城市軌道交通可持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵問題

邊顏東 楊永平

(中國國際工程咨詢公司 北京 100048)

城市軌道交通可持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵問題

邊顏東 楊永平

(中國國際工程咨詢公司 北京 100048)

國內(nèi)外城市軌道交通建設(shè)和運(yùn)營的情況表明，城市軌道交通發(fā)展需要政府扶持。通過分析影響城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展的主要問題，提出促進(jìn)城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展的有關(guān)建議。

城市軌道交通 可持續(xù)發(fā)展 政府 財政

目前，我國多個城市的軌道交通建設(shè)規(guī)劃已得到國家審批，有些規(guī)劃項目基本完成的城市，也上報了下一輪的建設(shè)規(guī)劃。城市軌道交通是百年工程，一次投入大，運(yùn)營成本高，在建設(shè)之時就要考慮其可持續(xù)發(fā)展。保持城市軌道交通健康發(fā)展，從其本身來講，最基本的要求就是既要建得起，更要養(yǎng)得起。然而，目前許多地方重建設(shè)、輕運(yùn)營的現(xiàn)象十分普遍，城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展面臨較大的挑戰(zhàn)。

1 城市軌道交通需政府扶持才能保證其可持續(xù)健康發(fā)展

城市軌道交通是解決現(xiàn)代化大都市交通問題、實(shí)現(xiàn)城市空間布局調(diào)整以及城市均衡發(fā)展的重要途徑，發(fā)展軌道交通，符合國家土地、能源、低碳、環(huán)保以及城鎮(zhèn)化政策。

城市軌道交通是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有較強(qiáng)的公益性。軌道交通帶來的社會經(jīng)濟(jì)效益明顯，但城市軌道交通項目建設(shè)投資強(qiáng)度大、建設(shè)周期長，項目建成后沉淀成本高，同時運(yùn)營成本、財務(wù)成本較高，票款收入無法覆蓋全部成本支出，在運(yùn)營后相當(dāng)長時期內(nèi)仍然需要政府補(bǔ)貼。因此，城市軌道交通建設(shè)和運(yùn)營需要政府主導(dǎo)和扶持。

在國外，城市軌道交通建設(shè)主要以政府投入為主。如莫斯科、紐約、新加坡等地鐵的建設(shè)完全由政府投資;德國、法國等國家還按項目性質(zhì)和影響程度實(shí)現(xiàn)多級投資，巴黎的城市軌道交通建設(shè)資金，則由中央政府、地方政府及地鐵公司三方負(fù)擔(dān)，一般40%來自中央政府、40%由大區(qū)政府提供，另外20%由地鐵公司自籌。在運(yùn)營方面，一般采用低廉的票價，運(yùn)營補(bǔ)貼情況則有所不同。以2005年為例，倫敦地鐵公司運(yùn)營虧損全部由政府撥款彌補(bǔ)，由倫敦交通局撥款6.73億英鎊補(bǔ)貼運(yùn)營虧損;紐約地鐵運(yùn)營虧損同樣全部由政府補(bǔ)貼，當(dāng)年虧損34.7億美元;莫斯科政府補(bǔ)貼運(yùn)營成本的70%;新加坡地鐵與公共巴士采用一體化經(jīng)營，整體運(yùn)營有盈利，但除去巴士業(yè)務(wù)的地鐵運(yùn)營還是虧損的，當(dāng)年地鐵運(yùn)營虧損約2.4億新元;東京地鐵運(yùn)營企業(yè)負(fù)責(zé)運(yùn)營設(shè)備投入，政府投資的基礎(chǔ)部分資產(chǎn)不提折舊，目前企業(yè)運(yùn)營盈利;首爾由政府提供的專項補(bǔ)助金補(bǔ)貼運(yùn)營虧損，當(dāng)年首爾地鐵公司虧損817億韓元。因此，國外城市軌道交通建設(shè)和運(yùn)營較大程度上依靠政府投入和補(bǔ)貼。近年來部分城市運(yùn)營引入市場化，進(jìn)行有競爭的經(jīng)營。

