激勵理論視角下的區(qū)域教育發(fā)展方式轉(zhuǎn)變*

● 莊西真

教育改革就是轉(zhuǎn)變教育發(fā)展方式。為了貫徹落實《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 （2010-2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）制定的教育改革目標，教育部相繼立項了多達425個教育改革試點項目，分十大領域進行系統(tǒng)教育發(fā)展方式的創(chuàng)新探索。這425個教育改革試點項目分別由31個省、市、自治區(qū)以及各省市區(qū)下轄的部分市區(qū)。在《規(guī)劃綱要》頒布兩年多，教育改革試點項目進行了一年多的時候，隨著各級地方教育改革的進行，我們不禁要問，如何確保地方政府“一以貫之”地保持教育發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的熱情？也就是如何激勵區(qū)域教育發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的問題。

一、區(qū)域教育發(fā)展方式轉(zhuǎn)變過程中的激勵困境

無論是個人發(fā)展還是教育發(fā)展都需要建立與之相適應的激勵機制。但是，如何建立這種激勵機制一直是政府和改革者思考和持續(xù)關注的問題，也即如何調(diào)動人們的積極性的問題，比如中央政府如何調(diào)動地方政府轉(zhuǎn)變教育發(fā)展方式的積極性，學校校長如何調(diào)動教師的積極性，教師如何調(diào)動學生學習的積極性等等。經(jīng)濟學把激勵問題抽象地理解為委托——代理關系，即委托人（委托人是指委托他人為自己辦理事務的人。既可以是個人，也可以是組織，如上述中央政府和教師）把某項特定的任務或工作交給代理人（這里的代理人是指為委托人做事的人。既可以是個人，也可以是組織，如上文述及的工人、地方政府和學生）去完成，并相應地授予代理人某些決策權的契約關系，而任務和工作完成的好壞取決于代理人努力的程度。在經(jīng)濟研究領域，激勵問題之所以引起關注有兩個原因：一個是委托人和代理人的目標不一致，如雇主可能關注企業(yè)的利潤，而工人關心的是薪水和工作是否舒適；中央政府可能關心增加教育規(guī)模，促進教育公平，使人人有學上、有好學上，而地方政府關心的是如何吸引更多的外來投資，刺激本地區(qū)GDP的增長；學校里的教師關心的是學生的學業(yè)成績，而學生關心的是學習內(nèi)容是否滿足自己的興趣；二是委托人關于代理人努力程度的信息是不完全的，或者說關于代理人努力程度的信息分布是不對稱的，只有代理人知道自己工作是否“出工不出力”，而委托人則不知道，或者說委托人想知道也很難。

委托人和代理人的目標沖突和信息不對稱，這兩者必須結合起來才能導致激勵問題或委托——代理問題：首先，委托人和代理人之間允許存在一定的目標沖突，如果兩者目標完全一致，那么不管信息分布如何不對稱，代理人總會像關心自己的利益一樣關心委托人的利益，那委托人自然就不用操心如何調(diào)動代理人積極性的問題了。在現(xiàn)實當中委托人和代理人完全目標一致，“心往一處想、勁往一處使”的“理想型”幾乎不存在，有的只是接近這種理想狀態(tài)。其次，如果代理人的行為可以完全被委托人觀察到，代理人不掌握任何私人信息，完全透明，那么，激勵問題的解決也非常簡單，委托人只要根據(jù)代理人的努力程度給予相應的報酬就可以了。但是，如果委托人和代理人之間存在信息不對稱（這是常態(tài)），即委托人只能觀察到代理人的產(chǎn)出（結果），而不能確切知道代理人的努力程度 （產(chǎn)出的過程），加之委托人與代理人的目標不一致，激勵問題就變得頗為復雜了。

再者，在現(xiàn)實生活中的代理人需要完成的任務往往是多方面的，或者任務要達成的目標是多維的。比如做一個中學教師除了上好課以外，還要負責管理學生。當代理人面臨多個任務，且各個任務業(yè)績的可考核程度存在差異時，代理人就有可能將所有的努力都花到業(yè)績較容易被觀察的任務上，而減少或完全放棄在其他任務上的努力。比如政府官員面臨著促進經(jīng)濟發(fā)展和促進社會進步的任務，但是，由于促進社會進步（發(fā)展福利、教育、文化）等指標很難考察，所以，在官員的政績考核中經(jīng)濟建設往往被視為是惟一標準，而不顧及社會進步標準的考核，造成經(jīng)濟增長一枝獨秀，而其他方面欠賬太多。

