我國公共財政支持農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r分析

王翊覃

（湖南環(huán)境生物職業(yè)技術(shù)學(xué)院 商學(xué)院，湖南 衡陽 421005）

我國公共財政支持農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r分析

王翊覃

（湖南環(huán)境生物職業(yè)技術(shù)學(xué)院 商學(xué)院，湖南 衡陽 421005）

社會主義新農(nóng)村建設(shè)的實質(zhì)就是國家通過大量的財政投入，改善農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的制度環(huán)境，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，提高農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的和諧發(fā)展。為了實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，完成從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，國家開始轉(zhuǎn)變財政支出結(jié)構(gòu)，大力推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的獨特性決定了在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的建設(shè)過程中，公共財政將扮演重要的角色。

公共財政；農(nóng)業(yè)發(fā)展；財政支農(nóng)

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，作為我國第一產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)的發(fā)展不僅要注重當(dāng)前利益，更為重要的是要更多地考慮農(nóng)業(yè)的長期可持續(xù)發(fā)展，隨著今后農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度的提高，農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展對資金的需求會越來越大，且農(nóng)業(yè)在一國經(jīng)濟發(fā)展過程中具有特殊而重要的地位和作用，這決定了政府必須對農(nóng)業(yè)的發(fā)展給予必要的支持，雖然政府極力給予大力的支持，但是在力度和規(guī)模上投入不足，支出結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)財政分配比不合理等。因此，針對公共財政支農(nóng)的具體舉措進行研究，對促進農(nóng)業(yè)發(fā)展，有著重大的意義

一 我國財政支農(nóng)的具體舉措

（一）加快農(nóng)村稅費改革，增強相關(guān)體制保障

我國農(nóng)村稅費改革，主要通過取消、免征或者降低收費標(biāo)準(zhǔn)，以及停止征收農(nóng)業(yè)稅的方式來完成的。取消相關(guān)收費15項，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)約200億元；屠宰稅、牧業(yè)稅和除煙葉稅之外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅一律免征，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)約 300億元；取消“三提五統(tǒng)”、農(nóng)村教育集資收費項目，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)700多億元；2006年起全面取消農(nóng)業(yè)稅，與1999年比較，累計減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)1200億元。

（二）提高對農(nóng)民的補貼，落實政策措施

這些政策體現(xiàn)在兩個方面：一是規(guī)范與農(nóng)相關(guān)的補貼方式，使補貼政策不打折扣。如2006年落實良種補貼40.9億；農(nóng)機購置補貼13.5億；落實糧食直接補貼資金142億；2007年中央財落實了生產(chǎn)資料增加支出的綜合補貼125億元。二是構(gòu)建規(guī)范長效機制，防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈。主要表現(xiàn)在完善與嚴(yán)格執(zhí)行“四項制度”；防止新開負(fù)擔(dān)口子，總之在機制構(gòu)建上防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈現(xiàn)象出現(xiàn)。

（三）加大中央轉(zhuǎn)移支付，緩解縣鄉(xiāng)財政困難

近幾年，中央財政安排轉(zhuǎn)移支付收到了明顯的效果。安排了各類轉(zhuǎn)移支付資金，調(diào)動了地方財政的積極性。穩(wěn)步實施了以“三獎一補”為核心內(nèi)容的緩解縣鄉(xiāng)財政困難新機制。同時，地方通過自籌新增安排獎勵補助資金，縣鄉(xiāng)財政開始向好的方向轉(zhuǎn)化。

（四）調(diào)整財政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)，加大投入力度

總的來看，“十一五”時期全國財政支出和預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資安排，將不斷增加財政對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入，建立健全財政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機制，新增財政支出向“三農(nóng)”傾斜，并調(diào)整預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資結(jié)構(gòu)，在確保國債資金用于“三農(nóng)”的比例不降低的同時，新增加的預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資主要用于“三農(nóng)”。

（五）整合支農(nóng)資金，加強資金監(jiān)管

1.積極開展整合支農(nóng)資金試點。目前中央政府部門直接分配與管理農(nóng)業(yè)資金的部門有十六七個之多。這種管理格局，影響著地方各級政府農(nóng)業(yè)投資的分配、使用和管理方式。國家發(fā)改委提出要會同有關(guān)部門共同做好國家農(nóng)業(yè)投資的管理整合。即中央一級政府部門在農(nóng)業(yè)投資方面各負(fù)其責(zé)，加強溝通、協(xié)調(diào)，開始研究編制年度政府農(nóng)業(yè)指南，明確各類投資項目的安排原則，避免交叉重復(fù)，以及制定縣級政府農(nóng)業(yè)投資整合的指導(dǎo)性意見。在各地試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，國家發(fā)改委研究制訂了一個推進縣級農(nóng)業(yè)投資整合管理的試點。

