反腐敗神話與廉潔轉(zhuǎn)型
——基于香港案例的研究

袁柏順

（湖南大學(xué) 廉政研究中心，湖南 長沙 410082）

反腐敗神話與廉潔轉(zhuǎn)型
——基于香港案例的研究

袁柏順

（湖南大學(xué) 廉政研究中心，湖南 長沙 410082）

作為一個實現(xiàn)了由腐敗到廉潔的轉(zhuǎn)變，且長期維持較高廉潔程度的成功樣本，香港反腐敗的經(jīng)驗是廉政研究當中長盛不衰的話題。雖然香港懲處、預(yù)防、教育三管齊下的反腐敗戰(zhàn)略已經(jīng)眾所周知，但其中教育戰(zhàn)略的重要性往往受到嚴重的低估。墨寧認為，教育戰(zhàn)略能夠在廉潔均衡狀態(tài)當中幫助維持一個已經(jīng)較低的腐敗率，而在腐敗均衡中以及發(fā)生均衡轉(zhuǎn)換的情況下卻功效不大，因為當腐敗比比皆是之時，腐敗活動并不大會因大張旗鼓的道德教育而受到影響。與波普一樣，她認為，雖然教育戰(zhàn)略很可能也是必要的戰(zhàn)略，但教育戰(zhàn)略最好努力為懲處和預(yù)防的戰(zhàn)略服務(wù)。本文則認為，在由腐敗到廉潔的均衡轉(zhuǎn)換當中，懲處和預(yù)防雖然是整個反腐敗戰(zhàn)略的基礎(chǔ)，但卻有著先天的不足，它們未必能夠?qū)崿F(xiàn)降低腐敗收益及收益預(yù)期，影響均衡當中博弈者的理性選擇；相形之下，社會神話的構(gòu)建與運用，可以賦予教育戰(zhàn)略以更為巨大的力量。反腐敗社會神話一方面可以激發(fā)民眾痛恨腐敗的情感，重塑廉潔的價值，另一方面可以鼓舞民眾支持和參與反腐敗行動，幫助實現(xiàn)由腐敗到廉潔的關(guān)鍵性轉(zhuǎn)換。

一、理性選擇、社會神話與廉潔轉(zhuǎn)型

普遍而嚴重的腐敗，以及低度腐敗或較高程度的廉潔，往往被視為納什均衡，具有相當?shù)姆€(wěn)定性。身處均衡之中的任何一個博弈者，都無法獨自改變其所處的均衡狀態(tài)。對于一切反腐敗事業(yè)而言，最大的挑戰(zhàn)，無疑是找到合適的戰(zhàn)略，以打破腐敗均衡并實現(xiàn)從腐敗均衡到廉潔均衡的轉(zhuǎn)變，或者說完成廉潔轉(zhuǎn)型。論者往往認為，“卓有成效”的反腐敗戰(zhàn)略，其目標在于降低腐敗行為的收益，增加腐敗行為的成本，從而影響特定社會當中各行為者的理性選擇。如通過懲罰腐敗犯罪，使腐敗成為一種高風險而低回報的行為；使易受腐敗誘惑的政府部門及人員減少腐敗的機會；通過給政治領(lǐng)導(dǎo)人和公務(wù)員以適當之薪水，降低腐敗的誘惑[1]。一個廉潔而獨立的反腐敗機構(gòu)則成為實現(xiàn)上述目標的關(guān)鍵。有論者進而提出，不僅要改變腐敗收益，而且必須改變收益預(yù)期[2]。通過建立反腐敗機構(gòu)，推行反腐敗改革，一方面對腐敗行為進行懲處，另一方面通過制度設(shè)計預(yù)防腐敗，減少腐敗行為發(fā)生的機會，從而達到或改變腐敗行為的收益，或改變對于收益的預(yù)期，或者兩者兼而有之。循此路徑的反腐敗改革達到一定程度，“足夠廉潔”的政治就會產(chǎn)生向更為廉潔的政治的沖動（勢頭）[2]，從而必然實現(xiàn)兩種均衡的最終轉(zhuǎn)換。而獨立反腐敗機構(gòu)的建立，被認為是腐敗收益及腐敗收益預(yù)期改變的信號，是腐敗均衡向廉潔均衡轉(zhuǎn)變的開始。