從這個意義上說，激勵問題產(chǎn)生于社會分工（包括勞動分工）、授權和信息的分散化。而當今時代，任何一個社會或一個組織，不管是國家、政府機關、企業(yè)還是學校，其內(nèi)部成員之間的分工、授權和信息的分散化都是不可避免的事實，因此激勵問題也就成為一個組織、群體要達成既定目標所必須尋求解決的中心問題。在現(xiàn)實生活中，有哪些辦法可以解決激勵問題呢？相關的激勵理論對于我們認識區(qū)域教育發(fā)展方式轉(zhuǎn)變過程中的激勵機制有幫助。

二、區(qū)域教育的發(fā)展方式應以激勵契約和職業(yè)前景理論為支撐

（一）激勵契約理論

激勵契約是委托人為了引導代理人更加努力工作而制定的契約（法律上講契約是雙方或多方共同協(xié)議訂立的有關買賣、抵押、租賃等關系的文書），它將代理人的薪酬與代理人的業(yè)績以某種方式掛起鉤來。激勵契約適應的環(huán)境是，雖然代理人努力程度不能直接被委托人觀察到，但其工作產(chǎn)出或績效是可以觀察的，且可以寫入契約，即能夠被第三方驗證。代理人的產(chǎn)出是由代理人的努力程度和其他一些因素共同決定的。例如，一個語文教師的教學成績一方面取決于他的努力程度，另一方面也和他不能控制的試卷的難度有關，更為重要的是試卷是由另外的人（不是他自己）設計的。

通常情況下，激勵契約由兩個部分組成，其中一部分規(guī)定了代理人可以取得的固定報酬，相當于基本工資，它與代理人的具體業(yè)績無關 （干多干少都一樣），而另一部分規(guī)定了和代理人產(chǎn)出相關的報酬支付方案（干多干少不一樣）。委托人在設計這樣一個激勵契約時需要考慮兩個約束條件：第一個約束條件是代理人處于自身利益的計算愿意接受這項契約，這也叫“參與約束”；第二個約束條件是，委托人在設計激勵契約時所期望的代理人的努力程度必須是代理人在此契約下選擇的最優(yōu)努力水平，這也叫“激勵相容約束”（獲得諾貝爾經(jīng)濟學獎的美國經(jīng)濟學家哈維茨（Hurwiez）創(chuàng)立的機制設計理論中提出“激勵相容”概念，是指在市場經(jīng)濟中，每個理性經(jīng)濟人都會有自利的一面，其個人行為會按自利的規(guī)則行為行動；如果能有一種制度安排，使行為人追求個人利益的行為，正好與企業(yè)實現(xiàn)集體價值最大化的目標相吻合，這一制度安排，就是“激勵相容”。通俗地講就是“個人目標和集體目標一致”）。至于代理人的報酬如何與產(chǎn)出掛鉤，是激勵契約涉及的難點所在。從理論上講，激勵契約設計可以是高度復雜的。但是在實際生活中，我們看到的激勵契約往往是線性的，也就是說，報酬的計算往往是和工作成果成正比的線性關系，比如“計件工資制”其實就是一種線性的激勵契約，完成的件數(shù)越多工資就越高。

