開拓創(chuàng)新 不斷推動海島地區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展

國家海洋局海島管理司

我國擁有面積大于500平方米的海島7300多個,海島陸域總面積近8萬平方千米，海島岸線總長14000多千米。海島是我國經(jīng)濟社會發(fā)展中一個非常特殊的區(qū)域，在國家權(quán)益、安全、資源、生態(tài)等方面具有十分重要的地位。當(dāng)前，我國的海島管理工作迎來了很好的發(fā)展形勢，同時也面臨著諸多的挑戰(zhàn)與困難。海島工作要以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，緊緊圍繞國家海洋局黨組“三個六”工作部署，深入貫徹落實《中華人民共和國海島保護法》（以下簡稱《海島保護法》）和“十二五規(guī)劃”對海島工作的戰(zhàn)略部署，以深化海島管理制度建設(shè)、完善海島保護規(guī)劃體系、扶持邊遠海島發(fā)展、推進海島整治修復(fù)、完成海域海島地名普查任務(wù)和實現(xiàn)海島監(jiān)視監(jiān)測業(yè)務(wù)化運行為重點，穩(wěn)步推進海島資源綜合調(diào)查試點工作和海島宣傳培訓(xùn)工作，堅持海島合理開發(fā)與保護和創(chuàng)新海島管理工作機制，改善海島人居環(huán)境，提升海島管控能力，促進海島地區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

《海島保護法》實施以來開展的重點工作及取得的成果

海島保護規(guī)劃編制報批取得實質(zhì)性進展。2012年4月19日，經(jīng)國務(wù)院批準，國家海洋局正式公布了《全國海島保護規(guī)劃》，這是繼《海島保護法》之后，我國在加強海島管理方面的又一重大舉措。加強對省級海島保護規(guī)劃的指導(dǎo)，印發(fā)了《省級海島保護規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則》，浙江、廣東、廣西、福建四?。▍^(qū)）規(guī)劃已經(jīng)省政府批準實施，其他各省也啟動了規(guī)劃的編制工作。為了規(guī)范開發(fā)利用,針對納入開發(fā)的無居民海島，編制單島規(guī)劃。海島保護規(guī)劃的體系基本完善。

海島保護利用配套制度建設(shè)日益完善。國家海洋局出臺了《無居民海島使用申請審批試行辦法》，印發(fā)了《縣級（市級）無居民海島保護和利用規(guī)劃編寫大綱》《無居民海島開發(fā)利用具體方案編寫大綱》《無居民海島使用項目論證報告編寫大綱》《無居民海島使用測量規(guī)范》《無居民海島保護和利用指導(dǎo)意見》等管理文件，無居民海島開發(fā)利用秩序明顯改善。福建省發(fā)布了《福建省無居民海島使用申請審批試行程序》，山東、浙江省出臺了《無居民海島使用金征收使用管理辦法》

海島使用確權(quán)發(fā)證工作取得突破。為了加強對無居民海島開發(fā)活動的引導(dǎo)，國家海洋局組織沿海各省開展第一批開發(fā)利用無居民海島名錄擬定工作。2011年4月12日，在人民大會堂召開新聞發(fā)布會，正式對外公布我國第一批176個開發(fā)利用無居民海島名錄。2011年11月8日，在浙江省寧波象山縣旦門山島頒發(fā)了我國首個無居民海島使用權(quán)證書，10日，又以拍賣方式成功出讓了大羊嶼無居民海島使用權(quán)。2011年，全國共頒發(fā)海島使用權(quán)證書6本，確定征收海島使用金2.6億元。

海島整治修復(fù)工作穩(wěn)步推進。在財政部的大力支持下，國家海洋局2年來共組織實施海島整治修復(fù)保護項目25個，資金總額5億元；目前項目總體進展順利，有的已經(jīng)進入竣工驗收階段。加強海島整治修復(fù)基礎(chǔ)研究，組織科研院所開展整治修復(fù)理論研究，編制了《海島整治修復(fù)技術(shù)指南》《海島整治工程管理與績效評價研究》《海洋生態(tài)島建設(shè)概論》等材料。

