資源社會(huì)性理念下建筑廢棄物管理的立法完善

徐本鑫

目前，隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，建筑廢棄物的大量產(chǎn)生和低效利用，不僅浪費(fèi)了寶貴的自然資源，還造成了環(huán)境污染，帶來了嚴(yán)重的環(huán)境資源問題。法律作為最基本、最有力的社會(huì)管理手段，是規(guī)制各社會(huì)主體行為的有力武器。完善建筑廢棄物管理立法對(duì)促進(jìn)建筑廢棄物的減量化排放和資源化利用具有重要意義。

一、建筑廢棄物管理法律規(guī)制是資源社會(huì)性的客觀要求

在我國，建筑廢棄物通常被稱為建筑垃圾。2005年建設(shè)部出臺(tái)的《城市建筑垃圾管理規(guī)定》將建筑垃圾定義為：“建設(shè)單位、施工單位新建、改建、擴(kuò)建和拆除各類建筑物、構(gòu)筑物、管網(wǎng)等以及居民裝飾裝修房屋過程中所產(chǎn)生的棄土、棄料及其他廢棄物?！蓖晟平ㄖU棄物管理的法律規(guī)制是資源社會(huì)性在立法上的必然要求。

（一）資源社會(huì)性理念的內(nèi)涵解讀

從人類社會(huì)的整體生存環(huán)境來看，人類共有一個(gè)地球，地球上的資源具有社會(huì)性。資源的社會(huì)性，是指資源為全社會(huì)共同享有，對(duì)資源的開發(fā)利用應(yīng)當(dāng)旨在增進(jìn)全體社會(huì)成員的福利，任何人只有合理和節(jié)約利用資源的義務(wù)，而沒有濫用和浪費(fèi)資源的權(quán)利。

資源的社會(huì)性是從資源的價(jià)值來考察和認(rèn)識(shí)的。私有制、國家和法律的產(chǎn)生客觀上使各種資源淪為不同國家、不同階級(jí)、不同主體的財(cái)產(chǎn)。然而，資源仍不可避免地要在不同社會(huì)成員之間（不僅僅是當(dāng)代人之間，還在當(dāng)代人和后代人之間）流動(dòng)，資源在價(jià)值上是為增加全體社會(huì)成員的福利而存在的?，F(xiàn)實(shí)生活中的資源，無論是私人占有，還是公共占有，都是所有權(quán)主體對(duì)該資源的暫時(shí)占有。從資源的存在價(jià)值來看，資源歸全體社會(huì)成員共同所有。

資源的社會(huì)性因資源的有限性和稀缺性而凸顯。資源的逐漸稀缺使得資源的社會(huì)價(jià)值得以凸顯。在市場(chǎng)配置資源的條件下，資源囤積、資源壟斷、資源浪費(fèi)等不合理現(xiàn)象也會(huì)隨之出現(xiàn)。為了使資源保護(hù)和利用的社會(huì)目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，必須反對(duì)個(gè)別經(jīng)濟(jì)主體任何形式的資源閑置、濫用和浪費(fèi)行為，反對(duì)為了少數(shù)人的福利而犧牲社會(huì)整體福利的行為。

（二）資源社會(huì)性對(duì)建筑廢棄物管理的立法要求

資源的社會(huì)性體現(xiàn)在立法上的要求就是：人人都有合理利用資源的自然權(quán)利，沒有浪費(fèi)資源的法律權(quán)利。任何資源浪費(fèi)行為都應(yīng)該受到法律的嚴(yán)格約束。針對(duì)建筑廢棄物資源的管理，我國沒有專門的立法，僅有的一些規(guī)定和指導(dǎo)意見也因?yàn)闆]有具體的實(shí)施細(xì)則和缺乏部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制而流于形式。