在現(xiàn)實中，我們經(jīng)常可以看到，委托人同時將相同或類似的任務交給了多個代理人去完成，例如，同一所學校中教同年級語文的老師有多位，數(shù)學老師有多位，每位教師工作的內(nèi)容和環(huán)境也非常相似。以此類推，在中國，各個地方政府負責其管轄范圍內(nèi)的經(jīng)濟社會發(fā)展，地方政府所從事的工作和環(huán)境也非常接近。在這種情況下，委托人可以采用相對績效評估的方式設計每個代理人的激勵契約，從而實現(xiàn)比在絕對績效評估下更高的激勵效果。這個時侯的代理人所能夠得到的報酬就不僅取決于自身的工作業(yè)績，也取決于其他代理人的工作業(yè)績。比如此次《規(guī)劃綱要》規(guī)定的同一個教改內(nèi)容就有多個地方政府承擔，它們相互之間就有一個對照。相對績效評估之所以普遍存在，其原因是：每個代理人的工作業(yè)績除了受到自身努力水平和某些特有因素影響之外，還會受到一些共同干擾因素的影響。因此，每個代理人自身的努力水平，不僅通過其自身的工作成果得到局部的反映，其他代理人的工作業(yè)績也將包含著這個代理人努力程度的信號。再以學校教師工作為例：教師所教學生的考試成績不佳可能是由于自身工作努力程度不夠引起的，也可能是由于試卷太難或者學生不用功引起的。如果所有學生的成績都不好，那么就表明試卷偏難，不能因此怪罪教師工作不努力；而如果其他教師所教學生的考試成績都比較好，就不能說是試卷有問題，業(yè)績不佳更可能是教師自身工作努力程度不夠造成的。因此，在設計激勵契約時把其他代理人的平均績效考慮進來，有助于剔除一些共同因素的干擾，從而對代理人的努力水平形成更準確的估計，相當于減少了測量代理人極小的誤差水平。但是這樣的相對績效考核也有一些不足。比如，代理人為了提高自己工作成果的相對水平，可能會故意對其他代理人的工作進行干擾破壞。所以，有人建議將代理人的報酬至少部分和所有代理人的平均工作業(yè)績掛鉤，這樣就可以較好地抑制代理人的互相破壞行為。為了應對上述激勵扭曲現(xiàn)象，對于較容易觀察業(yè)績的任務也采用弱化的激勵，即將代理人的報酬與容易觀測績效的關系減弱，如此就可以使代理人在多個任務之間較為平衡地分配努力。

（二）職業(yè)前景理論

職業(yè)前景理論是在解決職業(yè)經(jīng)理人的激勵問題時被提出來的。這種理論認為，企業(yè)中的經(jīng)理人工作的回報不僅來自于現(xiàn)在獲得的工資，而且更多的來自于其將來的升遷和轉(zhuǎn)化工作的可能性。需要說明的是，職業(yè)前景可以給經(jīng)理人帶來足夠激勵的前提，是存在一個有效運作的經(jīng)理人市場。市場上潛在的雇主無法知道各位經(jīng)理的內(nèi)在能力，只能根據(jù)觀察到的經(jīng)理已有業(yè)績表現(xiàn)推斷其潛在的能力，進而決定開出的價碼。在這一條件得到滿足時，經(jīng)理人為了給潛在的雇主創(chuàng)造一個好的印象，說明自己是一個很有能力的經(jīng)理，就會努力工作，盡量表現(xiàn)，即使當前所能獲得的報酬較低，也會為了將來獲得更好的工作機會和報酬而努力工作。根據(jù)職業(yè)前景理論，職業(yè)前景對于剛剛步入職業(yè)生涯的年輕人是最能起到激勵作用的。這些剛剛出道的新人，其能力、水平、經(jīng)驗都不為外人所知，所能向市場表現(xiàn)的空間是最大的，在這個意義上，這些新人有著最為廣闊的職業(yè)發(fā)展空間，將來事業(yè)的前景能帶給他們的激勵將會遠遠高于現(xiàn)有的工資激勵。而相反的，對于一個工作經(jīng)歷豐富的人其工作能力已經(jīng)被外界充分了解，再也不需要、也不可能通過努力工作來表現(xiàn)自己了，所以對這些人而言職業(yè)前景激勵的作用會相對較小。

職業(yè)前景理論雖然看上去很簡單，但是，它可以幫助我們解釋日常所見到的一些不能用傳統(tǒng)理論解釋的現(xiàn)象。職業(yè)前景理論特別適合解釋政府官員的激勵和行為。有一個大家比較熟知的現(xiàn)象是“新官上任三把火”。為什么新官上任后都要放“三把火”，而老官卻很少“放火”呢？因為新官需要通過“放三把火”好好表現(xiàn)一番，給上級留下一個好的印象，也給下級和群眾一個“我是能夠做事情”的印象，為以后晉升創(chuàng)造機會，而老官則無需表現(xiàn)了。為什么同樣是新官上任，又會出現(xiàn)“蕭規(guī)曹隨”的情況呢？因為曹參接替蕭何擔任丞相時雖然是履新，但他已不是真正意義上的新官，在其他職位上的優(yōu)異表現(xiàn)早已使其成為盡人皆知的朝中能吏，自然不需要放幾把火來顯擺自己。

