從聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會看全球環(huán)境治理和中國環(huán)境外交

于宏源

（上海國際問題研究院，上海 200233）

近年來，人口膨脹、資源短缺、能源危機、糧食安全等問題相互交織、互相影響，已經(jīng)超越了國家和地區(qū)的界限，影響到人類的生存和發(fā)展，使得可持續(xù)發(fā)展這個經(jīng)久不衰的話題再次成為全人類共同關(guān)心的焦點。

1992年里約及2002年約翰內(nèi)斯堡兩次可持續(xù)發(fā)展全球峰會形成了可持續(xù)發(fā)展的政治綱領(lǐng)，并促成了國際社會的共同行動計劃。2012年6月舉行的里約20周年峰會，在總結(jié)綠色發(fā)展經(jīng)驗和創(chuàng)新可持續(xù)制度的基礎(chǔ)上，為凝聚共識、促進治理創(chuàng)新和綠色經(jīng)濟發(fā)展做出了努力。國際環(huán)境問題事關(guān)人類文明的可持續(xù)發(fā)展，事關(guān)各國的經(jīng)濟社會和人的安全，各國都把環(huán)境外交放在比較重要的議事日程上。

國際環(huán)境問題也關(guān)系到中國在全球治理體系中的位置和作用，隨著中國環(huán)境保護事業(yè)的成長與發(fā)展，國際環(huán)境合作已成為中國環(huán)境保護的重要組成部分，中國現(xiàn)已形成了全方位、多層次、寬領(lǐng)域的環(huán)境保護體系。在這次里約＋20聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會上，中國通過積極有效地環(huán)境外交，維護了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，推動了全球環(huán)境治理向前發(fā)展。

1 全球環(huán)境治理的發(fā)展

全球環(huán)境治理肇始于20世紀(jì)60年代的環(huán)境運動興起。1990年聯(lián)合國大會討論環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展問題，在聯(lián)合國大會44／228號決議指出：“嚴(yán)重關(guān)切全球環(huán)境不斷惡化的主要原因是不可持續(xù)發(fā)展地生產(chǎn)和消費方式，特別是發(fā)達國家的這種生產(chǎn)和消費方式［1］”。1992年6月，聯(lián)合國在巴西的里約熱內(nèi)盧舉行了環(huán)境與發(fā)展大會，180多個國家和地區(qū)以及60多個國際組織和團體的代表、包括103位國家元首或政府首腦出席了會議。

會議提出“各國在和平發(fā)展和保護環(huán)境方面是相互依賴的，應(yīng)按照聯(lián)合國的有關(guān)決議，采取適當(dāng)方法解決一切環(huán)境爭端”［2］。會議之后，全球環(huán)境治理的理念對世界資源配置、國際貿(mào)易、國際資本流動、技術(shù)創(chuàng)新以及國際體系產(chǎn)生深遠影響。進入新千年后，全球環(huán)境問題引發(fā)了更多地關(guān)注。各國認(rèn)為，缺乏一個權(quán)威的國際環(huán)境機構(gòu)和松散的國際環(huán)境安全體系，是造成全球環(huán)境無序狀態(tài)的一個重要原因，國際環(huán)境安全體系迫切需要不斷改革和完善。

2002年8月在南非約翰內(nèi)斯堡召開了世界可持續(xù)發(fā)展首腦會議（WSSD），作為一次全球性可持續(xù)發(fā)展的盛會，在制度建設(shè)方面同樣取得了一系列成果，特別是通過了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的《實施計劃》。

《實施計劃》專門論述了制度建設(shè)問題，提出政府、非政府部門和國際組織為強化可持續(xù)發(fā)展制度建設(shè)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，呼吁各國批準(zhǔn)一系列重要的環(huán)境協(xié)定，建立政府與非政府部門之間廣泛參與的“伙伴關(guān)系”，促進現(xiàn)有聯(lián)合國機構(gòu)的協(xié)調(diào)和合作等，這些都是《21世紀(jì)議程》中沒有的新內(nèi)容。WSSD可以看作是國際環(huán)境安全體系改革的一個起點，遺憾的是會議的效果還不夠理想，國際環(huán)境安全體系改革還有許多工作要做。