據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國每年產(chǎn)生的建筑廢棄物約為15.5億噸，并且呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)的趨勢(shì)。到2020年，我國年建筑廢棄物將達(dá)50億噸左右。目前，我國建筑廢棄物資源化再生利用尚處在探索階段，建筑廢棄物資源化率僅為5%。[1]建筑廢棄物中含有多種可以回收再利用的物料，如金屬、木料、玻璃等。建筑廢棄物來源于建筑材料，而生產(chǎn)建筑材料消耗的是礦產(chǎn)、森林等自然資源。此外，建筑廢棄物的堆放還占用大量的土地資源。

一方面是建筑廢棄物的隨意堆放、胡亂填埋，堆積如山的建筑廢棄物在浪費(fèi)資源的同時(shí)也污染了環(huán)境；另一方面是有建筑廢棄物處理能力的企業(yè)因缺乏建筑廢棄物原料而面臨著嚴(yán)重虧損。例如，北京元泰達(dá)環(huán)保建材科技有限公司建筑垃圾生產(chǎn)線每年消納建筑垃圾的能力為100萬噸～150萬噸，但實(shí)際上該公司每年只有幾萬噸的建筑垃圾來源。全國幾十家建筑垃圾處理企業(yè)普遍存在生存困難問題。[1]

可見，建筑廢棄物的無序管理和隨意處置，不僅破壞了人類賴以生存的自然環(huán)境，而且浪費(fèi)了社會(huì)共有的寶貴資源。按照資源社會(huì)性的理念，盡快完善建筑廢棄物管理政策法規(guī)體系，依法促進(jìn)建筑廢棄物減量化排放和資源化利用是建筑廢棄物管理的發(fā)展方向。

二、國外建筑廢棄物管理立法經(jīng)驗(yàn)借鑒

早在幾十年前，發(fā)達(dá)國家就開始用法律手段管理建筑廢棄物。美、日、德等工業(yè)發(fā)達(dá)國家已基本實(shí)現(xiàn)了建筑廢棄物的資源化，其先進(jìn)的法律理念和成熟的法律制度值得我們思考和借鑒。

（一）國外建筑廢棄物管理的立法簡(jiǎn)介

美國的建筑廢棄物管理立法起步較早。1965年，美國通過了《固體廢棄物處理法》，該立法要求聯(lián)邦政府通過提供科研和財(cái)政支持鼓勵(lì)各州改進(jìn)其廢棄物處理計(jì)劃。[2]隨后，美國還通過了一系列的法案或修正案，完善了包括信息公開、資源再生、科技發(fā)展、循環(huán)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)刺激、職業(yè)保護(hù)、公民訴訟等固體廢棄物循環(huán)利用的法律制度，[3]其中1980年制定的《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》中的基金制度、嚴(yán)格責(zé)任制度和溯及既往的問責(zé)機(jī)制對(duì)美國環(huán)境管理影響巨大。美國通過一些專門的法律規(guī)范和制度在源頭上限制建筑廢棄物的產(chǎn)生，并有效地促進(jìn)了各企業(yè)自覺地尋求建筑廢棄物資源化利用的途徑。

日本于1960年代末開始著手管理建筑廢棄物，并出臺(tái)了許多關(guān)于填埋或者重新利用建筑廢棄物的法律規(guī)范，主要有《有關(guān)廢棄物處理和清掃的法律》（1970年）、《再生骨料和再生混凝土使用規(guī)范》（1977年）、《資源重新利用促進(jìn)法》（1991年）、《建設(shè)工程用材再資源化法》（2000年）、《廢棄物處理法》（2001年）、《建筑再利用法》（2002年）等。[4]值得一提的是，日本在國家法律的層面對(duì)建筑廢棄物資源化管理予以規(guī)制，如《資源重新利用促進(jìn)法》中規(guī)定建筑施工過程中產(chǎn)生的渣土、混凝土塊、木材、金屬等建筑廢棄物，必須送往“再資源化設(shè)施”進(jìn)行處理。1994年日本國建設(shè)省制定了“建設(shè)資源再利用推進(jìn)計(jì)劃”和“建設(shè)工程材料再生資源化法案”，提出了建筑廢棄物再生利用率的具體目標(biāo)，要求將來建設(shè)工程實(shí)現(xiàn)廢棄物零排放。[3]

