論我國農(nóng)業(yè)保險制度的“二元”模式

鄧國取

（河南科技大學(xué) 管理學(xué)院，河南 洛陽 471023）

【經(jīng)管索微】

論我國農(nóng)業(yè)保險制度的“二元”模式

鄧國取

（河南科技大學(xué) 管理學(xué)院，河南 洛陽 471023）

我國農(nóng)業(yè)保險制度的變遷沒有突破初始選擇的框架，自始至終在“一元”制度框架內(nèi)演進(jìn)，這也是我國農(nóng)業(yè)保險困境的根源。走出困境的出路在于建立和完善“二元”農(nóng)業(yè)保險制度，即一般性農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險沿用既有的農(nóng)業(yè)保險體制和組織結(jié)構(gòu)，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險由政府主導(dǎo)，采取循序漸進(jìn)的形式，逐步建立和完善農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險體制，由此構(gòu)建“二元”農(nóng)業(yè)保險制度的新模式。

農(nóng)業(yè)保險；保險制度；二元模式

我國農(nóng)業(yè)保險制度建設(shè)幾經(jīng)反復(fù)，1934-1949年間實行農(nóng)村互助農(nóng)業(yè)保險制度模式。［1］1949-1958年間實行政府主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)保險制度模式，1982-2004年間實行的是政府支持下的商業(yè)農(nóng)業(yè)保險制度模式。［2］2004年以后，在政策性農(nóng)業(yè)保險制度模式基礎(chǔ)上，開展了合作保險和互助保險制度模式試點，試圖在農(nóng)業(yè)保險制度模式上進(jìn)行創(chuàng)新。但從目前情況看，試點的力度和范圍有限，加上合作保險和互助保險制度模式本身存在局限。同時，農(nóng)業(yè)保險的政策性目標(biāo)與保險公司的商業(yè)化經(jīng)營目標(biāo)存在矛盾，使得我國農(nóng)業(yè)保險制度困境依然存在。本文試圖探索中國農(nóng)業(yè)保險制度的“二元”模式，把中國農(nóng)業(yè)保險制度的研究引到一個新的理論框架之中，為解決我國農(nóng)業(yè)保險困境提供制度層面的思路和方法。

一、問題提出：農(nóng)業(yè)保險制度困境的表現(xiàn)

中國農(nóng)業(yè)保險試驗從20世紀(jì)至今鮮有成功的案例。①農(nóng)業(yè)保險經(jīng)歷了1934-1949年期間的農(nóng)村互助性質(zhì)的農(nóng)業(yè)保險和當(dāng)時國民政府及商業(yè)保險公司參與的農(nóng)業(yè)保險，但是都毫無例外的以虧損告終。1950年新中國試辦農(nóng)業(yè)保險，經(jīng)過停辦、重辦的曲折過程，1958年鑒于政治原因退出。（參見文獻(xiàn)［12］）。特別是自20世紀(jì)90年代初到2003年，作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個重要政策保障和支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的制度安排，我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展卻處于停滯不前、日益萎縮的尷尬局面。［3］2003年底，保監(jiān)會出臺了《建立農(nóng)業(yè)保險制度的初步方案》。從2004年開始，按照“先起步、后完善，先試點、后推廣”的原則，保監(jiān)會在上海、吉林、黑龍江分別批設(shè)了3家不同經(jīng)營模式的專業(yè)性農(nóng)險公司；在江蘇、四川、遼寧、新疆等省區(qū)，依靠地方政府支持開展了多種形式的農(nóng)險試點。雖經(jīng)逐步推廣深化，保障范圍和覆蓋面進(jìn)一步提升，但面臨的困難和障礙也逐漸顯露，最突出的問題表現(xiàn)以下兩個方面。

（一）農(nóng)業(yè)損失不堪重負(fù)