2.完善財政支農(nóng)資金的監(jiān)督制度。例如：屬于中央項目的，其投資、建設(shè)和管理均由中央政府或有關(guān)部門負(fù)責(zé)，也可通過某種方式委托地方建設(shè)或管理。同時，建立規(guī)范的財政支農(nóng)資金管理制度，促進包括項目立項、選擇、實施、竣工后續(xù)管理在內(nèi)的，整個資金運行全過程管理的規(guī)范化；逐步建立以結(jié)果為導(dǎo)向的財政支農(nóng)資金使用機制，加強財政支農(nóng)資金的監(jiān)督檢查。

二 存在的問題

（一）對“三農(nóng)”的投入不足

建國以來，我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民在國家財政體系中，曾為國家財政增長做出了巨大貢獻，為我國各項社會事業(yè)發(fā)展提供了原始積累和資金保證。通過工農(nóng)產(chǎn)品的價格“剪刀差”等方式間接貢獻超過1萬億元。但從現(xiàn)狀來看，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施相對城鎮(zhèn)而言依然很差，國家僅給予適當(dāng)補助，直接造成城鄉(xiāng)公共品供給水平的巨大差異。目前，占全國總?cè)丝?64%左右的農(nóng)村居民僅享用了 20%左右的醫(yī)療衛(wèi)生資源。從全國的平均水平來看，全國平均千人擁有的衛(wèi)生技術(shù)人員3.6個，而農(nóng)村僅有1.3個；農(nóng)村中學(xué)生基數(shù)極大，是城市中學(xué)生的4倍，而真正享受到的國家中學(xué)教育經(jīng)費僅占38%；全國城鄉(xiāng)社會保障覆蓋率比例高達22：1，城鄉(xiāng)人均社會保障費的比例為24：1，而在農(nóng)村，有1/3的農(nóng)村五保戶得不到供養(yǎng)；城市救濟保障資金完全來自于市縣財政支出，城市救濟基本做到應(yīng)保盡保，而農(nóng)村則由市（縣）、鄉(xiāng)、村三級共同解決，由于鄉(xiāng)、村兩級財政的現(xiàn)實困難，最終得到保障的只占應(yīng)保障的25%。

由于以上的投入傾向，造成我國當(dāng)前農(nóng)業(yè)公共設(shè)施可供資源的不足和服務(wù)功能單一或缺失，制約了農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展和農(nóng)民收入的增加。這些包括農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)村道路交通建設(shè)、農(nóng)村社會化服務(wù)體系的完善及有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品市場供求信息的預(yù)告等，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的制度內(nèi)財政收入有限，而制度外資金的投入又缺乏相應(yīng)的監(jiān)督和有效的激勵，導(dǎo)致了農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給不足。這些從質(zhì)與量兩個方面說明我國財政支農(nóng)的政策體系中，“三農(nóng)”的投入在今后依然是一項艱巨的任務(wù)。

（二）支出結(jié)構(gòu)不合理

從上述情況可以看出，我國財政支農(nóng)政策的實行逐步得到加強，但是從資金的運行狀況來看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出比例仍然偏低，支出結(jié)構(gòu)存在不合理的現(xiàn)狀：一是在涉農(nóng)部門中事業(yè)費支出比例過高。目前，我國不少地方市、縣兩級財政支農(nóng)支出中用于人員供養(yǎng)和行政費用開支的比重高達 65%左右，而用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出的比重僅占35%左右。二是現(xiàn)行惠農(nóng)政策著眼于農(nóng)民增加當(dāng)前收入，而對能夠改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境、增強農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展等基本建設(shè)的投入較少。三是對農(nóng)業(yè)科技資金的投入比重過低。我國農(nóng)業(yè)科技水平與國際先進水平總體差距為15-20年。

（三）城鄉(xiāng)財政分配比不合理

建國以來，我國的城鄉(xiāng)財政支出總的狀況是城市優(yōu)于農(nóng)村，雖然在1994年國家實行分稅制改革，基本理清了中央和地方在收入上的財權(quán)，但中央和地方政府及地方各級政府之間的財政關(guān)系仍未理順。在城市，政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)時，城市居民一般不會要求負(fù)擔(dān)其費用，城市興建公共設(shè)施時，居民也不必交納任何費用。但在農(nóng)村，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政困難，財政轉(zhuǎn)移支付不能足額到位，只好攤派或舉債運作，國家惠農(nóng)政策只能寫在紙上，不能落實到實際行動中，農(nóng)民享受政府提供的公共產(chǎn)品必須在交納相關(guān)稅費；農(nóng)民必須自己出錢辦義務(wù)教育，甚至定為基本國策的計劃生育和作為基礎(chǔ)設(shè)施的道路建設(shè)也無一例外的要繳納費用。這些本應(yīng)由政府提供的公共品，卻往往以農(nóng)民為主承擔(dān)；本屬于政府負(fù)責(zé)的公共品，理應(yīng)由中央財政承擔(dān)，但實際上，這些事權(quán)都下放到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)大于財權(quán)。