德國也是世界上較早進(jìn)行廢棄物管理立法的國家之一。1972年，德國制定了《廢物處理法》，關(guān)閉無人管理的垃圾場(chǎng)，代之以集中的由地方政府嚴(yán)密監(jiān)管的垃圾場(chǎng)。[5]1994年，制定了在世界上有廣泛影響的《資源閉合循環(huán)和廢物管理法》（1998年進(jìn)行了修訂），把一系列經(jīng)濟(jì)、行政、信息等手段以法律的形式確定下來，對(duì)全國各地各個(gè)層面的廢物和垃圾進(jìn)行最大限度的回收和再利用。德國政府在垃圾法增補(bǔ)草案中，將各種建筑垃圾組分的利用率比例作了規(guī)定，即廢磚瓦為60%，道路開掘廢料為90%，并對(duì)未處理利用的建筑垃圾征收每噸500歐元的處理費(fèi)用。[3]有統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，2004～2006年，德國約87%的建筑垃圾被重新利用，[6]這與其制定詳細(xì)的法規(guī)政策和明確的使用標(biāo)準(zhǔn)是分不開的。1970年代至今，德國已經(jīng)制定了與垃圾處理有關(guān)的法規(guī)180多個(gè)，德國有關(guān)學(xué)會(huì)還根據(jù)德國法規(guī)要求制定了一系列關(guān)于建筑垃圾處理和回收利用的指導(dǎo)、規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)。[7]

（二）國外建筑廢棄物管理立法的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

通過研究國外建筑廢棄物管理立法，可以總結(jié)出他們的成功經(jīng)驗(yàn)大致有以下幾點(diǎn)：一是重視建筑廢棄物的特殊性并制定專門的法律規(guī)范。建筑廢棄物管理先進(jìn)國家一般對(duì)建筑廢棄物有專門的立法，且內(nèi)容全面，涉及產(chǎn)生、收集、再生、應(yīng)用的全部活動(dòng)過程。例如，日本的《資源重新利用促進(jìn)法》、美國的《固體廢棄物處理法》等。二是將建筑廢棄物立法納入整個(gè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法體系之內(nèi)。例如，德國的《資源閉合循環(huán)和廢物管理法》，在循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法框架內(nèi)對(duì)建筑廢棄物的循環(huán)利用進(jìn)行了規(guī)制。在日本，建筑廢棄物立法也是作為循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法框架的一部分。這些與發(fā)達(dá)國家重視資源節(jié)約的立法理念是一致的。三是將建筑廢棄物的減量化與資源化作為立法的重點(diǎn)?？v觀這些國家的相關(guān)立法，規(guī)定建筑廢棄物的減量排放、分類回收、循環(huán)利用、再生利用等措施的條文占據(jù)了法律的大量篇幅。立法者通過具體細(xì)致的可操作性規(guī)定進(jìn)行建筑廢棄物的減量化和資源化管理。四是綜合運(yùn)用多重手段提高建筑廢棄物管理制度的效率。在發(fā)達(dá)國家的建筑廢棄物管理法制手段中，既運(yùn)用行政監(jiān)管手段又注重運(yùn)用稅收等經(jīng)濟(jì)手段和信息手段。例如：美國通過廢棄物限量排放設(shè)計(jì)、補(bǔ)償費(fèi)用、稅收優(yōu)惠等措施促進(jìn)相關(guān)企業(yè)不斷采用新技術(shù)，降低排放量，保證生產(chǎn)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。五是立法明確建筑廢棄物生產(chǎn)者和政府的法律責(zé)任。德國的《資源閉合循環(huán)和廢物管理法》通過延伸生產(chǎn)者責(zé)任，明確了廢物的生產(chǎn)者、持有者和廢物管理各方應(yīng)遵循的基本原則和應(yīng)履行的基本義務(wù)。美國還通過立法確立了嚴(yán)格責(zé)任制度和溯及既往的問責(zé)機(jī)制。