目前農(nóng)業(yè)保險制度模式的最大問題就是償付基金難以承受年年巨大的損失支出，既使保險公司不堪重負(fù)，又使國家財政背上沉重的負(fù)擔(dān)。對保險公司而言，每年的農(nóng)業(yè)災(zāi)害賠款成為保險公司巨額賠款的主要部分，如浙江保險公司1988-1997年10年間因洪災(zāi)支付共1 819億元的賠款，占賠款總額的80％。1991年以來，每年僅水災(zāi)造成的社會財產(chǎn)損失就在數(shù)百億以上；中國人民保險公司僅對水災(zāi)支付的保險賠款就達(dá)120多億元，平均每年20多億元，最高年份達(dá)30億元以上。巨額的保險賠款，不僅使現(xiàn)在的保險公司不愿承保巨災(zāi)保險，長此以往，無疑會將保險公司推到瀕臨破產(chǎn)的邊緣。［4］對整個國家而言，每次大災(zāi)都是政府充當(dāng)了最后、最大的救濟(jì)者。一旦遭受巨大自然災(zāi)害，通常以政府無償救助和社會人道主義捐助為主、災(zāi)區(qū)人民自建家園為輔，國家不得不動用大量本來可以用于建設(shè)、發(fā)展的資金，投入到災(zāi)區(qū)的經(jīng)濟(jì)重建工作，致使中央、地方財力力不從心，負(fù)擔(dān)非常沉重。

由于農(nóng)業(yè)災(zāi)害的高損失率與農(nóng)民收入低的矛盾，廣大農(nóng)戶也不堪重負(fù)。據(jù)統(tǒng)計，山西省平均每年旱災(zāi)受災(zāi)面積占耕地面積的25％，雹災(zāi)占2.7％，霜凍、風(fēng)暴、水災(zāi)、病蟲害各占1％。以1997年為例，山西全年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值為226.9億元，因自然災(zāi)害造成的實際損失是15.2億元（旱災(zāi)損失未計算在內(nèi)），全省自然災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失占農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的6.7％，人均損失64.9元，一個4口之家每年要負(fù)擔(dān)260元的保險費，這對于相對貧困的農(nóng)民來講是相當(dāng)困難的。如果把旱災(zāi)損失包括在內(nèi)，費率應(yīng)達(dá)到30％以上，農(nóng)民無論如何也承受不了。如果開辦綜合險（包括財產(chǎn)和牲畜），保險費率就更高了。而1997年山西省農(nóng)村居民人均收入只有1738元，貧困地區(qū)更低，難以負(fù)擔(dān)昂貴的保險費。［5］農(nóng)業(yè)巨災(zāi)的高損失率同農(nóng)村人均收入低這一基本矛盾決定了農(nóng)險巨災(zāi)業(yè)務(wù)開展的艱巨性。從保險的基礎(chǔ)理論來講，收取保費的費率應(yīng)取決于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的損失率，如此確定的收費標(biāo)準(zhǔn)，目前我國絕大多數(shù)農(nóng)民無法承受。如果厘定的保險費率過低，保險公司就要出現(xiàn)虧損無法經(jīng)營下去。這一對矛盾不解決，農(nóng)業(yè)保險就無法開展。

（二）農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失補償水平很低

農(nóng)業(yè)災(zāi)害對我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營造成的損失很大，并有逐漸加重的趨勢，然而通過保險和救濟(jì)實現(xiàn)的農(nóng)業(yè)損失補償水平卻很低。據(jù)測算，1998-2000年，需要補償?shù)霓r(nóng)業(yè)產(chǎn)值損失（即造成損失程度30％以上的部分）平均每年為1 681.59億元，通過災(zāi)害救濟(jì)平均每年補償37.31億元，相當(dāng)于需要補償?shù)霓r(nóng)業(yè)產(chǎn)值損失的2.22％；通過農(nóng)業(yè)保險平均每年補償4.5億元，相當(dāng)于需要補償?shù)霓r(nóng)業(yè)產(chǎn)值損失的0.27％。兩者合計，1998-2000年我國農(nóng)業(yè)損失平均補償水平為2.49％。按農(nóng)村人口計算，2000年需要補償?shù)霓r(nóng)業(yè)產(chǎn)值損失平均每人246.89元，而人均農(nóng)業(yè)救濟(jì)費為4.36元，人均農(nóng)業(yè)保險賠款0.37元。［6］因此，現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)保險遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能補償農(nóng)業(yè)災(zāi)害的損失。