然而，懲治與預(yù)防并舉的戰(zhàn)略并不能有效地改變腐敗收益及其預(yù)期，從而影響博弈者理性地選擇廉潔交易行為。經(jīng)驗研究表明，反腐敗政策決定本身要么對于腐敗“沒有什么作用”，要么發(fā)生作用的過程“緩慢得令人痛苦”[3]。旨在懲處的執(zhí)法（紀）資源的有限性、腐敗預(yù)防效果的滯后性，尤其是腐敗民俗的存在，使得懲治與預(yù)防未必能夠改變腐敗收益與收益預(yù)期。而時間并不站在反腐敗力量一邊，腐敗民俗相較反腐敗力量更為強大。在普遍腐敗的情境下基于理性選擇的懲治與預(yù)防戰(zhàn)略，未必能夠?qū)崿F(xiàn)均衡的轉(zhuǎn)換，更可能在經(jīng)過腐敗民俗與反腐敗改革之間一定時期的拉鋸戰(zhàn)之后，最終重回腐敗均衡之中。短期內(nèi)實現(xiàn)關(guān)鍵性轉(zhuǎn)折因此十分必要。而關(guān)鍵性轉(zhuǎn)折的實現(xiàn)，有賴于社會動員。反腐敗神話的構(gòu)建與運用，可以改變腐敗民俗，動員民眾支持和參與反腐敗工作。

20世紀50年代以來，隨著阿羅（Kenneth Arrow）、唐斯（Anthony Downs）、奧爾森（Mancur Olson）的推動，理性選擇理論呈現(xiàn)出空前繁榮的局面并取得了巨大的成功。許多西方學(xué)者熱衷于運用理性選擇理論來分析政治與社會現(xiàn)象，其中包括對腐敗問題的研究。在國內(nèi)學(xué)界對于腐敗問題的研究中，理性選擇理論亦成為最具影響力的分析工具之一。由此衍生的腐敗機會、成本、收益模式，已經(jīng)被廣泛運用。

但是，理性選擇理論本身并非毫無缺陷。正如諾思（Douglass Ceil North）所指出的，理性選擇理論“不能有效地解釋”那些在生活中同樣常見的、并非出于自身利益算計的人類行為，如隱姓埋名的無償獻血等利他行為、要冒重大犧牲而無明顯可能利益的非理性選擇行為等[4]。格林（Donald P.Green）等學(xué)者更是認為，“理性選擇模式在經(jīng)驗上應(yīng)用成功的事例屈指可數(shù)”[5]。

廉政研究者同樂于引用其著作的貝克爾與其他理性選擇學(xué)派的經(jīng)典作家們一樣，在將理性選擇理論運用于犯罪研究時亦同樣不乏審慎。他承認理性人對于不同活動帶來的損害或利益的認識經(jīng)常存在分歧，如對某些人來說，任何競爭的勞動市場決定的工資率都是可以接受的，而在另一些人看來，低于某一最低限量的工資率則是對基本人權(quán)的侵犯；對于某些人來說，只要愿意支付市場價格，賭博、賣淫、墮胎都可以自由地進行，而在另一些人看來，賭博無異于罪惡，墮胎等同于謀殺。貝克爾的研究所建基的理論預(yù)設(shè)卻并“不考慮這些分歧”[6]。但事實上，這些分歧恰好是至關(guān)重要的。犯罪行為如果涉及道德與價值，則并非單純利益計算可以衡量。從這一意義上來說，廉政研究當中任何基于理性選擇理論的分析工具與方法本身的缺陷不可忽視。正因如此，需要其他的理論來解釋同新古典理論關(guān)于個人主義合理算計相背離的那些情況。

反腐敗改革同樣是一場斗爭，一場“革命”。身處腐敗均衡之中的博弈者即便接收到反腐敗的信號，亦很可能只會暫?；蚋鼮殡[蔽地從事腐敗行為，難以做到真正的改弦更張。至于挺身而出支持和參與反腐敗改革，這對于博弈者個人來說則根本不是理性選擇的行為。