目前，全球環(huán)境問題還在不斷惡化。全世界共有70億人，大約有1／5的人口，即14億人，生活在貧困線之下，15億人沒用使用電，25億人沒有廁所可用，大約10億人每天都在挨餓，全球物種有1／3正在發(fā)生變異，而另外1／3逐漸消亡［3］。

當(dāng)前的經(jīng)濟全球化進程并沒有解決貧苦和環(huán)境問題，反而使這些問題更加棘手，到2050年全世界人口將達到90億，如果現(xiàn)在不采取有效的行動，我們的后代將無法擁有一個可宜居得地球。

與此同時，區(qū)域經(jīng)濟、社會發(fā)展很不均衡，生態(tài)惡化、環(huán)境污染趨勢未能得到根本扭轉(zhuǎn)，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略執(zhí)行力不足，如期實現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)困難重重。特別是廣大發(fā)展中國家面臨嚴(yán)重的資金不足、技術(shù)手段缺乏、能力建設(shè)薄弱等困難，國際金融危機、氣候變化、糧食和能源危機、自然災(zāi)害等挑戰(zhàn)，進一步加重了發(fā)展中國家實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的負擔(dān)。當(dāng)前，國際金融危機深層次影響正在持續(xù)發(fā)酵，世界經(jīng)濟復(fù)蘇的不穩(wěn)定性和不確定性十分突出，世界可持續(xù)發(fā)展事業(yè)面臨更為復(fù)雜的形勢和嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

聯(lián)合國副秘書長和“里約＋20”峰會秘書長沙祖康指出：“可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)不是一個選擇！它是所有人類在這個地球上分享宜居的唯一途徑。‘里約＋20’峰會為我們這代人提供了選擇這個途徑的機會［4］?！币虼?，2012年6月在巴西舉行的“里約＋20”峰會雖然也討論了其他一些問題，例如食品安全、海洋保護、可持續(xù)發(fā)展的城市、綠色職業(yè)、社會事務(wù)、能源、水、可持續(xù)消費和生產(chǎn)模式、疾病風(fēng)險的減少和消失等，但是會議主要討論聚焦兩大主題，一是可持續(xù)發(fā)展和消除貧困背景下的綠色經(jīng)濟，二是可持續(xù)發(fā)展的機構(gòu)性框架。其中前一個主題的內(nèi)容，是力圖通過發(fā)展綠色經(jīng)濟和促進可持續(xù)發(fā)展的制度框架，進一步消除貧困、改變不可持續(xù)的生產(chǎn)和消費模式以及保護和管理經(jīng)濟及社會發(fā)展的自然資源基礎(chǔ)。

2 全球環(huán)境治理的實質(zhì)是南北沖突

生態(tài)環(huán)境問題是指由于人類在工業(yè)化進程中處置不當(dāng)，尤其是不合理地開發(fā)利用自然資源造成的全球性環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對人類生存和發(fā)展構(gòu)成的種種現(xiàn)實威脅。全球環(huán)境安全體系涵蓋氣候變化、水環(huán)境危機、貿(mào)易與環(huán)境等諸多方面，目前全球環(huán)境問題如全球氣候變化、生物多樣性、土地荒漠化、臭氧層破壞、水資源緊張等生態(tài)環(huán)境問題影響廣泛，遍及全球，也在一定程度上影響到各國的政治、經(jīng)濟、科技甚至生活方式等各個方面。

首先，當(dāng)前的環(huán)境問題具有全球性、超越意識形態(tài)性、公益性、整體關(guān)聯(lián)性、嚴(yán)重挑戰(zhàn)性等特征，對當(dāng)代國際關(guān)系產(chǎn)生了極為廣泛而又深遠的影響。西方2000年前后就開始研究環(huán)境問題及其惡化對國際安全和主權(quán)的影響，包括環(huán)境問題與地區(qū)沖突、環(huán)境退化與生態(tài)環(huán)境難民、邊界糾紛與生態(tài)環(huán)境問題、軍事領(lǐng)域的環(huán)境問題、軍事手段用于解決環(huán)境安全問題、生態(tài)環(huán)境恐怖主義、國家環(huán)境安全、全球環(huán)境安全等，已經(jīng)認(rèn)識到環(huán)境問題對傳統(tǒng)安全構(gòu)成了一種新的安全威脅。