職業(yè)前景理論可以為我們分析地方官員激勵和國家組織人事政策的影響提供一個獨特的視角。中國改革開放以來在干部人事管理制度上最引人矚目的政策是干部“四化（年輕化、知識化、專業(yè)化、革命化）”，其中最重要的是年輕化，為什么干部年輕化如此重要，僅僅是因為年輕人精力充沛和思想活躍嗎？職業(yè)前景理論告訴我們，年輕人和老年人的人力資本的差別只是一方面，更主要的是兩者激勵結構的差別。一個剛剛踏足仕途的年輕人和一個臨近退休的老年人，在同樣的職位上所面臨的激勵和機會是很不一樣的，讓年輕人可以擔綱重要的職位，這些被選任的年輕人的職業(yè)前景激勵較年老的人要強烈得多。當然，這一政策也同時會造成一些負面效果：干部年輕化使得年齡較大的干部的職業(yè)前景縮短了，因此可能降低他們努力工作的激勵，甚至使一些干部滋生“升官無望，不如在任上撈一把”的想法，有可能導致腐敗。

三、區(qū)域教育發(fā)展方式轉(zhuǎn)變過程中的激勵

從傳統(tǒng)的觀點看，關于政府治理有兩個基本問題：第一個問題是，政府職能的有效邊界在哪里？換句話說，哪些事情屬于政府管轄或直接供應的范圍？哪些應該交給市場？第二個問題是，政府公共部門應該采取怎樣的治理結構？政府官員應該面臨怎樣的激勵方式？用當代經(jīng)濟理論的眼光看，這兩個問題其實是緊密聯(lián)系在一起的，政府職能的有效邊界和公共部門的治理結構是相互作用和聯(lián)合決定的。

關于政府職能的邊界，傳統(tǒng)的觀點認為，凡是市場失效的地方 （如義務教育、國防等公共產(chǎn)品的供應），政府都應該干預，或者政府直接管理和經(jīng)營，比如政府直接經(jīng)營的公共企業(yè)直接提供社會需要的公共產(chǎn)品，或者政府設立專門的管制機構對企業(yè)進行監(jiān)督。后來的一些經(jīng)濟學家、特別是公共選擇學派的經(jīng)濟學家（如布坎南）指出，政府干預也會帶來政府失效問題，比如企業(yè)的尋租行為導致政府官員被私人利益或特定公共利益所俘獲、官員腐敗、行政效率低下等。如果政府失效特別嚴重，即使存在市場失效的情況，那還不如減少甚至取消政府干預。從社會福利的角度看，其結果也許比政府干預還要好。其實，政府組織的邊界問題也可以在科斯和威廉姆森提出的交易成本經(jīng)濟學的框架中進行思考。[1]按照他們的觀點，相對于一個原子式的競爭市場，企業(yè)的起源是利用市場機制的成本，即交易費用，但企業(yè)的最終邊界（企業(yè)的最優(yōu)規(guī)模）決定于企業(yè)治理成本和交易費用的比較。由此生發(fā)開去，我們要問：政府治理的邊界在哪里？決定政府職能范圍的因素有哪些？從技術角度看，政府行政治理的邊界應該與地方公共產(chǎn)品的有效覆蓋范圍大體一致，但這只是問題的一個方面，另外一個方面是行政治理成本。行政治理成本來自政府組織內(nèi)部對于政府雇員、對于上下級政府之間關系的治理成本，它的核心是政府官員的激勵和委托人的利益協(xié)調(diào)一致的問題，也即政治領域的委托代理問題，行政治理邊界和最優(yōu)政府層級的設計，除了涉及傳統(tǒng)意義上的地方公共產(chǎn)品的溢出效益、地方民眾的偏好顯示和信息分散等維度以外，還必須考慮政府失效問題，比如行政權力的過度使用、濫用等等。

根據(jù)不完備契約理論，公共服務既可以由政府自己提供，也可以通過服務外包由市場提供。無論是政府直接提供還是私人部門提供，都需要考慮公共服務的成本和質(zhì)量。如果政府直接提供公共服務，那么就要雇傭一批雇員來工作；如果交由私人單位提供公共服務，政府只要和這些私人單位簽訂一個契約，將質(zhì)量、成本要求以及面對各種可能發(fā)生事件應該采取的應對策略等事宜，都在契約中加以說明就可以了。但問題在于，契約一般很難是完備的，其質(zhì)量難以衡量，[2]并且在面對不同的情況時需要完全不同的服務方案。在這種情況下，作為私人部門，會更重視成本節(jié)約問題，所以他們更加樂于鉆契約的空子，從契約所沒有提及的內(nèi)容里挖掘出對自己有利的內(nèi)容，盡量減少提供服務的成本。而對于政府而言，其主要關心的內(nèi)容是公共服務的質(zhì)量，而對成本的考慮則相對較少。如果再加上教育是地方公共產(chǎn)品的因素，那地方政府就更要承擔主辦教育的責任了。

