熟人社會(huì)”當(dāng)中，雙方都熟識(shí)并認(rèn)可的中間人，成為調(diào)解得以成功最重要的實(shí)施者和保障人。而今，隨著我國城市化進(jìn)程的加快和人口流動(dòng)性的增大，“熟人社會(huì)”不復(fù)存在，這樣的“權(quán)威”人士也變得越來越罕見。調(diào)解他人的糾紛，最難的事情變成了雙方都來相信一個(gè)陌生人。現(xiàn)實(shí)生活中，人民調(diào)解員有名無分，缺乏警察、法官等群體的威信，遭到質(zhì)疑也是很正常的事情。

如上所述，人民調(diào)解制度最大的局限即在于其不具有國家強(qiáng)制性。在曾經(jīng)的熟人社會(huì)中，依靠作為調(diào)解人的權(quán)威性人物的身份，人民調(diào)解結(jié)果的穩(wěn)定性得以維系，而今，隨著傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)的逐漸瓦解，這種維系不復(fù)存在，人民調(diào)解制度的天然缺陷直接演變?yōu)槠渲旅觞c(diǎn)——其處理結(jié)果的效力和履行的保證。眼下，A區(qū)交通事故爭議案件人民調(diào)解室的權(quán)威性往往來自交警大隊(duì)的推薦，在報(bào)刊、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)多種宣傳媒體百花齊放的時(shí)代，A區(qū)交通事故爭議案件人民調(diào)解室的宣傳卻僅憑借一個(gè)尚未起步的網(wǎng)站，更缺乏表彰在人民調(diào)解工作中做出突出貢獻(xiàn)的人民調(diào)解員這一行之有效的做法，社會(huì)影響力明顯不足。

三、法院附設(shè)人民調(diào)解制度的出路

（一）明確法院附設(shè)人民調(diào)解的職權(quán)范圍

首先，在理論界，“盡量不考慮法律進(jìn)行調(diào)解，并且應(yīng)本著門外漢的圓滿主義常識(shí)來處理[7]”這種說法顯然已不符合現(xiàn)代ADR程序正義的基本要求。一種ADR形式越成熟和完善，其程序方面的規(guī)范化就會(huì)越嚴(yán)格。為使人民調(diào)解符合現(xiàn)代ADR程序正義的基本要求，不僅要對(duì)自身提出法治化和規(guī)范化的要求，呈現(xiàn)出準(zhǔn)司法或半司法的態(tài)勢(shì)，更要在調(diào)解中充分貫徹合意原則，尊重當(dāng)事人的意思表示，避免誘導(dǎo)和強(qiáng)制的可能性。同時(shí)，在實(shí)務(wù)界，人民調(diào)解室不是萬能的，對(duì)于糾紛的調(diào)解也只能量力而行。利益對(duì)抗才是糾紛的實(shí)質(zhì)，也是糾紛發(fā)生的根本動(dòng)因，更是糾紛解決的關(guān)鍵之所在。因此，人民調(diào)解室應(yīng)明確雙方當(dāng)事人之間利益關(guān)系，尋求雙方當(dāng)事人之間的利益平衡點(diǎn)。

根據(jù)理論和實(shí)務(wù)兩個(gè)方面，筆者認(rèn)為，人民調(diào)解室基于對(duì)當(dāng)事人權(quán)利的尊重和利益對(duì)抗處理結(jié)果的維護(hù)，應(yīng)更加著眼于賠償?shù)目尚行?。例如，在涉及傷殘鑒定時(shí)，當(dāng)只有一方當(dāng)事人委托鑒定機(jī)構(gòu)時(shí)，由于民事調(diào)解平等自愿的原則，保險(xiǎn)公司可以對(duì)該傷殘鑒定結(jié)果不予認(rèn)可，基于此結(jié)果計(jì)算出的傷殘賠償金，當(dāng)然也歸于無效。在這種情況下，當(dāng)事人只能放棄該部分的主張，或者在三方共同委托鑒定機(jī)構(gòu)后進(jìn)行二次鑒定，這不僅延長了調(diào)解時(shí)間，更無疑給受害者的身心帶來第二次創(chuàng)傷。針對(duì)這種情況，現(xiàn)下人民調(diào)解應(yīng)確保三方同時(shí)在場(chǎng)，在當(dāng)事人第一次提起傷殘鑒定時(shí)，就應(yīng)由三方共同委托鑒定機(jī)構(gòu)，以保證傷殘鑒定結(jié)果的效力。

據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，近五年來，為增加銷售額、提高市場(chǎng)占有率，我國企業(yè)應(yīng)收賬款數(shù)量逐年上漲。以我國工業(yè)企業(yè)應(yīng)收賬款為例，如表1所示。