三、我國建筑廢棄物管理的立法現(xiàn)狀與存在的問題

（一）我國建筑廢棄物管理立法現(xiàn)狀概觀

總體上看，目前我國的建筑廢棄物管理立法比較零散，主要由兩部分構(gòu)成：

一是全國性的立法?！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》（2004年修訂）第41條規(guī)定，“施工單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)清運(yùn)、處置建筑施工過程中產(chǎn)生的垃圾，并采取措施，防止污染環(huán)境”，這是從防止建筑廢棄物污染環(huán)境的角度出發(fā)的?！肚鍧嵣a(chǎn)促進(jìn)法》（2002年）第24條規(guī)定，“建筑工程應(yīng)當(dāng)采用節(jié)能、節(jié)水等有利于環(huán)境與資源保護(hù)的建筑設(shè)計(jì)方案、建筑和裝修材料、建筑構(gòu)配件及設(shè)備。建筑和裝修材料必須符合國家標(biāo)準(zhǔn)。禁止生產(chǎn)、銷售和使用有毒、有害物質(zhì)超過國家標(biāo)準(zhǔn)的建筑和裝修材料”，主要對(duì)建筑廢棄物實(shí)行源頭控制以防止污染和損害?！冻鞘惺腥莺铜h(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》（1992年）第16條規(guī)定，“城市的工程施工現(xiàn)場(chǎng)的材料、機(jī)具應(yīng)當(dāng)堆放整齊，渣土應(yīng)當(dāng)及時(shí)清運(yùn)；臨街工地應(yīng)當(dāng)設(shè)置護(hù)欄或者圍布遮擋；停工場(chǎng)地應(yīng)當(dāng)及時(shí)整理并作必要的覆蓋；竣工后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)清理和平整場(chǎng)地”，是從保護(hù)市容環(huán)境的角度對(duì)施工過程中產(chǎn)生的建筑廢棄物（主要是渣土）進(jìn)行的規(guī)定?！冻鞘薪ㄖ芾硪?guī)定》（2005年）是有關(guān)建筑廢棄物管理的專門性規(guī)章，主要從“保障城市市容和環(huán)境衛(wèi)生”的目的出發(fā)，為建筑廢棄物的管理設(shè)置了一系列制度，如建筑垃圾處置收費(fèi)制度、建筑垃圾處置核準(zhǔn)制度、監(jiān)督檢查和違規(guī)處罰等。

二是地方性的立法。有代表性的包括：《上海市市容衛(wèi)生管理?xiàng)l例》、《上海市建筑垃圾和工程渣土處置管理規(guī)定》、《天津市建筑垃圾管理辦法》、《西安市建筑垃圾管理辦法》、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)余泥渣土管理辦法》、《深圳市建筑廢棄物減排與利用條例》等。這些地方立法從本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展水平出發(fā)，在不同層面上對(duì)建筑廢棄物管理進(jìn)行了立法規(guī)制。其中，《深圳市建筑廢棄物減排與利用條例》首次在立法中使用了“建筑廢棄物”的概念，體現(xiàn)了較先進(jìn)的立法理念，具有一定的前瞻性。

（二）我國建筑廢棄物管理立法缺陷分析

無論是全國性立法，還是地方性立法，我國目前的建筑廢棄物管理立法都無法為深入開展建筑廢棄物管理提供有力的法制保障。與發(fā)達(dá)國家相比，仍存在以下幾方面缺陷：