腐敗民俗（Folklore of Corruption）的存在使得理性選擇的天平更容易偏向腐敗均衡的維持，而不是廉潔轉(zhuǎn)型。腐敗民俗是瑞典經(jīng)濟學(xué)家、諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主繆爾達爾最早提出的一個概念，意指一個社會內(nèi)部廣為流傳的關(guān)于腐敗的看法和與此相伴而生的情感[7]。在論及香港反腐敗的相關(guān)論著中，墨寧對這一概念的看法更側(cè)重于強調(diào)其后所體現(xiàn)的對腐敗的信念，而Lee則更強調(diào)作為價值與習(xí)俗的腐敗。腐敗民俗的概念雖未為繆爾達爾所展開論述，對它的理解不同的學(xué)者也各有側(cè)重，但腐敗民俗的客觀存在、腐敗民俗的存在不利于腐敗控制卻被認為是肯定無疑和基本一致的。如果腐敗是無關(guān)道德的行為，“如果腐敗變得理所當然，憤恨就會變成對于有機會通過不光彩手段營私之徒的羨慕”。義憤不生，舉報腐敗行為就缺乏相應(yīng)的意愿。此外，腐敗的傳言或者民俗還會使人們對腐敗行為的普遍性，尤其是高級官員中腐敗盛行產(chǎn)生一種“夸大的印象”，而不論它是否屬實。如果某些眾所周知的腐敗分子能夠逍遙法外，那么這一事實反過來又會使人們關(guān)于腐敗的看法得到證實和強化。而相信腐敗十分普遍的觀念常常會使人們放棄對腐敗行為的抵制，甚至主動參與腐敗的交易行為之中，而這種主動參與顯然成為人們理性選擇的必然結(jié)果。

對于由普遍腐敗狀況實現(xiàn)廉潔轉(zhuǎn)型的國家和地區(qū)來說，這場革命性的變革不僅需要政府意志、相關(guān)反腐敗立法及相關(guān)機構(gòu)的制度化運轉(zhuǎn)，如執(zhí)法機構(gòu)的強力行動，司法機構(gòu)的配合，同樣需要喚起民眾，從而使這場變革擴展成為社會運動。而“從來沒有一次顯著地改變事件進程的群眾運動，其參加的個人不是為某種信仰所鼓舞的”。信仰“也許是關(guān)于今世和來世的神話，而附有在塵世和天堂求取更大幸福的一種希望，或者也許是被解釋為正義要求的一種反對不平等的憤怒感”[8]。反腐敗改革的決定性進展，需要反腐敗社會神話的鼓舞。就這一關(guān)鍵性變革的產(chǎn)生而言，索列爾的神話理論有著更強的解釋力。由索列爾開創(chuàng)的神話理論不乏傳承者。包括民主在內(nèi)的神話被承認為“一種有效的政治力量，所以它不能是純粹的神話”[9]。

誠然，索列爾“較少關(guān)注神話的細節(jié)”[10]，但是他的神話理論已經(jīng)足夠清晰地呈現(xiàn)出幾個要點。就其理論預(yù)設(shè)而言，社會神話不是訴諸理性主義的功利算計，而是訴諸奮起一搏的勇士精神、英雄心態(tài)，能夠充分調(diào)動和激起受眾的情感[11]，凝聚和表達出一個群體的信念。就其內(nèi)容而言，它是信念、情感、價值的混合體。但更為重要的，是社會神話所具有的特別功用。神話“不是對事物的描述，而是行動意志的表達”。運用神話不是對事物進行被動描述，而旨在喚起行動的意愿，引導(dǎo)人們?yōu)橐粓鰬?zhàn)斗做準備；而神話一旦被群眾接受，將成為一種自我實現(xiàn)的預(yù)言（Self-fulfilling prophecy）?！耙坏┤罕姳淮騽?，就可能描繪出一幅構(gòu)成一種社會神話的畫面”。而如果群眾“沒有接受神話，人們就可以無休止地談?wù)撛旆矗粫l(fā)任何革命運動”。在索列爾看來，社會神話的具體內(nèi)容本身并不重要，即使神話所描述的“圖景是完全虛幻的，只要這種虛構(gòu)圖景以一種完美的方式體現(xiàn)出”，“所有期望”并具有確定性，那它“就是一種偉大力量的源泉”[12]?！凹幢阒浪且环N神話，我們也能像現(xiàn)代物理學(xué)家一樣行事”，理性地利用神話所產(chǎn)生的力量[12]。

二、香港廉潔轉(zhuǎn)型中的反腐敗神話

香港的廉潔轉(zhuǎn)型在短短數(shù)年之內(nèi)即取得了決定性的成就，而那種被認為更難改變的腐敗民俗，幾乎在20年之間，或者說一代人之內(nèi)就發(fā)生了根本性變化。而導(dǎo)致這一現(xiàn)象出現(xiàn)的重要原因，正在于反腐敗教育戰(zhàn)略對社會神話的構(gòu)建和運用。