全球環(huán)境這個問題，引發(fā)了當(dāng)代國家主權(quán)的調(diào)整，主權(quán)國家作為最重要的國際行為體，在面對解決生態(tài)環(huán)境問題方面肩負著重大的歷史使命，承擔(dān)著主要的責(zé)任。然而由于環(huán)境問題的全球化，就必須共同加強國際合作和強化各種國際機制的作用，通過主權(quán)讓渡和主權(quán)干涉的形式，對國家主權(quán)進行必要的調(diào)整，這就構(gòu)成了對傳統(tǒng)國家主權(quán)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

其次，幾乎所有的國際環(huán)境條約都說明，環(huán)境外交就是各國通過外交手段爭取最大的國家利益，即在世界有限的資源及環(huán)境容量中獲得較大的份額。事實上，從《蒙特利爾議定書》修正案關(guān)于耗損臭氧層物質(zhì)的削減，到《巴塞爾公約》關(guān)于危險廢物的處置，再到氣候變化框架公約關(guān)于減排CO2等溫室氣體的談判，都涉及到各國對有限全球環(huán)境容量的合理分配。

再次，西方主導(dǎo)的全球環(huán)境治理對國際經(jīng)濟體系起到重要影響，其中不公平因素對全球資源分配和利用產(chǎn)生了巨大影響，世界環(huán)境秩序只能在艱難中前行。自然資源雖然是各國自然賦予的，但是一個國家對自然資源的開發(fā)利用還取決于它的經(jīng)濟和科技實力。

實力強大的國家不僅有能力取得更多的自然資源，還可以利用經(jīng)貿(mào)手段甚至武力的方法，從其他國家獲得它們所需要的資源。當(dāng)今，只占世界人口20%的發(fā)達國家，消耗了全球80%的資源。霸權(quán)意識、單邊行動、南北分歧、環(huán)境資源的公共性、全球環(huán)境管理中的市場失靈與政府失靈，都對全球、多邊或雙邊環(huán)境國際合作產(chǎn)生了不同程度的消極影響。國際環(huán)境機制的相對“軟弱”、污染轉(zhuǎn)嫁、援助有限如“杯水車薪”甚至“口惠而實不至”、綠色壁壘、北北明爭暗斗，特別是南北鴻溝難以逾越：發(fā)展中國家和不發(fā)達國家當(dāng)前最迫切的是發(fā)展經(jīng)濟解決溫飽與問題；更關(guān)注如包括水污染等國內(nèi)環(huán)境問題，發(fā)達國家更關(guān)注全球性環(huán)境問題，如氣候變化等。因此南北雙方對全球環(huán)境問題的根源與歷史責(zé)任、對環(huán)境與發(fā)展的優(yōu)先度抉擇、對環(huán)境與主權(quán)、對環(huán)境保護的實現(xiàn)途徑等均存在分歧，而且由于發(fā)展不平衡，出于國家環(huán)境利益和經(jīng)濟利益的考慮，或者受外交利益的影響，南方內(nèi)部的發(fā)展中大國、發(fā)展中富裕小國和大量落后的中小國家在一些重大環(huán)境問題上的觀點甚至立場開始出現(xiàn)分化。一個國家的環(huán)境外交策略取決于該國的發(fā)展戰(zhàn)略與外交工作的整體戰(zhàn)略，國際共同利益只能處在兼顧的地位。世界環(huán)境資源具有“公共物品”的屬性，南北在全球環(huán)境問題上的巨大分歧，國際環(huán)境機制的相對“空洞”和“軟弱”，世界環(huán)境管理的政府失靈與市場失靈，加上世界環(huán)境外交的專業(yè)化、全球化、復(fù)雜化、政治化，導(dǎo)致世界環(huán)境外交的必要性，同時環(huán)境外交也注定是復(fù)雜的艱難的工作。