1.立法理念滯后

我國目前的建筑廢棄物管理立法仍存在“重污染防治，輕資源利用”的理念滯后問題。對(duì)建筑廢棄物冠以“垃圾”之名，可以說在一定程度上反映了我國對(duì)建筑廢棄物的資源價(jià)值認(rèn)識(shí)不足。[7]現(xiàn)有相關(guān)立法大多是從防止污染環(huán)境、保障城市市容和環(huán)境衛(wèi)生的目的出發(fā)所進(jìn)行的原則性規(guī)定。與此形成鮮明對(duì)比的是，發(fā)達(dá)國家在立法上更多地將建筑廢棄物視為一種資源，相關(guān)立法也多是圍繞建筑廢棄物的減排與利用問題展開的，體現(xiàn)了“節(jié)約和合理利用資源”的立法理念。

2.專項(xiàng)立法欠缺

這里的專項(xiàng)立法指的是關(guān)于建筑廢棄物管理的專門法律法規(guī)。在全國性立法方面，《城市建筑垃圾管理規(guī)定》是我國僅有的一部關(guān)于建筑廢棄物管理的專項(xiàng)立法，但該規(guī)定僅是一個(gè)部門規(guī)章，在效力層級(jí)上偏低，管理范圍上僅局限于城市。其他諸如《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等，雖然包含建筑廢棄物管理的有關(guān)規(guī)定，但不是專項(xiàng)立法，對(duì)建筑廢棄物管理的針對(duì)性較弱。在地方性立法方面，即便是專項(xiàng)立法，如《上海市建筑垃圾和工程渣土處置管理規(guī)定》等，限于行政管理的區(qū)域分割，其影響力較有限。

3.監(jiān)管體制不合理

依據(jù)《城市建筑垃圾管理規(guī)定》，政府市容環(huán)境衛(wèi)生主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)建筑垃圾的管理工作，但實(shí)際上，目前我國涉及建筑廢棄物管理的主要部門還有：建設(shè)委員會(huì)、環(huán)境保護(hù)局、城市管理綜合執(zhí)法大隊(duì)等。這些部門在其自身的職能范圍內(nèi)主管建筑廢棄物的相關(guān)事項(xiàng)。由于牽涉部門多，權(quán)責(zé)不清，致使“管理上存在盲點(diǎn)，職能上缺乏連貫，多頭管理時(shí)有發(fā)生”。[8]此外，“對(duì)建筑廢棄物的管理僅是從城市環(huán)境衛(wèi)生的角度進(jìn)行考慮，對(duì)建筑廢棄物的產(chǎn)生、運(yùn)輸、處置等過程缺乏全面的控制和管理”，[9]沒有明確建筑廢棄物循環(huán)利用的監(jiān)管部門及其職責(zé)。

4.具體制度不完善

針對(duì)建筑廢棄物管理問題，目前我國已經(jīng)建立了建筑廢棄物處置申報(bào)、現(xiàn)場(chǎng)檢查、排污收費(fèi)等相關(guān)制度。這些制度不僅體現(xiàn)了單一行政管理的傾向，而且還存在一些亟待完善的地方。例如，建筑廢棄物排污收費(fèi)制度，有的按照新建面積和拆除面積標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行一次性收費(fèi)，如襄樊市建設(shè)工程建筑垃圾處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為5元/平方米，拆遷工程建筑垃圾處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為6元/平方米；有的按照建筑垃圾重量收費(fèi)，如寧波市北侖區(qū)建筑垃圾處理收取服務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為5元/噸（不含運(yùn)輸費(fèi)）。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過低，不利于促進(jìn)建筑廢棄物的減排與再利用；各地收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一，又影響了制度的權(quán)威性。同時(shí)，建筑廢棄物稅收制度、建筑廢棄物管理信息公開制度等在我國尚未真正建立起來，經(jīng)濟(jì)手段不足和信息手段的缺位使建筑廢棄物管理制度失去活力，管理效率低下。