全國海域海島地名普查取得豐碩成果。全國海域海島地名普查外業(yè)調(diào)查圓滿完成，共調(diào)查海域海島地理實體2萬余個。其中，調(diào)查登島率達到80%，對其余20%實在無法登島的海島全部進行了繞島調(diào)查。按照《關(guān)于規(guī)范2011年海島名稱標志設(shè)置工作的意見》的要求，完成了1660個海島名稱標志的設(shè)置工作。

海島監(jiān)視監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)全面完成。經(jīng)過近3年的努力，海島監(jiān)視監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)已圓滿完成，形成了覆蓋4萬多平方千米的全國海島數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)了4000個海島基于高精度遙感影像的三維可視化管理。系統(tǒng)的建設(shè)為各級海洋部門開展海島確權(quán)發(fā)證、規(guī)劃編制、執(zhí)法監(jiān)察等工作提供了保障和服務(wù)。“中國海島網(wǎng)”正式上線試運行，將為社會提供最權(quán)威的海島信息發(fā)布、海島政策解讀和最全面的海島旅游信息。

海島管理體制不斷完善。國家海洋局海島管理司成立后，遼寧省海洋與漁業(yè)廳正式成立了海島管理處，海南省海洋與漁業(yè)廳成立了專門的海島管理辦公室，舟山市海洋與漁業(yè)局成立了海島管理處，其他沿海省市海洋管理部門也紛紛加強海島管理機構(gòu)建設(shè)。國家海洋局第一、第二、第三海洋研究所,國家海洋信息中心、國家海洋技術(shù)中心都分別設(shè)有專門的海島中心和研究處(室)。

海島管理工作機遇與挑戰(zhàn)并存

當(dāng)前，海島管理工作迎來了前所未有的良好發(fā)展機遇，同時也面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。

國家高度重視海島工作。國家海洋局海島管理司于2011年12月正式成立，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人多次對海島工作作出重要批示。“十二五”規(guī)劃綱要亦明確規(guī)定，要“強化海島管理，推進海島保護與利用，扶持邊遠海島發(fā)展，嚴格規(guī)范無居民海島利用活動”。同時，全國人大、各民主黨派等部門也紛紛聚焦海島，向黨中央提交了多份調(diào)研、研究報告，為國家海島事業(yè)建言獻策。

海島在海洋經(jīng)濟發(fā)展中的地位不斷加強。我國近岸海域有著豐富的天然島嶼資源，可以緩解陸域土地資源的緊張形勢，成為拓展發(fā)展空間、走向外海的重要依托，海島開發(fā)建設(shè)正成為海洋經(jīng)濟發(fā)展新的增長點和海洋經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要載體。隨著舟山群島新區(qū)、平潭綜合試驗區(qū)、橫琴新區(qū)等海島發(fā)展規(guī)劃上升為國家戰(zhàn)略，標志著沿海地區(qū)正在形成以海島為依托的“海洋第二經(jīng)濟帶”。

海島在維護海洋權(quán)益方面的地位越來越重要。海島是維護國家主權(quán)和海洋權(quán)益的基礎(chǔ)，一個海島可以擁有43萬平方千米的管轄海域，我國已公布的77個領(lǐng)?；c全部在海島上。通過對海島的建設(shè)和開發(fā)，并依托海島強化對周圍海域的管轄，是當(dāng)前維護國家海洋權(quán)益的重要舉措。

海島工作的社會關(guān)注程度不斷提高。隨著176個開發(fā)利用無居民海島名錄的正式發(fā)布，首個無居民海島使用權(quán)證書的頒發(fā)，以及釣魚島及其部分附屬島嶼標準名稱的公布，中央、地方新聞媒體紛紛聚焦海島，海島管理工作越來越受到社會各界的高度關(guān)注。