簡而言之，人民調(diào)解的能力和作用不能無限擴(kuò)張，一旦其輔助性作用為侵蝕性的觸手所替代，這一制度便不僅會(huì)侵害當(dāng)事人的訴權(quán)、消除公民的權(quán)利意識(shí)，更會(huì)導(dǎo)致社會(huì)輕視審判的地位，直接對(duì)國家的司法權(quán)造成一定的蠶食。

（二）通過司法確認(rèn)解決人民調(diào)解協(xié)議的效力問題

針對(duì)人民調(diào)解所固有的缺少強(qiáng)制執(zhí)行力的弱點(diǎn)，各國采取了如下不同做法：（1）改變民間性ADR的屬性，使其變成了司法系統(tǒng)中的一個(gè)環(huán)節(jié)或司法性ADR，通過司法審查使民間ADR的調(diào)解等處理結(jié)果獲得法律效力；（2）在法律上賦予雙方當(dāng)事人達(dá)成的合意（即所謂私法上的和解）以契約性效力，即將其視為當(dāng)事人雙方在第三方見證下簽訂的一種契約，對(duì)雙方產(chǎn)生契約上的約束力；（3）當(dāng)事人可以通過公證（審核其內(nèi)容的真實(shí)性和合法性）使調(diào)解協(xié)議產(chǎn)生法律效力，由此在一方當(dāng)事人拒不履行時(shí)，可據(jù)此申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。

我國目前采取的是第二種模式，即賦予人民調(diào)解協(xié)議以合同效力，并通過司法確認(rèn)賦予其強(qiáng)制執(zhí)行力。即經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，雙方當(dāng)事人認(rèn)為有必要的，自調(diào)解協(xié)議生效之日起30日內(nèi)共同向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)。法院經(jīng)過審核確認(rèn)，審查調(diào)解結(jié)果是否符合法律規(guī)定，是否為當(dāng)事人所自愿接受、是否侵害第三方利益等，賦予當(dāng)事人無法現(xiàn)場(chǎng)給付賠償款的案件以強(qiáng)制執(zhí)行力，出案號(hào)為“（20XX）A民調(diào)確字第XXX號(hào)”的司法文書。該司法文書一經(jīng)生效，便等同于賦予人民調(diào)解協(xié)議相當(dāng)于判決書的法律效力，賠償風(fēng)險(xiǎn)即可大大降低。為減少或避免“二次糾紛”的產(chǎn)生，人民調(diào)解員應(yīng)在充分分析個(gè)案案情，了解雙方當(dāng)事人的情況下，就不同情況給以不同意見，在肇事方多番推拒的情況下應(yīng)及時(shí)提醒受害方司法確認(rèn)這一途徑，以實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解的最終目的。

（三）嚴(yán)格依照部門規(guī)章落實(shí)調(diào)解經(jīng)費(fèi)

如前文所述，財(cái)政部、司法部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)保障的意見》已明確規(guī)定司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，人民調(diào)解委員會(huì)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和人民調(diào)解員補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由地方司法行政部門商同級(jí)財(cái)政部門確定。人民調(diào)解工作的順利展開，不應(yīng)一味依靠黨委政府的支持，行政法規(guī)是解決人民調(diào)解工作在人力、物力、財(cái)力上匱乏的最好依據(jù)，若政府能夠嚴(yán)格依照該規(guī)定落實(shí)人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)，不僅能為人民調(diào)解工作打下堅(jiān)實(shí)的硬件基礎(chǔ)，更能使人民調(diào)解工作逐步擺脫被動(dòng)局面，增強(qiáng)調(diào)解員工作的主動(dòng)性和靈活性。

世殊時(shí)異，當(dāng)下，人民調(diào)解的權(quán)威性不一定要依靠于傳統(tǒng)的“德高望重”的調(diào)停人。一個(gè)對(duì)調(diào)解人來源的粗略的類型化描述也許可以從下列術(shù)語開始[8]：

1.按照血族、經(jīng)濟(jì)、政治關(guān)系的“上級(jí)”；

2.“所在”（beingthere）：鄰近的朋友，鄰居或工作伙伴；

3.“外人”（the outsider）：正是他們的疏離關(guān)系（distance）以及明顯缺乏任何利益（stake）為其介入提供了合法性；

4.“專業(yè)”的調(diào)解人。

在這個(gè)流動(dòng)人口日益增多的社會(huì)，人民調(diào)解員的“權(quán)威性”可以嘗試從“專業(yè)的調(diào)解人”中另辟蹊徑。因此，賠償計(jì)算的規(guī)定越是具體明確，調(diào)解模式越是公正便捷，爭議和交易的空間就越有限，在實(shí)際解決當(dāng)事人困難的基礎(chǔ)上，民眾也就會(huì)對(duì)人民調(diào)解越有信心。