由于地鐵建設(shè)和運(yùn)營需要政府巨額的財政支持，城市地鐵網(wǎng)的形成是經(jīng)多年建設(shè)逐漸發(fā)展起來的，即使是國際化大都市，財政支持能力也是有限度的，目前形成的地鐵網(wǎng)絡(luò)規(guī)模也不是很大。例如地鐵長度在世界前10名中的國外城市為:倫敦408 km，紐約370 km，東京 304 km，莫斯科 292 km，首爾 287 km，馬德里284 km，巴黎215 km。

我國的城市軌道交通建設(shè)長期以來由政府主導(dǎo)，建設(shè)資金主要由地方財政和銀行貸款解決，地方財政主要解決資本金出資部分，一般項目占總投資40%左右，條件較好的城市如深圳、廣州等比例較高，占50%左右。近年來，各個城市也在探討多元化籌資方式并取得了一定的成果。由于建設(shè)資金中銀行貸款份額較高，建成運(yùn)營后的還本付息數(shù)額較大，各城市還本付息主要由政府或政府投資平臺承擔(dān)，因此給地方財政帶來較大的壓力。

國內(nèi)城市軌道交通的運(yùn)營大部分也需要政府補(bǔ)貼才能維持，有些運(yùn)營效果較好的城市，運(yùn)營收入加上多種經(jīng)營收入可以彌補(bǔ)運(yùn)營成本，運(yùn)營初期有客流培育的過程，但在不計提或部分計提折舊的體制下，到設(shè)備更新改造時還需要投入大額資金。以上運(yùn)營補(bǔ)貼和設(shè)備更新改造資金還需要政府投入，加上還本付息壓力，有些地方政府財政可能不堪重負(fù)。

北京地鐵自開始運(yùn)營以來，一直采取低票價的政策，一方面，客流量日益增長，形成超負(fù)荷運(yùn)行，另一方面，隨著運(yùn)營里程的增加，運(yùn)營虧損也逐年增大，財政補(bǔ)貼加重。2001年，運(yùn)營里程54 km，運(yùn)營補(bǔ)貼額為3.05億元;到2008年，運(yùn)營里程達(dá)200 km，運(yùn)營虧損增長到10.3億元，如果考慮到折舊和貸款利息，虧損總額可能多達(dá)50多億元。

上海市城市軌道交通經(jīng)過17年的運(yùn)營，客流持續(xù)增長，總體運(yùn)營收入高于運(yùn)營成本。目前，上海市城市軌道交通貸款余額超過1 200億元，在綜合考慮運(yùn)營成本、稅費(fèi)、還本付息及維持運(yùn)營投資等情況下，資金還有較大缺口。

國內(nèi)其他部分已開通線路，因位于城市主客流通道的線路由于客流有保證，運(yùn)營收入(包括資源開發(fā)收入)可與運(yùn)營成本持平;但相當(dāng)部分的線路運(yùn)營收入不能彌補(bǔ)運(yùn)營成本，需要政府補(bǔ)貼才能維持運(yùn)營，貸款部分只能依靠政府償還或借新債補(bǔ)舊債。

由于地鐵建設(shè)需要投入大量的資金，運(yùn)營又不可能票價過高，虧損是難免的。因此，政府在城市軌道交通建設(shè)和運(yùn)營中就要承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任。由于我國建設(shè)期貸款比例較高，運(yùn)營后政府的負(fù)擔(dān)會更重一些。

2 影響我國城市軌道交通財務(wù)可持續(xù)發(fā)展的有關(guān)問題

2.1 持續(xù)大規(guī)模建設(shè)會加重政府財政負(fù)擔(dān)

在已批復(fù)建設(shè)規(guī)劃的城市中，有些基本完成建設(shè)任務(wù)的城市已上報了下一輪的建設(shè)規(guī)劃，并且大部分城市也在著手計劃。根據(jù)評估情況，綜合考慮新一輪政府出資、上一輪和已經(jīng)建成運(yùn)營線路的政府出資、還本付息、設(shè)備更新和運(yùn)營補(bǔ)貼等情況，即使是經(jīng)濟(jì)條件較好的城市，政府的財政負(fù)擔(dān)也會較大。由于城市軌道交通政府出資資金的相當(dāng)部分由土地收益安排，不確定性較大，同時，如果考慮到目前城市其他領(lǐng)域負(fù)債以及項目建成后客流的不確定性，政府出資壓力會更大，財政負(fù)擔(dān)會更重。