二、“一元”保險制度模式：農(nóng)業(yè)保險制度模式制度困境的根源

（一）模式介紹

農(nóng)業(yè)保險在不同國家都經(jīng)歷了各自的實踐，這些實踐是在不同的社會經(jīng)濟(jì)制度背景和政策目標(biāo)下進(jìn)行的，從而產(chǎn)生、發(fā)展并形成了不同的制度模式。①庹國柱等人把世界上農(nóng)業(yè)保險的制度模式主要分為五種，即美國、加拿大模式——政府主導(dǎo)模式，日本模式——政府支持下的合作互助模式，前蘇聯(lián)模式——政府壟斷經(jīng)營模式，西歐模式——民辦公助模式和亞洲發(fā)展中國家模式——國家重點選擇性扶持模式。筆者認(rèn)為，我國目前的農(nóng)業(yè)保險制度模式可以稱之為“一元”保險制度模式，即按照農(nóng)業(yè)保險險種，由政府主導(dǎo)商業(yè)化運作的一套農(nóng)業(yè)保險規(guī)則。該模式有兩個顯著特點：一是在農(nóng)業(yè)保險實踐中把保險災(zāi)害損失“同質(zhì)化”。一般按照保險的“趨利避害”原則，對農(nóng)業(yè)保險損失的大小和發(fā)生頻率（主要是一般農(nóng)業(yè)災(zāi)害和農(nóng)業(yè)巨災(zāi)）不同，保費的厘定和政府的支持不同，但在現(xiàn)有農(nóng)業(yè)保險制度模型下，采取“同一套”②盡管在不同農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品上費率厘定上有差異，但總體差異不大。保費的厘定和管理辦法，有悖于保險的基本原理。二是政府參與方式“單一化”。在計劃經(jīng)濟(jì)時期，農(nóng)業(yè)保險或?；蜣k，都是政府一句話。而進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)體制以后，政府逐漸重視農(nóng)業(yè)保險，又開始逐漸對農(nóng)業(yè)保險制度進(jìn)行調(diào)整與創(chuàng)新。但在我國的農(nóng)業(yè)保險制度變遷過程中，國家并未能發(fā)揮制度供給的主體作用，進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險試點的區(qū)域在沒有相關(guān)法律作保障的情況下，地方政府的政策有很大的隨意性和不穩(wěn)定性。更重要的是，目前政府參與農(nóng)業(yè)保險的方式“單一化”，主要是政府支持和財政補貼，各級政府對農(nóng)業(yè)保險的態(tài)度各異，只在少數(shù)重視農(nóng)業(yè)保險地區(qū)，政府與商業(yè)保險公司合作，并提供政策優(yōu)惠，補貼保費和管理費，減免營業(yè)稅，參與方式比較“單一”。

其實，農(nóng)業(yè)保險公司開展農(nóng)業(yè)保險最大的風(fēng)險來自農(nóng)業(yè)災(zāi)害風(fēng)險，一般農(nóng)業(yè)災(zāi)害還能勉強(qiáng)應(yīng)付，一旦發(fā)生巨災(zāi)，農(nóng)業(yè)保險公司自身就無法應(yīng)對。目前政府的支持還不足以分散和轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)災(zāi)害風(fēng)險，特別是對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)的支持和補貼明顯不足，機(jī)制也不健全，而這正是農(nóng)業(yè)保險面臨的最大問題。

（二）存在的歷史原因

諾思認(rèn)為，在制度變遷中，存在著一種報酬遞增和自我強(qiáng)化機(jī)制，即“路徑依賴”。這種機(jī)制使制度變遷一旦走向某一路徑，其既定方向會在以后的發(fā)展中得到強(qiáng)化。諾思指出：人們過去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇。路徑依賴形成的深層次原因是利益因素：原有制度形成了與該制度共榮共存的“既得利益集團(tuán)”，他們力求鞏固和維護(hù)舊的制度，阻礙進(jìn)一步改革，哪怕新的制度比舊的制度更有效率。路徑依賴一旦形成，制度變遷就可能變成“修修補補”的游戲了。［7］