5.違法的成本過低

對(duì)于違反建筑廢棄物管理法律法規(guī)的行為，法律雖然規(guī)定了違法責(zé)任，但責(zé)任的規(guī)定過輕，對(duì)建筑廢棄物的法制化管理沒有擺脫“違法成本低，守法成本高”的現(xiàn)狀。一般來講，阻礙建筑垃圾回收的主要問題是政策法規(guī)不健全，執(zhí)行不嚴(yán)格，使得隨意堆放棄置的成本較低，因而建設(shè)單位缺乏積極性。[10]例如，《城市建筑垃圾管理規(guī)定》在責(zé)任追究部分對(duì)施工單位的最高罰款數(shù)額為10萬元，對(duì)個(gè)人擅自設(shè)立棄置場(chǎng)受納建筑垃圾的僅處200元以下罰款。相對(duì)于隨便處置建筑廢棄物可能造成的環(huán)境污染、資源浪費(fèi)和人的生命健康損失，現(xiàn)有的法律責(zé)任負(fù)擔(dān)既起不到懲罰違法行為的作用，又達(dá)不到補(bǔ)償損失的效果。

四、完善我國建筑廢棄物管理立法的若干建議

根據(jù)資源社會(huì)性理念的要求，要有效避免因建筑廢棄物管理不當(dāng)而造成的資源浪費(fèi)，盡快完善建筑廢棄物管理立法是當(dāng)務(wù)之急。結(jié)合國外建筑廢棄物管理立法經(jīng)驗(yàn)，本文建議從以下方面完善我國建筑廢棄物管理立法：

（一）更新立法理念

以資源社會(huì)性和循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念指導(dǎo)建筑廢棄物管理立法。建筑廢棄物既是由自然資源而來，又是可以再利用的資源。人人都有利用資源的自然權(quán)利，沒有浪費(fèi)資源的法律權(quán)利。任何浪費(fèi)資源的行為都應(yīng)該受到法律的嚴(yán)格約束。我國是一個(gè)正處于城市化進(jìn)程中的發(fā)展中大國，節(jié)約資源和控制污染對(duì)我國建筑產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。解決這一問題必須改變傳統(tǒng)的單一行政管理模式，向法律規(guī)制、經(jīng)濟(jì)政策和行政管理并重的模式轉(zhuǎn)變。在建筑產(chǎn)業(yè)中，以“資源、能源—建筑材料—建筑廢棄物—再生材料和能量”這一循環(huán)模式構(gòu)建起來的循環(huán)型產(chǎn)業(yè)機(jī)制已經(jīng)在許多發(fā)達(dá)國家建立起來。這就啟示我們要變革“重污染防治，輕資源利用”的傳統(tǒng)理念，以循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念為指導(dǎo)來構(gòu)建建筑廢棄物管理法律制度。

（二）加強(qiáng)專項(xiàng)立法

建筑廢棄物作為廢棄物中的特定種類，有其特殊性，需要有針對(duì)建筑廢棄物管理特點(diǎn)的專項(xiàng)立法。建筑廢棄物的排放點(diǎn)多、面廣、量大，傳統(tǒng)的行政管理立法不僅執(zhí)行成本高，而且執(zhí)行效率低。建議出臺(tái)關(guān)于建筑廢棄物減排與利用促進(jìn)法的相關(guān)法律法規(guī)，通過促進(jìn)型立法這種方式為社會(huì)提供一種服務(wù)或激勵(lì)，使廣大社會(huì)主體因?yàn)橛辛诉@種服務(wù)或激勵(lì)的存在而自覺行為進(jìn)而實(shí)現(xiàn)建筑廢棄物減量化排放與資源化利用的理想秩序。[7]同時(shí)，以國家法律的形式對(duì)建筑廢棄物管理的對(duì)象、原則、基本體制與程序、管理手段與法律責(zé)任等基本問題予以規(guī)范，可以為其他有關(guān)建筑廢棄物管理的專項(xiàng)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)、計(jì)劃和地方性立法等提供指導(dǎo)和依據(jù)。