同時也應(yīng)該看到，在海島管理工作取得顯著成績的同時，還存在一些薄弱環(huán)節(jié)：海島管理機構(gòu)建設(shè)不足，體制機制還不夠健全；海島生態(tài)保護形勢嚴峻，有居民海島基礎(chǔ)設(shè)施落后，整治修復(fù)資金不足；歷史用島活動尚未完全納入依法管理范疇，無居民海島開發(fā)利用秩序有待進一步規(guī)范；邊遠海島經(jīng)濟社會發(fā)展嚴重滯后；海島資源狀況不清，與工作需要存在較大差距，等。我們必須正視這些問題，以貫徹落實《全國海島保護規(guī)劃》為契機，全面推動海島管理工作的不斷發(fā)展。

貫徹落實《全國海島保護規(guī)劃》，不斷推動海島管理工作取得更大成績

《全國海島保護規(guī)劃》是繼《海島保護法》之后，我國海島事業(yè)發(fā)展的又一重大舉措，是引導(dǎo)全社會保護和合理利用海島資源的綱領(lǐng)性文件，是從事海島保護和開發(fā)利用活動的依據(jù)?！兑?guī)劃》全面分析了我國當(dāng)前海島保護與開發(fā)現(xiàn)狀、存在問題和面臨的形勢，提出到2020年實現(xiàn)“海島生態(tài)保護顯著加強、海島開發(fā)秩序逐步規(guī)范、海島人居環(huán)境明顯改善、特殊用途海島保護力度增強”的目標，明確了海島分類、分區(qū)保護的具體要求，提出了十項關(guān)于海島開發(fā)、建設(shè)與保護的重點工程。

《規(guī)劃》的實施有利于維護國家海洋權(quán)益。《規(guī)劃》明確提出要加強領(lǐng)?；c海島保護工作，對領(lǐng)?；c海島的保護狀況進行評估，對部分嚴重受損的領(lǐng)?；c海島進行修復(fù)；開展領(lǐng)?；c、國防等特殊用途海島的標志設(shè)置工作；以維護國家海洋權(quán)益為核心，加強特殊用途海島的監(jiān)管和保護，強化邊遠海島的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強保護管理和實際利用，體現(xiàn)主權(quán)和管轄權(quán)，確保國家安全。

《規(guī)劃》的實施有利于規(guī)范海島開發(fā)利用秩序。長期以來，無居民海島開發(fā)利用缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和科學(xué)管理，導(dǎo)致開發(fā)利用活動無序無度?！兑?guī)劃》對我國的海島進行了分類保護與管理，提出要嚴格保護特殊用途海島，合理開發(fā)利用有居民海島，并根據(jù)無居民海島的主導(dǎo)用途，將無居民海島分成旅游娛樂用島、交通運輸用島等十種類型，分別提出管理要求。

《規(guī)劃》的實施有利于加強海島保護力度?！兑?guī)劃》的目標是保護和改善海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)，并提出對維持海島存在的島體、海岸線、沙灘、植被、淡水和周邊海域?qū)嵭锌茖W(xué)規(guī)劃和嚴格保護的基本原則。通過建立海島生態(tài)建設(shè)實驗基地，開展海島保護技術(shù)研究，大力發(fā)展海島保護關(guān)鍵技術(shù)，引導(dǎo)和支持新能源、新技術(shù)、新材料在海島保護與建設(shè)工作中的應(yīng)用，以技術(shù)創(chuàng)新促進海島保護工作健康發(fā)展。

下一步，國家海洋局海島管理司將在國家海洋局黨組的正確領(lǐng)導(dǎo)下，以貫徹落實《全國海島保護規(guī)劃》為契機，開拓創(chuàng)新、銳意進取，不斷推動全國海島管理工作取得更大的成績。重點開展以下幾項工作。