近半個世紀(jì)以來，我國農(nóng)業(yè)保險幾經(jīng)變遷，但始終沒有走出其制度困境。①理論界對農(nóng)業(yè)保險市場失靈問題進(jìn)行了探討。李軍、庹國柱、馮文麗等人認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險具有的雙重外部性導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險市場失靈；張躍華等人認(rèn)為農(nóng)民在收入低下的時候其風(fēng)險偏好趨向于中性，從而導(dǎo)致市場失靈；同時認(rèn)為外部性的概念在市場失靈理論中并不嚴(yán)密，農(nóng)業(yè)保險在微觀上具有典型的外部性，然而在宏觀上卻并不足以導(dǎo)致市場失靈。孫秀清認(rèn)為我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的困境是農(nóng)業(yè)保險的政策性目標(biāo)與保險公司的商業(yè)化經(jīng)營目標(biāo)相矛盾?？梢哉f，其制度變遷沒有突破初始選擇的框架，而是自始至終在這個框架內(nèi)演進(jìn)。這表明這種變遷存在強(qiáng)烈的路徑依賴。究其原因有二，一是在原有構(gòu)架下進(jìn)行制度變遷，既有利于節(jié)省初始設(shè)置成本，降低執(zhí)行中的摩擦成本，加快變遷速度，又不會過多地觸動既得利益集團(tuán)的利益，容易被地方政府所接受；二是由于長期實行政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性變遷和行政指令性管理，基層農(nóng)業(yè)保險改革的主動性差，農(nóng)業(yè)保險干部職工習(xí)慣聽命于上級指示和紅頭文件，缺乏主動思索和創(chuàng)新的主觀能動性，因此在改制過程中，普遍出現(xiàn)走過場、敷衍了事的現(xiàn)象，使改革措施落不到實處。這些因素都強(qiáng)化了路徑依賴，致使農(nóng)業(yè)保險遲遲難以走出“體制困境”，突破現(xiàn)有的制度模式。［8］

（三）存在問題

我國是世界上農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害多發(fā)國家之一。災(zāi)害種類多，受災(zāi)面積廣，成災(zāi)比例高，自然災(zāi)害嚴(yán)重威脅著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，危害著農(nóng)民正常的生產(chǎn)生活（見表1）。在“一元”保險制度模式下，我國農(nóng)業(yè)保險保障還存在不少問題，最主要的是缺乏農(nóng)業(yè)巨災(zāi)支持保護(hù)體系。這已成為制約我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的瓶頸，也是我國與發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)保險存在的主要差別。譬如，美國為保險公司提供一定比例的再保險保障，法國則是建立國家農(nóng)業(yè)保險專項基金，承擔(dān)除雹災(zāi)之外其他自然災(zāi)害造成的損失。而我國的巨災(zāi)損失完全由保險公司獨立承擔(dān)，大量風(fēng)險集中于經(jīng)營主體自身，使得賠付率居高不下，經(jīng)營主體的積極性和持續(xù)經(jīng)營能力受到嚴(yán)重影響。［9］政府對農(nóng)業(yè)保險支持能力有限，在現(xiàn)有的制度模式下，政府對農(nóng)業(yè)保險支持只好采取“撒胡椒面”的做法，導(dǎo)致有限的政府保險資源無法實現(xiàn)效用最大化。

表1 2001-2005年全國災(zāi)情情況統(tǒng)計

三、“二元”農(nóng)業(yè)保險制度模式：農(nóng)業(yè)保險制度出路

關(guān)于農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展模式，一直是國內(nèi)爭論的焦點，期間提出了許多發(fā)展模式。事實上也進(jìn)行了一系列實踐和探索，但到底怎么發(fā)展？基于我國農(nóng)業(yè)保險的復(fù)雜性和特殊性，農(nóng)業(yè)保險政策一直難以最終確定。2006年3月頒布的《國務(wù)院關(guān)于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》明確指出，我國農(nóng)業(yè)保險應(yīng)該采取“積極穩(wěn)妥推進(jìn)試點，發(fā)展多形式、多渠道”的綜合發(fā)展模式?？傮w框架上，充分發(fā)揮國家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策、財政稅收政策、金融政策和保險相關(guān)政策的作用，建立多層次體系、多渠道支持、多主體經(jīng)營的農(nóng)業(yè)保險制度，以適應(yīng)我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的國情，滿足廣大農(nóng)民參與保險的需求?！兑庖姟愤€指出，要“認(rèn)真總結(jié)試點經(jīng)驗，研究制定支持政策，探索建立適合我國國情的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展模式，將農(nóng)業(yè)保險作為支農(nóng)方式的創(chuàng)新，納入農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系。發(fā)揮中央、地方、保險公司、龍頭企業(yè)、農(nóng)戶等各方面的積極性，發(fā)揮農(nóng)業(yè)部門在推動農(nóng)業(yè)保險立法、引導(dǎo)農(nóng)民投保、協(xié)調(diào)各方關(guān)系、促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險發(fā)展等方面的作用，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險覆蓋面，有步驟地建立多形式經(jīng)營、多渠道支持的農(nóng)業(yè)保險體系”。在上述思想指導(dǎo)下，今后我國應(yīng)該逐步建立和完善“二元”農(nóng)業(yè)保險制度模式。