一方面，在廉政公署成立初期，雖然其資源優(yōu)先配置執(zhí)行處，全力于反腐敗執(zhí)法調(diào)查，但其執(zhí)法活動往往會處于被動狀態(tài)，根本無暇主動進行腐敗案件調(diào)查。如果不考慮道德、價值與情感，腐敗交易行為往往授受相悅，具備隱蔽性特征。腐敗懲處不僅需要高超的調(diào)查技巧，更需要很長的時間。即使配備更多的執(zhí)法力量，由于反腐敗機構(gòu)與資源投放本身不可能無限擴張，相對于普遍腐敗均衡狀態(tài)中腐敗行為數(shù)目之巨，單純依靠執(zhí)法活動使腐敗行為收益降低，從而改變博弈者的收益預(yù)期，即使不是不可完成的使命，至少可以認為是極其困難的。腐敗預(yù)防工作的開展在初期因為經(jīng)驗和資源的因素影響有限，而且其成效發(fā)揮具有滯后性，因此對降低腐敗收益與期望亦助益無多。另一方面，廉政公署成立及初期執(zhí)法活動給予民眾的信心與鼓舞則可能出現(xiàn)停滯乃至衰退，貪污舉報數(shù)量在經(jīng)歷了廉政公署成立初期的急劇上升之后，并沒有顯著增加。大量匿名投訴的存在，使廉署認識到部分市民對貪污罪行仍未敢正面揭發(fā)，需要有更多的鼓勵，他們才會積極地挺身而出，署名舉報貪污，以支持廉政公署的工作。腐敗民俗的強大可能使反腐敗取得的成果不保，剛剛開始的向廉潔均衡的轉(zhuǎn)變可能停滯。

與此相對照，香港社會的腐敗民俗卻有著更為普遍而深遠的影響力。

1971年夏天，香港中文大學(xué)社會調(diào)查中心在對擁有60萬人口的香港九龍?zhí)羺^(qū)所做的一項關(guān)于社會與經(jīng)濟生活質(zhì)量的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，只有29.2%的受調(diào)查者認為腐敗是一個嚴重的社會問題。但事實上，根據(jù)當時香港法律的規(guī)定屬于違法犯罪行為的腐敗是普遍而嚴重的。這一矛盾現(xiàn)象的發(fā)生，個中原因正如Lee所指出的，上述“中國人中有其自身的腐敗民俗——即某些被法律界定為腐敗的行為被人們認為是正常的生活方式”[12]。

當廉署在1974年初開始工作時，匿名的舉報，是所有貪污舉報的2/3，但在1975年底已減至約半數(shù)。顯然，此時發(fā)揮作用的并非社區(qū)教育，而是獨立反腐敗機構(gòu)的成立與致力懲處所帶來的信心發(fā)揮效用所致。1975年初社區(qū)關(guān)系處方才正式工作。當時該處還只有28名職員，且其中部分還在接受培訓(xùn)的過程中。3月才成立社區(qū)關(guān)系處的中央工作單位，1975年7月31日才在九龍城美東成立第一家地區(qū)分處。受到財政緊縮的影響，是年社區(qū)關(guān)系處的發(fā)展受到嚴重限制，原計劃開設(shè)的8個分處只開設(shè)了3個，廉政公署的宣傳及社會教育計劃也都不能平均發(fā)展。社會教育組的首位職員到1975年11月底才被委任。但廉政公署的宣傳與社會教育一經(jīng)啟動，其成效之巨，即遠遠超過預(yù)期。社區(qū)關(guān)系處的成功實踐，既達到了支持反貪工作的目標，也改變了民眾的價值觀念。

從一開始，香港當局及其反腐敗機構(gòu)即認定沒有大眾的參與，反腐敗就難以取得成功。而一般普羅大眾，尤其是存在腐敗民俗的基層群眾，更是動員、教育、改變的重點。社區(qū)關(guān)系處成立以后，社會神話即得以構(gòu)建。一組時長各約為半小時的13集電視劇，被廉署認為“特別值得一提”，該劇既各有主題，而又相互連貫，共同以貪污及有關(guān)問題為主題，描寫本港的市民生活及一般態(tài)度，可以說比較集中而系統(tǒng)地勾勒出反腐敗神話的全景。這部劇集首先塑造了廉政公署無處不在的威懾和維護正義的中流砥柱形象，激發(fā)了民眾痛恨腐敗的情感，塑造了廉潔的價值，勾勒了一幅廉政公署與市民合作反腐，使香港變得美好的理想圖景。