三 影響財政支農(nóng)效果的原因分析

（一）農(nóng)業(yè)投資的特點和政府收入結(jié)構(gòu)的制約

盡管我國在對農(nóng)村的財政支出中，逐年加大對農(nóng)村的投入，但是由于農(nóng)業(yè)固有的投資周期長、風(fēng)險大、收益低的實際情況，相對我國總體財政收入與支出而言，政府財政對農(nóng)業(yè)投資比例卻逐年下降。從具體情況來看，有兩個因素影響到農(nóng)業(yè)投入：一是工業(yè)化進程的加快(這種增長主要是靠投資推動的)，使資源(包括資金)過度流向非農(nóng)業(yè)部門；二是市場化進程的不平衡，農(nóng)村事實上邊緣化。盡管1992年后我國市場化進程加快，但關(guān)系國計民生的重要農(nóng)產(chǎn)品糧食、棉花等的市場化程度有限，甚至被完全排除在市場化進程之外，再加上工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品之間的價格差十分嚴(yán)重，使本來就對資源吸引力弱的農(nóng)業(yè)陷入了困境。我國政府是國有經(jīng)濟的所有者，而政府的財產(chǎn)和預(yù)算收入集中在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。因此，政府出于擴大自身財政收入的需要，新增加的投資集中于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)是一種自然趨勢，這就使我國的農(nóng)業(yè)投資會減少。這種機制導(dǎo)致農(nóng)村投入事實上的不足。

（二）政府對農(nóng)業(yè)投資的動力不足

從某種程度上說，農(nóng)業(yè)投資是經(jīng)濟效益和社會效益的結(jié)合。政府作為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)投入的主體，其行為動機應(yīng)該是謀求客觀及長遠的經(jīng)濟效益與社會效益，滿足人民日益增加的生產(chǎn)需要及協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟的發(fā)展。由于農(nóng)業(yè)的收益低，與工業(yè)相比，農(nóng)業(yè)對地方財政收入的直接貢獻相對較小，政府對農(nóng)業(yè)投資必定會減少。在實際運行中，地方政府受利益最大化驅(qū)動，對農(nóng)業(yè)這種周期長、收益低產(chǎn)業(yè)的投資缺乏動力，甚至經(jīng)常把農(nóng)業(yè)投資轉(zhuǎn)移出去，不愿意加大對農(nóng)業(yè)的投資。有的地方財政大幅度減少對農(nóng)業(yè)的支出也是造成政府財政對農(nóng)業(yè)投資投入不足的主要原因。

（三）產(chǎn)業(yè)投資體制不健全

在我國，現(xiàn)階段政府的產(chǎn)業(yè)投資體制依然是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，政府既承擔(dān)著國民經(jīng)濟的管理職責(zé)，又承擔(dān)著對各行業(yè)投資的職責(zé)，在政府繼續(xù)肩負(fù)著對各個產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營性投資職責(zé)的過程中，如果農(nóng)村支出沒有形成健全的機制，其增加農(nóng)業(yè)投資的可能性將會降低。政府可增加農(nóng)業(yè)投資的資金主要受到國民經(jīng)濟發(fā)展水平和政府產(chǎn)業(yè)投資體制這兩個因素的制約。從后者看，一方面，我國政府對國民經(jīng)濟的各個產(chǎn)業(yè)都承擔(dān)著經(jīng)營性投資職責(zé)，財力分散，并且產(chǎn)業(yè)投資的體制不健全；另一方面，其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為了自身發(fā)展，都以各種理由爭奪最優(yōu)惠的政府財政支出，從而會減少政府可增加的農(nóng)業(yè)投資的支出。

[1]趙茜,石泓,趙冬梅.黑龍江省公共財政支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀分析[J].東北農(nóng)業(yè)大學(xué),2004,(5).

[2]蘇明.財政支持“三農(nóng)”存在四個問題[N].經(jīng)濟參考報,2005,(1).

[3]蘇明.國家財政“三農(nóng)”:支持政策的回顧與展望[J].中國流通經(jīng)濟,2009,(1).

[4]韓塔娜.我國公共財政支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的問題探討[J].經(jīng)營管理者,2009,(13).

[5]徐怡紅.黑龍江省財政支農(nóng)資金運行狀況的考察[J].東北農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報,2010,(2).

F323

A

1673-2219（2012）05-0084-02

2012－03－06

湖南環(huán)境生物職業(yè)技術(shù)學(xué)院院長基金資助項目（項目編號S09-01）。

王翊覃（1981－），女，湖南東安人，湖南環(huán)境生物職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師，碩士，研究方向為區(qū)域經(jīng)濟、三農(nóng)問題。

（責(zé)任編校：張京華）