（一）模式

今后我國農(nóng)業(yè)保險制度模式構(gòu)建的基本思路是要打破目前的“一元”農(nóng)業(yè)保險體系，逐步建立和完善“二元”農(nóng)業(yè)保險體系，也就是把農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險從現(xiàn)有的保險體系中獨立出來，將農(nóng)業(yè)保險分為農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險和一般性農(nóng)業(yè)保險，統(tǒng)一實行政策支持下的商業(yè)運作模式（圖1）。

圖1 我國“二元”農(nóng)業(yè)保險制度模式構(gòu)想

在二元農(nóng)業(yè)保險體系下，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險和一般性農(nóng)業(yè)保險是按在一個保險期內(nèi)保險標(biāo)的的損失大小進(jìn)行劃分的，保險標(biāo)的損失超過50％以上的稱農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險，［10］否則稱一般性農(nóng)業(yè)保險。①這也是目前國際上（如美國等）流行的對一般農(nóng)業(yè)災(zāi)害和農(nóng)業(yè)巨災(zāi)的劃分標(biāo)準(zhǔn)。一般性農(nóng)業(yè)保險可以采取政策性商業(yè)化運作模式，按照我國目前農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展政策，建立多元化的農(nóng)業(yè)保險主體，形成商業(yè)性保險、合作保險和互助保險等相互補充和相互完善的農(nóng)業(yè)保險市場。對此，政府可以延續(xù)既有的農(nóng)業(yè)保險政策和支持政策。巨災(zāi)農(nóng)業(yè)保險應(yīng)由政府來直接經(jīng)營，基本思路應(yīng)采取政策性運作模式，比如組建政策性的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險公司，采用國家控股的經(jīng)營模式，主要經(jīng)營農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險業(yè)務(wù)，下設(shè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、地（市）和縣（市）三級機(jī)構(gòu)。實際上，政策性農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險公司就是專門從事政策性農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的獨立法人實體，實行一級法人制度，按照行政區(qū)劃設(shè)置三級分支機(jī)構(gòu)，自成系統(tǒng)，垂直管理。在行政上隸屬國務(wù)院，由國資委直接管理。其組織體系可分為四個層次，主要職責(zé)執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)政策，并根據(jù)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，運用占用的資產(chǎn)，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，并按董事會制定的目標(biāo)，具體承擔(dān)國有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任（圖2）。

圖2 農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險總公司運營模式圖

（二）作用

1.有效降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險

按照一次農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失超過50％即為農(nóng)業(yè)巨災(zāi)的標(biāo)準(zhǔn)，我們對1996-2004年我國農(nóng)業(yè)災(zāi)害和農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失的情況進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失占了農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失的主要部分，1998年和2003年竟占到農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失的87％和81％?？磥?，只要解決好農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失的問題，農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險問題也就不難解決了。

2.有效降低農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營風(fēng)險

與命運多舛的中國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民一樣，農(nóng)業(yè)保險帶有天生的“苦命基因”——農(nóng)業(yè)保險中的大多數(shù)險種（尤其是種植業(yè)保險）面臨的巨災(zāi)風(fēng)險遠(yuǎn)高于非農(nóng)業(yè)險種，而目前化解巨災(zāi)風(fēng)險的保險手段卻非常缺乏。

對1982-2004年我國農(nóng)業(yè)保險損失及農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險損失的情況分析表明：農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險損失占到了農(nóng)業(yè)保險損失絕大部分比例。個別年份（1989年和1996年）竟占到了90％以上。只要解決了農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的損失問題，農(nóng)業(yè)保險的損失就應(yīng)該不難解決，目前涉農(nóng)保險公司農(nóng)業(yè)保險虧損的問題就可得到根本性解決，也可以有效地降低涉農(nóng)保險公司農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營風(fēng)險。