（三）調(diào)整監(jiān)管體制

有研究指出，建筑垃圾減量化排放和資源化利用的關(guān)鍵問題是地方政府缺乏高效的綜合協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)和操作性強(qiáng)的聯(lián)動(dòng)激勵(lì)制度，建立政府主導(dǎo)的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制是改變目前狀況的積極對(duì)策。[11]因此，就調(diào)整建筑廢棄物監(jiān)管體制而言，筆者建議：首先，對(duì)政府機(jī)構(gòu)中職能重疊的部門進(jìn)行優(yōu)化重組，成立一個(gè)具有權(quán)威性的建筑廢棄物綜合管理機(jī)構(gòu)。其主要職責(zé)是協(xié)調(diào)建筑廢棄物排放、清運(yùn)、回收、利用過程中各主管部門之間的關(guān)系，負(fù)責(zé)編制建筑廢棄物管理規(guī)劃、審核和批準(zhǔn)企業(yè)建筑廢棄物管理計(jì)劃、牽頭處理建筑廢棄物監(jiān)管過程中產(chǎn)生的各種問題。其次，建立各部門聯(lián)合監(jiān)管制度。建委、環(huán)保、環(huán)衛(wèi)、城管執(zhí)法等部門在各自職能的基礎(chǔ)上要相互溝通，健全告知、舉報(bào)制度，加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法。

（四）健全相關(guān)制度

建筑廢棄物的管理不是簡(jiǎn)單的幾個(gè)技術(shù)問題或者宣傳教育問題，而是需要在政府的主導(dǎo)下，借助法律制度的強(qiáng)制性、穩(wěn)定性和權(quán)威性，充分發(fā)揮法律在調(diào)整社會(huì)主體行為上的功能優(yōu)勢(shì)，走建筑廢棄物管理法制化的道路。例如，建筑廢棄物稅收制度、建筑廢棄物信息管理制度等都是國外實(shí)踐中被證實(shí)為行之有效的制度。丹麥采取對(duì)填埋和焚燒建筑垃圾的征稅，確保了90%的建筑垃圾得到了重新循環(huán)利用。[12]我國也應(yīng)盡快完善建筑廢棄物稅費(fèi)制度，向建設(shè)單位征收建筑廢棄物排放費(fèi)或資源稅；根據(jù)廢棄物的種類和數(shù)量采取不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，積極鼓勵(lì)建筑廢棄物的源頭分類、收集和再利用；對(duì)建筑廢棄物排放少、資源利用好的企業(yè)，給予稅收減免或適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)；綜合采用稅收減免、財(cái)政補(bǔ)貼、信貸優(yōu)惠等經(jīng)濟(jì)手段積極扶持建筑廢棄物再生產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)。

（五）完善法律責(zé)任

責(zé)任主體不明確和處罰機(jī)制不健全是當(dāng)前我國建筑廢棄物管理法制困頓的重要原因之一。建議從以下兩方面完善法律責(zé)任：一是明確責(zé)任主體。建筑廢棄物管理相關(guān)利益主體主要包括建設(shè)單位、建筑企業(yè)、監(jiān)理單位、設(shè)計(jì)單位、政府、公眾、行業(yè)協(xié)會(huì)和科研機(jī)構(gòu)等。要建立一種多方參與、協(xié)調(diào)運(yùn)行的建筑廢棄物管理法律機(jī)制，需要根據(jù)各主體在建筑廢棄物管理過程中不同的行為方式和職能作用，明確各種違法行為的責(zé)任主體。二是健全責(zé)任追究制度。首先，通過提高行政處罰力度改變建筑廢棄物管理法律的“軟法性”特征，發(fā)揮行政處罰應(yīng)有的威懾力；其次，建立環(huán)境公益訴訟制度，使建筑廢棄物違法處置行為能夠更好地得到司法的糾正或制裁。

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