確定了地方政府必須提供適當?shù)慕逃找院螅酉聛淼膯栴}就是地方政府應該采取什么樣的教育治理結構呢？也就是說用什么樣的方式提供教育服務呢？長期以來，大多數(shù)國家（中國也是如此）采取的是韋伯意義上的官僚制，即基于理性原則設計的層級式管理結構。政府直接管理學校，學校是政府公共部門，是政府的延伸。這種管理結構有以下特點：一是分工明確和設計合理的職位體系和等級結構，具有專業(yè)化職能的行政部門各司其職，在上級的指令和協(xié)調(diào)下運作；二是行政官員的選任基于專業(yè)技術資格，進入行政機構必須通過專門的考試（就是現(xiàn)在講的“逢進必考”）或憑借資質(zhì)證明（任職資格證書），官員是上級任命的而非選舉產(chǎn)生，官員的報酬是固定工資，升遷以業(yè)績和資歷為標準；三是整個管理機構強調(diào)形式化和規(guī)則約束，行政程序依據(jù)法律規(guī)范而設立，必須嚴格執(zhí)行。[3]既然這些機構的職員面臨的是固定的薪酬制，工作流程又是照章辦事。那么他們工作的動力在哪里呢？也就是說為什么地方政府承擔一定的風險而進行教育發(fā)展方式轉(zhuǎn)變呢？

對于在薪酬相對固定的政府部門工作的公職人員來說，促使其努力工作的主要激勵是不同的，也就是說他們被多元目標所激勵，諸如權力、金錢收入、聲望、便利、安全、工作的自豪感、為公共利益服務的渴望等。根據(jù)動機不同，唐斯把官員分為“完全自私的官員”與“混合動機的官員”兩大類和權力攀登者、保守者、狂熱者、倡導者、政治家五種類型[4]。借鑒唐斯的分析，我們簡略地把地方政府官員分為 “職業(yè)官員”和“以官員為職業(yè)者”兩類。前者是一些決定長期從事政府工作的人，而后者是一些將政府工作當作一個職業(yè)，也許有機會就去從事其它職業(yè)（比如“下?！苯?jīng)商或者到高校任教）或者在這個崗位上與世無爭的人。對于前者來說，對其工作的激勵可能主要是升遷，掌握更大的權力。經(jīng)過多年的發(fā)展，中國形成了一系列的激勵地方政府行為的模式，比如社會事務的地方分權和財政包干體制，還有地方官員之間的競爭機制（即讓同級官員之間競爭），哪個地方的經(jīng)濟社會發(fā)展績效好，就把這個地方的官員提拔到更高的位置上。我們認為，中國目前的地方政府具有為轄區(qū)微觀主體服務的內(nèi)在動力，但是這種動力不是來自納稅人和公共產(chǎn)品受益人直接的監(jiān)督和評價。這種動力來自把這種投資環(huán)境和公共服務質(zhì)量的提高轉(zhuǎn)化為轄區(qū)經(jīng)濟的高速發(fā)展，進而轉(zhuǎn)變?yōu)檎冿@示的指標。在這種狀況下，地方政府官員要想進一步在政治上謀得前途，或者想進一步被提拔，或者繼續(xù)被任用，就必須在地方任期內(nèi)取得一定的政績，以彰顯自己辦理地方事務的能力，而這些能力只能通過“做一些事情”來體現(xiàn)，正所謂“為政一方、造福一方”。因此地方政府官員、特別是地方一把手為了取得較好的政績，獲得較多的政治資本，都會千方百計在“創(chuàng)新”上想辦法、在“改革”上下功夫，在中央高層極力提倡促進公平、改善民生的背景下，轉(zhuǎn)變教育發(fā)展方式是一個不壞的選項。因此，出現(xiàn)一些“教育省長”、“教育市長”、“教育縣長”就不難理解了。

[1][2]曹淑江.教育制度和教育組織的經(jīng)濟學分析[M].北京：北京師范大學出版社，2004.23-36,8-62.

[3]莊西真.科層制與關系網(wǎng)絡：學校中權力和資源的配置[J].當代教育科學，2005(8):17-22.

[4][美]安東尼·唐斯.官僚制內(nèi)幕[M].北京：中國人民大學出版社，2006.92-111.