3.較好地解決農(nóng)業(yè)保險制度性供給不足問題

馮文麗認(rèn)為，農(nóng)業(yè)保險的制度性供給不足是我國農(nóng)業(yè)保險失靈的根本原因。要解決農(nóng)業(yè)保險市場供給主體缺損，就必須有效地增加制度性農(nóng)業(yè)保險供給，發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險能較好地解決農(nóng)業(yè)保險制度性供給不足問題。［11］

發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險能夠把農(nóng)業(yè)保險中的主體風(fēng)險進(jìn)行有效分散，由政府或政府通過市場化運作來承擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險。這樣就能有效地降低涉農(nóng)保險公司農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營風(fēng)險，提升農(nóng)業(yè)保險公司農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營的積極性，增加農(nóng)業(yè)保險市場供給。政府可以把有限的保險資源集中起來，重點發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險，使本來就非常有限的資源實現(xiàn)效用最大化。

4.較好地解決農(nóng)業(yè)保險需求不足問題

通常成本、投入價格和技術(shù)變化會引起供給的變化，使供給曲線發(fā)生變動。農(nóng)業(yè)保險商品的社會成本小于私人成本，其外部性使旁觀者受益，使投入產(chǎn)出不足，如果政府可以對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)給予一定的補貼，可以使供給曲線向下移動或需求曲線向上移動（這主要取決于補貼對象：是對保險人給予補貼還是對投保人進(jìn)行補貼），移動量就是補貼量，這樣將農(nóng)業(yè)保險商品的外部性內(nèi)在化，最終實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險市場上需求和供給的均衡。［12］因此，從理論上講中國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的發(fā)展離不開政府的支持。農(nóng)業(yè)保險的高費用、高費率與農(nóng)民購買力較低的矛盾是目前農(nóng)業(yè)保險需求不足的根本原因。要解決這對矛盾，一方面要增加農(nóng)民收入，但在目前農(nóng)業(yè)投入有限和農(nóng)戶小規(guī)模分散經(jīng)營的情況下，要大幅度提高農(nóng)民收入不太現(xiàn)實。另一方面是降低農(nóng)業(yè)保險費率。在現(xiàn)有情況下，農(nóng)業(yè)的高風(fēng)險和保險公司的高費用基本是剛性的，調(diào)整余地不大，而政府的農(nóng)業(yè)保險補貼又十分有限。因此可以通過發(fā)展農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險，提高政府農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的單位保險補貼，讓農(nóng)民以極少甚至零成本就可以享受到農(nóng)業(yè)保險，從而解決農(nóng)業(yè)保險的高費用、高費率與農(nóng)民購買力較低的矛盾，并以此帶動比較富裕的農(nóng)戶購買一般災(zāi)害保險和其他農(nóng)村保險，擴(kuò)大農(nóng)村保險市場。

5.有效保障農(nóng)民的基本生活、生產(chǎn)

“一次重災(zāi)，即刻致貧”、“一年受災(zāi)，三年難翻身”和“十年致富奔小康，一場災(zāi)害全泡湯”等，都是農(nóng)戶在災(zāi)害面前的真實寫照。農(nóng)民抵御災(zāi)害特別是巨災(zāi)風(fēng)險的能力十分有限，對一般家庭來說，一旦發(fā)生巨災(zāi)，很難通過自身的行為從巨災(zāi)中恢復(fù)過來。所以，通過給農(nóng)民提高“大范圍、廣覆蓋”的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險，使農(nóng)民在巨災(zāi)之時得到一定的經(jīng)濟(jì)補充，就能使他們的基本生活得到保障，生產(chǎn)得到及時恢復(fù)。這對于農(nóng)村社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及社會主義新農(nóng)村建設(shè)等都具有非常重要的戰(zhàn)略意義。