3 中國積極參與全球環(huán)境治理

中國一貫真誠地履行自己所參加的全球環(huán)境治理，并在國際環(huán)境中之中扮演著極為重要的角色，已經(jīng)成為世界各國和有識之士的共識［5］。2005年胡錦濤主席在聯(lián)合國講臺上明確提出了“和諧世界”的理念，指出“和諧世界”思想要求建立一個可持續(xù)發(fā)展的國際社會，使人類與地球和睦相處，要求通過國際合作來保護全球的自然生態(tài)環(huán)境，合理開發(fā)和使用全球資源，使人與自然友好相處，可持續(xù)發(fā)展［6］，又指出要加強應(yīng)對氣候變化能力建設(shè)，為保護全球氣候作出新貢獻［7］。胡錦濤在黨的十七大報告中指出，在和諧世界的理念基礎(chǔ)上，非傳統(tǒng)安全外交已經(jīng)成為中國發(fā)展戰(zhàn)略的組成部分，是建設(shè)“和諧社會”的國際支撐。中共十七大為2020年全面建成小康社會的奮斗目標(biāo)賦予了新內(nèi)涵，十七大報告要求“統(tǒng)籌兼顧”和“統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局”，強調(diào)兼顧傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)兩個方面的安全問題。其中很多非傳統(tǒng)領(lǐng)域問題如能源和環(huán)境外等關(guān)系到可持續(xù)發(fā)展、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、生態(tài)文明和包容性增長等方面，是“又好又快發(fā)展”的外部條件［8］。

為了應(yīng)對全球氣候變化挑戰(zhàn)，胡錦濤和溫家寶已經(jīng)在各種重要國際會議上系統(tǒng)闡述了國際環(huán)境合作立場（見表1）。

表1 中國領(lǐng)導(dǎo)人系統(tǒng)闡述國際環(huán)境合作立場的重要講話

中國是一個發(fā)展中國家，同時又是一個環(huán)境資源大國，中國政府高度重視環(huán)境外交，將環(huán)境保護作為一個重要外交活動內(nèi)容之一。在多邊和雙邊環(huán)境外交方面，中國從維護國家環(huán)境權(quán)益、履行國際義務(wù)、促進國際環(huán)境合作的目的出發(fā)，加入了20項多邊環(huán)境公約。例如臭氧層蒙特利爾議定書，議定書的內(nèi)容包括生物多樣性公約、維也納公約／蒙特利爾議定書、巴塞爾公約／責(zé)任與賠償議定書、海洋全球行動計劃。在議定書談判過程中，中國為其中的資金機制的建立發(fā)揮了重要作用，在中國的倡導(dǎo)下，最終成立了多邊基金。中國在積極加入多邊公約的同時，也積極參與區(qū)域性多邊環(huán)境外交與合作，如APEC環(huán)境保護中心、東北亞環(huán)境合作、東亞海和西北太平洋行動計劃等。中國與聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署、全球環(huán)境基金、多邊基金等許多環(huán)境保護多邊機構(gòu)建立了密切的聯(lián)系。在全球環(huán)境基金的試運行期，中國就爭取到6個基金項目，利用全球環(huán)境基金5 461萬美元，所占份額在所有受援國中居首位。進入正式運行期后，中國獲批準(zhǔn)實施的項目有8個，利用全球環(huán)境基金共計12 642萬美元。

在相關(guān)公約的談判過程中，中國始終為加強與廣大發(fā)展中國家的團結(jié)與合作做出努力。1991年北京發(fā)展中國家環(huán)境與發(fā)展部長級會議上，中國與廣大發(fā)展中國家就環(huán)境保護形成了共同立場，并通過了《北京宣言》。在歷次多邊和雙邊環(huán)境外交談判中，尤其是在里約環(huán)發(fā)大會和可持續(xù)發(fā)展首腦會議上，中國堅持了國際社會既定的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，重申了發(fā)達國家對保護環(huán)境負有比發(fā)展中國家更多的義務(wù)，理應(yīng)率先行動起來，為保護全球環(huán)境做出貢獻，維護了廣大發(fā)展中國家的發(fā)展權(quán)。20世紀(jì)70年代以來，中國參與了幾乎世界上所有重要的制度和規(guī)范的制定（見表2），開辟了中國外交的新領(lǐng)域。