深入貫徹落實《全國海島保護規(guī)劃》。做好《全國海島保護規(guī)劃》的宣傳和貫徹工作，不斷提高公眾保護海島、科學(xué)用島、依法用島的意識。加快推進省級海島保護規(guī)劃編制與報批，2012年要完成全部省級海島保護規(guī)劃的報批工作。加強無居民海島使用權(quán)登記發(fā)證管理，對不符合規(guī)劃的用島項目提出停工、拆除、遷址或者關(guān)閉的時間要求，新建工程項目必須符合規(guī)劃。

加快完善無居民海島使用管理配套制度。制定《無居民海島開發(fā)建設(shè)監(jiān)督管理規(guī)定》，進一步落實無居民海島集中統(tǒng)一管理制度。出臺無居民海島使用權(quán)招拍掛管理規(guī)定、海島使用金評估標準等文件，為開展開發(fā)管理提供必要的依據(jù)。各省應(yīng)依據(jù)國家出臺的政策、制度，制定本省申請審批、海島使用金核定等無居民海島開發(fā)管理所需的配套制度。

全力推進無居民海島使用權(quán)確權(quán)發(fā)證工作。繼續(xù)推進無居民海島使用權(quán)的審批工作，推動《海島保護法》在各省進一步落地生根。加強對單島規(guī)劃、開發(fā)具體方案和論證報告編制的指導(dǎo)，不斷提高編制質(zhì)量和管理水平。

切實推動海島整治修復(fù)與保護。加強對整治修復(fù)項目的監(jiān)督檢查，建立項目定期報告制度。制定《海島整治修復(fù)管理辦法》與《海島保護專項資金管理辦法》。開展對已建成項目竣工驗收和后評估工作，推動提高項目決策水平和投資效益。積極推進海島生態(tài)建設(shè)實驗基地建設(shè)，研究制定海島生態(tài)健康評價體系與方法。

著力開展海島基礎(chǔ)性調(diào)查工作。2012年是全國海域海島地名普查專項的收官之年，要完成《海島標準名錄》《海島地名志》《海島地名圖集》等的編制和數(shù)據(jù)資料的匯交與歸檔工作。深入開展普查工作成果的宣傳展示工作，適時開展海島網(wǎng)絡(luò)征名活動。開展第二次全國海島資源綜合調(diào)查試點工作，制定實施方案與技術(shù)規(guī)程。完成浙江強蛟群島的調(diào)查試點工作。

穩(wěn)步推進海島監(jiān)視監(jiān)測系統(tǒng)業(yè)務(wù)化運行工作。加強《中國海島網(wǎng)信息管理辦法》等監(jiān)視監(jiān)測管理制度建設(shè)。完成3000個海島的航空遙感監(jiān)視監(jiān)測。開展領(lǐng)海基點地面監(jiān)視監(jiān)測和實時監(jiān)控試點工作。進一步豐富海島數(shù)據(jù)資源，制作海島信息資源目錄，健全數(shù)據(jù)交換、更新和共享機制，完善系統(tǒng)功能，完成系統(tǒng)在省級海洋部門和國家技術(shù)單位的業(yè)務(wù)化運行。推動掌上系統(tǒng)在第二次海島資源綜合調(diào)查試點中的實際應(yīng)用。加強“中國海島網(wǎng)”的維護與運營，依托網(wǎng)站舉辦各類網(wǎng)絡(luò)專題活動，提升海島管理工作的社會影響力。

提升維護海島權(quán)益的能力。開展領(lǐng)?；c保護試點工作，研究制定《領(lǐng)?；c保護范圍選劃與管理辦法》及技術(shù)規(guī)范。安排海島保護專項資金用于山東高角等五個領(lǐng)海基點的保護試點工作，劃定領(lǐng)海基點保護范圍，對領(lǐng)?；c實行實時監(jiān)控。

全力扶持邊遠海島發(fā)展。在2011年工作基礎(chǔ)上，國家海洋局將聯(lián)合國家有關(guān)部門制定扶持邊遠海島發(fā)展的政策，從資金、財政、稅收、教育、醫(yī)療等各方面扶持邊遠海島發(fā)展。