四、循序漸進(jìn)：“二元”農(nóng)業(yè)保險制度模式選擇

創(chuàng)設(shè)式制度變遷基本上是依賴自我設(shè)計和自我建構(gòu)的制度。這種性質(zhì)的制度安排或制度結(jié)構(gòu)基本上沒有先例，所以，制度變遷的論證分析很大程度上是依據(jù)理論的預(yù)期分析，沒有其他地方的制度績效可供參考，因而有可能創(chuàng)設(shè)一套更有效率的制度，也有可能創(chuàng)設(shè)一套缺乏效率的制度。創(chuàng)設(shè)式制度變遷具有以下特點：一是初始成本較高，要花費大量的摸索、研究、設(shè)計和創(chuàng)制等創(chuàng)設(shè)成本；二是預(yù)期的可信度較低；三是具有較大的風(fēng)險性；四是摩擦成本較高；五是變遷動力弱化。［13-14］

以最小的成本獲得潛在利潤，達(dá)到農(nóng)業(yè)保險制度均衡狀態(tài)，是農(nóng)業(yè)保險制度建立的最終目的。但保險制度的建立要受到制度的成本約束，制度供給的成本一般包括新制度規(guī)劃設(shè)計、組織實施的費用、清除舊制度的費用、消除變革阻力的費用、制度變革造成的損失以及隨機(jī)成本等。

基于上述指導(dǎo)思想，在設(shè)計“二元”農(nóng)業(yè)保險制度模式時，對一般性農(nóng)業(yè)災(zāi)害產(chǎn)品我們沿用既有農(nóng)業(yè)保險制度，盡量減少制度變遷過程中的成本，在此基礎(chǔ)上創(chuàng)設(shè)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險制度體系，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險制度均衡和高績效運作。另外，還應(yīng)根據(jù)我國社會、政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，結(jié)合金融市場和保險市場的完善狀況，綜合農(nóng)業(yè)保險公司的承保能力、保險技術(shù)和保險風(fēng)險管理水平等，在不同歷史時期和發(fā)展階段，遵循循序漸進(jìn)原則，使我國農(nóng)業(yè)保險的制度模式在具體安排上有一定的差異（一般性保險可以沿用既有的農(nóng)業(yè)保險體制，這里重點討論農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的制度模式選擇）。

1.短期政策性農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險制度模式

短期內(nèi)，由于我國涉農(nóng)保險機(jī)構(gòu)和組織面對農(nóng)業(yè)災(zāi)害特別是農(nóng)業(yè)巨災(zāi)，不論是在承保能力、保險技術(shù)還是在農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理等方面存在比較大的問題，在現(xiàn)有的條件下，他們不可能也沒有能力去開展農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險業(yè)務(wù)。這樣，我國政策性農(nóng)業(yè)保險的制度模式應(yīng)該選擇由政府主辦并由政府組織直接經(jīng)營。其具體的運作模式（圖3）由國家出資或部分出資（可采用股份制形式）政策性農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險公司，并按全國目前的行政區(qū)劃設(shè)立國家、?。ㄊ校⒖h（市）三級巨災(zāi)保險機(jī)構(gòu)，由縣（市）級機(jī)構(gòu)直接具體負(fù)責(zé)經(jīng)營農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險業(yè)務(wù)。同時，也可以考慮把其部分農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險業(yè)務(wù)委托給商業(yè)農(nóng)業(yè)保險公司、農(nóng)業(yè)保險合作社和農(nóng)業(yè)相互保險公司代辦經(jīng)營，通過支付一定傭金來換取更大的市場份額。

圖3 短期政策性農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險制度模式

2.中期政策性農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險制度模式

在我國金融市場和保險市場逐步完善和發(fā)展的基礎(chǔ)上，我國部分保險組織和機(jī)構(gòu)（主要是商業(yè)保險公司和外資保險公司）可以在農(nóng)業(yè)保險技術(shù)條件成熟、風(fēng)險管理手段具備和政府財政和稅收等支持手段到位的情況下，逐步開展農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險業(yè)務(wù)（圖4），農(nóng)業(yè)保險合作社和農(nóng)業(yè)相互保險公司可以部分代理國家農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險公司、商業(yè)保險公司和外資保險公司的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險產(chǎn)品。這樣就能夠完善我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險市場，增加我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的市場供給主體，在一定程度上就會推動我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的發(fā)展。

圖4 中期政策性農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險制度模式

3.長期政策性農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險制度模式

從長期來看，我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險制度應(yīng)該調(diào)整社會一切資源，動員各種組織和機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)開展農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險業(yè)務(wù)。由國家政策農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險公司、商業(yè)保險公司、外資保險公司、農(nóng)業(yè)保險合作社和農(nóng)業(yè)相互保險公司共同組成了一個比較完整的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險體系（圖5）。這是我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險理想的制度模式。