環(huán)境外交的開展必須遵守兩個原則：一是承認(rèn)地球承載力有限，人類的發(fā)展必須控制在地球承載能力范圍之內(nèi)；二是承認(rèn)地球的整體性和相互依存性，加強國際合作是確保全球環(huán)境安全的唯一出路。在環(huán)境外交中，各方利益的關(guān)系不是零和關(guān)系，處理得好完全可以實現(xiàn)全贏的局面，處理不好也可能出現(xiàn)全輸?shù)慕Y(jié)果，因此全球資源和環(huán)境容量的公平和合理分配，是今后世界各國環(huán)境外交面臨的困難問題。隨著中國等新興發(fā)展中國家的崛起，發(fā)展中國家在聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展機制建設(shè)的主導(dǎo)權(quán)得到了加強，在規(guī)則的制定中得到更多的話語權(quán)，對于提升聯(lián)合國環(huán)境署的能力，提升聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展委員會的實際運作職能，都是非常有利的。

環(huán)境外交與全球治理以及世界政治經(jīng)濟秩序相互聯(lián)系與影響，國際環(huán)境秩序的建立需要創(chuàng)建共同參與、求同存異的新秩序，這種新秩序也有利于我國環(huán)境外交的發(fā)展。隨著新秩序的推進，環(huán)境外交主體將多元化，發(fā)展中國家將更多地參與在國際環(huán)境機制的構(gòu)建與完善，共同踐行可持續(xù)發(fā)展，形成互利共贏局面。發(fā)展中國家面對環(huán)境問題國際合作中的沖突，應(yīng)該有更廣的視野、更多的策略、更強的信心，在堅持“共同而有區(qū)別的責(zé)任”原則的基礎(chǔ)上尋求與開展互利共贏的國際環(huán)境合作。里約＋20會議表明，發(fā)展中國家不可對環(huán)境外交的作用抱以過高的期待，發(fā)達國家承諾提供的經(jīng)濟技術(shù)援助可能是靠不住的，發(fā)展中國家要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，怨天尤人、束手待斃、無所作為的做法和想法是不可取的，最根本的出路就是發(fā)展自己。

表2 中國參與建設(shè)的國際環(huán)境規(guī)范

4 結(jié)語

巴西總統(tǒng)羅塞夫認(rèn)為里約＋20的兩個主要推動力量是中國和巴西。中國已經(jīng)是全球綠色增長的引擎和希望，在里約＋20會議上處處可以感受到世界各國對中國的期盼。從中國自身來看，中國成功地從一個貧窮的中央計劃經(jīng)濟國家轉(zhuǎn)向具有中低收入水平的新興市場經(jīng)濟國家，從一個崛起的發(fā)展中國家轉(zhuǎn)向了發(fā)展中國家群體崛起的引領(lǐng)國，中國可持續(xù)發(fā)展經(jīng)驗本身就對其他國家具有借鑒意義。

中國的發(fā)展與綠色經(jīng)濟全球化的發(fā)展相輔相成，中國通過南南資金技術(shù)合作、氣候談判、荒漠化保護等活動，致力于幫助發(fā)展中國家的綠色增長。特別是在后金融危機時代，中國應(yīng)該更加主動參與建設(shè)和維護全球可持續(xù)發(fā)展機制，攜手國際社會推動發(fā)達國家落實承諾。

［1］ 中國環(huán)境報社編譯邁向21世紀(jì)——聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會文獻匯編［M］.北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，1992：33-34.

［2］ 邁向21世紀(jì)——聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會文獻匯編［M］.北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，1992：29.

［3］ Rio＋20 Earth Summit［N］.The Telegraph，2012-06-17

［4］ Jonathan Watts，Rio＋20 Earth summit moves to boost UN［N］.Guardian，19，2012-06-19.

［5］ Michael Palmer.Environmental Regulation in the People’s Republic of China：The Face of Domestic Law［M］／／Managing the Chinese environment，ed Richard Louis Edmonds，Oxford University Press，1998：83.

［6］ Lester Ross.China：Environmental protection，Domestic Policy Trends，Patterns of Participation in Regimes and Compliance with International Norms［M］／／Managing the Chinese environment，ed Richard Louis Edmonds：Oxford University Press，1998：89.

［7］ 俞可平.和諧世界與全球治理［J］.中共天津市委黨校學(xué)報，2007（2）：3.

［8］ 張沱生.中國的國際安全秩序觀［J］.國際政治研究，2009（4）：8-19.