這部劇集曾首先于1976年2月至5月間在香港當時三個播放中文電視節(jié)目的電視臺之一麗的電視中文臺播出。因反響熱烈，在電視臺的要求下，這部電視劇接著于5月至8月間在佳藝電視臺播映，12月份又在麗的電視重播。13集電視劇加上廉署制作的同樣主題的5分鐘宣傳片，借助于當時電視機的普及與免費中文電視節(jié)目的提供，以及同樣反映相關(guān)內(nèi)容的平面廣告與無線廣播，加速了市民對這一神話的認同。在社區(qū)關(guān)系處成立并成功地開展其最具影響的工作（制作并投放電視劇和相關(guān)廣告、短劇）之后，市民“似乎將公署當做‘冤情大使’”，不管是腐敗案件還是其他并非腐敗的一些舉報，一體向廉政公署涌來。1976年的實名舉報率出現(xiàn)了最大升幅，緊接著實名舉報超越了匿名舉報，實現(xiàn)了此長彼消的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變后來雖有微小變化，但基本呈持續(xù)改進的態(tài)勢。

電視劇并非唯一的宣傳渠道。社區(qū)關(guān)系處全面運用廣播、電視、報紙等各種傳播媒介，采用新聞公報、電臺及電視廣告短片、海報等多種方式進行宣傳。在隨后的工作中，社區(qū)關(guān)系處的教育工作并非僅僅局限于通過媒體，它們更走向?qū)W校與社區(qū)，全面扎根于香港社會之中。反腐敗神話亦隨著社區(qū)關(guān)系處工作的開展，借由反腐敗執(zhí)法的印證與強化日益深入人心。

三、結(jié)論

香港的經(jīng)驗表明，廉潔轉(zhuǎn)型可能以某種突變的方式而不是漸進方式發(fā)生。而這其中，反腐敗神話的構(gòu)建與運用在很大程度上促使了這一突變的發(fā)生。它一方面幫助實現(xiàn)了價值觀的轉(zhuǎn)變，減少貪污行為的發(fā)生；另一方面也動員民眾挺身而出，積極支持和參與反腐敗工作，從而成為繼獨立反腐敗機構(gòu)成立之后的第二節(jié)助推器，在廉潔轉(zhuǎn)型當中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。事實上，構(gòu)建和運用反腐敗神話從而實現(xiàn)廉潔轉(zhuǎn)型，在新加坡亦有著類似的情況。在廉政公署成立之前，主管皇家香港警察隊檢舉貪污組的總警司羅彼得在考察新加坡的反腐敗經(jīng)驗后總結(jié)說，新加坡反腐敗取得顯著成效的重要原因是新加坡大部分人口“經(jīng)由政府鼓吹而了解，國家的前途不容有貪污行為存在”，從而產(chǎn)生一種熱心、一種責任感和對國家的忠誠。這與新加坡成為共和國之前民眾的態(tài)度“大相徑庭”。至于新加坡所謂的高薪養(yǎng)廉等旨在影響人們的理性選擇的舉措，不是在廉潔轉(zhuǎn)型之前或過程之中，而在實現(xiàn)廉潔轉(zhuǎn)型之后。

反腐敗神話也改變了反腐敗宣傳教育戰(zhàn)略的地位。在香港三管齊下的反腐敗戰(zhàn)略當中，教育戰(zhàn)略并非單純地傳遞信號，扮演旨在降低腐敗收益及相關(guān)預(yù)期的懲治與預(yù)防工作的一個配角。在廉潔轉(zhuǎn)型過程當中，促使社會價值轉(zhuǎn)變和腐敗民俗改變，以及鼓舞民眾挺身而出參與反腐敗，承擔著更為根本的使命，其中，教育戰(zhàn)略才是真正的主角。腐敗均衡或廉潔均衡的維持，誠然是身處其中的博弈者理性選擇的結(jié)果，然而由腐敗均衡向廉潔均衡的轉(zhuǎn)變，則更有賴于社會神話所宣傳的價值與所鼓舞的民眾行動。在廉潔轉(zhuǎn)型的反腐敗改革進程中，誠然需要發(fā)揮反腐敗執(zhí)行與腐敗預(yù)防的功用，但重視教育戰(zhàn)略更有其獨特價值，盡管社會神話的構(gòu)建與運用遠非這一戰(zhàn)略的全部。對于大國來說，腐敗民俗更加強大，確立廉潔價值和動員民眾支持與參與反腐敗工作的任務(wù)更加艱巨，腐敗均衡更難改變。反腐敗社會神話的構(gòu)建與運用，或許能夠為由腐敗均衡到廉潔均衡的關(guān)鍵性轉(zhuǎn)折提供新的思路。

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2012-07-13

袁柏順（1970— ），男，湖南邵陽人，湖南大學(xué)廉政研究中心教授。