圖5 長期政策性農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險制度模式

五、結(jié)論與展望

近半個世紀(jì)以來，農(nóng)業(yè)保險制度幾經(jīng)變遷，但始終沒有走出困境，農(nóng)業(yè)保險的制度變遷沒有突破初始選擇的框架，自始至終在“一元”制度框架內(nèi)演進(jìn)。應(yīng)建立和完善我國“二元”農(nóng)業(yè)保險制度，即一般性農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險沿用既有的農(nóng)業(yè)保險體制和組織結(jié)構(gòu)，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險由政府主導(dǎo)，采取循序漸進(jìn)的形式，逐步建立和完善農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險體制，由此構(gòu)建我國農(nóng)業(yè)保險新制度模式。在制度變遷過程中，制度變遷成本是不可避免的，此外，在構(gòu)建“二元”農(nóng)業(yè)保險制度過程中，農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品開發(fā)、費率厘定、風(fēng)險分散和轉(zhuǎn)移技術(shù)的應(yīng)用等都是今后需要面臨和解決的問題。

［1］張躍華，顧海英，史清華.1935年以來中國農(nóng)業(yè)保險制度研究的回顧與反思［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2006，（6）：43-47.

［2］費友海.我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展困境的深層根源——基于福利經(jīng)濟(jì)學(xué)角度的分析［J］.金融研究，2005，297（3）：133-144.

［3］孫秀清.我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展困境的制度分析［J］.保險研究，2005，（4）：32-35.

［4］中國保險年鑒編委會.中國保險統(tǒng)計年鑒［M］.北京：中國統(tǒng)計出版社，2000-2007.

［5］農(nóng)業(yè)部.中國農(nóng)業(yè)統(tǒng)計年鑒［M］.北京：中國統(tǒng)計出版社，2005.

［6］中華人民共和國民政部.民政事業(yè)發(fā)展報告（1996-2005）［EB/OL］.http://cws.mca.gov.cn/article/tjbg.

［7］諾思.經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷［M］.上海：上海三聯(lián)書店，1994.

［8］庹國柱，王國軍.中國農(nóng)業(yè)保險與農(nóng)村社會保障制度研究［M］.北京：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社，2002.

［9］謝家智，蒲林昌.保險業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險管理工具的創(chuàng)新問題研究［J］.重慶社會科學(xué)，2003，（6）：22-25.

［10］HIGGINSV.Calculating climate，“advanced liberalism”and the governing of risk in Australiandrought policy［J］. Journal of Sociology，2001，（37）：299-316.

［11］馮文麗.中國農(nóng)業(yè)保險制度變遷研究［D］.廈門：廈門大學(xué)，2004.

［12］WILSON G.Business.state and community：“Responsible risk takers”，New Labour and the governance of corporate business［J］.Journal of Law and Society，2000，（27）：151-177.

［13］林毅夫.關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論：誘致性變遷與強(qiáng)制性變遷［M］.上海：上海三聯(lián)書店，1994.

［14］戴維斯，諾思.制度創(chuàng)新的理論：描述、類推與說明［M］.上海：上海三聯(lián)書店，1994.

Dual M ode of Chinese Agricultural Insurance System

DENG Guo-qu

（School of Management，Henan University of Science and Technology，Luoyang 471023，China）

Not changing the initial choice framework，China’s agricultural insurance system has been evolving within the course of“One system”framework，then leading to the root cause of the plight of agriculture insurance in China.Theway out lies in establishment and improvement of China’s“Dual System”agricultural insurance，that is，the general agricultural disaster insurance adopts existing agricultural insurance system and organizational structure，and agriculture Catastrophe Insurance is led by government，established and improved gradually.Therefore，a new“Dual System”model of agricultural insurance will be constructed.

agricultural insurance；system plight；dualmode

F840.66

A

1672-3910（2012）05-0072-07

2012-06-15

國家社科基金項目（12BGL076）；國家社科基金西部項目（11XJY029）；國家科技部科技創(chuàng)新專項課題基金；河南科技大學(xué)重大預(yù)研基金

作者簡介：鄧國取（1968-），男，湖北漢川人，副教授，博士，中國社會科學(xué)院博士后。