像A區(qū)交通事故爭議案件人民調(diào)解室這種專門性的糾紛解決機(jī)構(gòu)，根據(jù)專門經(jīng)驗(yàn)和事先制定的面面俱到、細(xì)致入微的賠償條款，很容易地便可計(jì)算出準(zhǔn)確的賠償數(shù)額。這種公式化的計(jì)算方法具有高度的平等性和確定性，也使當(dāng)事人討價(jià)還價(jià)的余地相對(duì)有限，從而可以大大節(jié)約協(xié)商的過程和時(shí)間，當(dāng)事人對(duì)處理結(jié)果的認(rèn)可度也會(huì)相對(duì)較高。現(xiàn)今，該人民調(diào)解室已成功實(shí)施了“小東公式”和“三步調(diào)解法”兩種創(chuàng)新型調(diào)解模式?！靶|公式”是調(diào)解室的人民調(diào)解員計(jì)算賠償金的一種方法，即是把調(diào)解內(nèi)容分為責(zé)任劃分、保險(xiǎn)情況和賠償要求三部分，每部分都列出明細(xì)；并相應(yīng)實(shí)施“三步調(diào)解法”，即先由當(dāng)事雙方根據(jù)公式列出各部分賠償金額并累加出總金額，再由調(diào)解員按照損害情況和法律法規(guī)逐項(xiàng)修正，最后當(dāng)事人雙方在調(diào)解員列出的基準(zhǔn)賠償額度內(nèi)達(dá)成一致的和解協(xié)議。A區(qū)交通事故爭議案件人民調(diào)解室應(yīng)通過創(chuàng)新推廣“小東公式”和“三步調(diào)解法”，使大多數(shù)交通事故賠償能夠一次調(diào)處成功，復(fù)雜案件也能在一周內(nèi)處結(jié)。相對(duì)于各種學(xué)習(xí)、例會(huì)、社區(qū)宣傳，不斷創(chuàng)新調(diào)解模式，切實(shí)為當(dāng)事人解決交通事故糾紛，不啻為最好的樹立權(quán)威的手段。

孔子曰：“聽訟，吾猶人也，必也使無訟乎”，中國傳統(tǒng)的“息訴”理念綿延了兩千年。“應(yīng)該鼓勵(lì)非訴訟糾紛解決機(jī)制的嘗試，”中國人民大學(xué)法學(xué)院教授范愉表示，“調(diào)解不但可以減少糾紛解決的成本，節(jié)約司法資源，同時(shí)對(duì)社區(qū)建設(shè)和道德傳承都有著重大的意義。”

[1][日]小島武司，[日]伊藤真.訴訟外糾紛解決法[M].丁婕譯.北京：中國政法大學(xué)出版社,2005.123-128.

[2]李剛.人民調(diào)解概論[M].北京：中國檢察出版社,2004.23-32.

[3]范愉.非訴訟程序（ADR）教程[M].北京：中國人民大學(xué)出版社出版社,2002.16-19.

[4]李存捧，劉廣安.民間調(diào)解與權(quán)利保護(hù)[A].夏勇主編.走向權(quán)利的時(shí)代——中國公民權(quán)利發(fā)展研究（修訂本）[C].北京：中國政法大學(xué)出版社,2000.250.

[5]常怡等.中國調(diào)解制度[M].重慶：重慶出版社,1990.64.

[6]何兵.現(xiàn)代社會(huì)的糾紛解決[M].北京：法律出版社,2003.

[7][日]川導(dǎo)武宜.現(xiàn)代化與法[M].王志安等譯.北京：中國政法大學(xué)出版社,1994.192-195.

[8][英]西蒙·羅伯茨,[英]彭文浩.糾紛的解決過程：ADR與形成決定的主要形式[M].劉哲瑋，李佳佳，于春露譯.北京：北京大學(xué)出版社,2011.157-158.

Dilemma and Outlet of the People's Mediation System Attached to the Court——on the basis of A district of Qingdao mediation room for traffic accident disputes

Zhu Yuanyuan,Li Lu
(Law School of Southwest University of Political Science and Law,Chongqing,Sichuang,401120)

With speeding-up of our country's urbanization,the traditional people's mediation system dependent on the soil of acquaintances is gradually exposing its fatal defects and a series of institutionalized weakness.under the idea of"stop litigation"the people's mediation room，is set up to deal with traffic accident dispute cases.So we should comprehensively analyse and accurately locate those disputing traffic accident cases and strengthen the standardized construction of people's mediation system.

people’s mediation system;dilemma;outlet

D631.5

A

2095-1140（2012）06-0094-05

（責(zé)任編輯：王道春）

2012-05-18

朱媛媛（1990- ），女，山東青島人，西南政法大學(xué)法學(xué)院學(xué)生；李璐（1991- ），女，內(nèi)蒙古鄂爾多斯人，西南政法大學(xué)法學(xué)院學(xué)生。