2.2 城市軌道交通造價的反彈使政府負(fù)擔(dān)加大

工程造價直接影響到項目財務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。由于國產(chǎn)化政策的實(shí)施，使城市軌道交通造價曾出現(xiàn)一度下降的趨勢，但最近幾年隨著征地拆遷價格上漲、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)提高等因素的影響，城市軌道交通造價水平出現(xiàn)了反彈。

影響城軌造價的主要因素是線路敷設(shè)方式，單從土建工程費(fèi)用來講，高架線是地下線造價的1/3～1/4，但地下與地上線路相比不僅體現(xiàn)在工程造價的提高，運(yùn)營成本也會增大。運(yùn)營成本中牽引和動力照明能耗是主要支出，根據(jù)上海地鐵統(tǒng)計數(shù)據(jù)，在相同系統(tǒng)規(guī)模的情況下，地下線路與高架線路的單位車公里牽引能耗相差不多，但地下車站的動力照明能耗卻是高架車站的2～3倍。

工程造價的提高以及不適宜的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，增加了建設(shè)投資和運(yùn)營成本，直接影響了項目的財務(wù)狀況，從而加大了政府的財政負(fù)擔(dān)。

2.3 重建設(shè)、輕經(jīng)營會給城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展帶來長期隱患

目前，各地紛紛提出大規(guī)模的建設(shè)任務(wù)，其中難免會出現(xiàn)互相攀比的現(xiàn)象。在建設(shè)發(fā)展過程中，重建設(shè)、輕運(yùn)營的現(xiàn)象也比較普遍。有些往往是政府任期內(nèi)項目，或在建設(shè)里程上相互攀比，急于開工建設(shè)，前期工作時間沒有保證，邊設(shè)計邊施工，建設(shè)出現(xiàn)很多問題，盈利模式也沒時間研究，給今后運(yùn)營帶來許多不利。

由于前期工作時間短、不深入，導(dǎo)致沿線資源綜合開發(fā)和利用，尤其是地下空間的開發(fā)工作滯后，并且大部分項目來不及慎重考慮，項目一旦建成，就錯過了綜合開發(fā)的最好時機(jī)，失去了可持續(xù)發(fā)展的重要保證。

2.4 政府包辦的體制使城市軌道交通財務(wù)可持續(xù)發(fā)展失去動力

目前，全國城市軌道交通基本是由政府主導(dǎo)建設(shè)和運(yùn)營，建設(shè)資本金靠政府投入，貸款由政府信用擔(dān)保，本息償還也主要靠政府，運(yùn)營靠政府干預(yù)，虧損也由政府補(bǔ)貼，造成企業(yè)效率底下，政企關(guān)系不分，等、靠、要思想嚴(yán)重。因此，這種體制難免造成建設(shè)和運(yùn)營成本虛高，企業(yè)經(jīng)營管理水平低下，企業(yè)財務(wù)可持續(xù)發(fā)展失去動力。

3 促進(jìn)城市軌道交通可持續(xù)健康發(fā)展的建議

3.1 總體規(guī)劃，分步實(shí)施

建議根據(jù)城市發(fā)展需求和能力，科學(xué)制定分步實(shí)施方案，避免大規(guī)模集中建設(shè)以及前期工作論證不足給城市財政和后期運(yùn)營帶來經(jīng)濟(jì)壓力。在特大城市基本網(wǎng)絡(luò)和大城市網(wǎng)絡(luò)基本骨架建成后，建議以提高運(yùn)營效率和效益為抓手，充分發(fā)掘運(yùn)輸潛力，提高城市軌道交通的經(jīng)濟(jì)和社會效益。在穩(wěn)定運(yùn)營一段時期后，視城市發(fā)展和交通需求，在城市財力許可的情況下，再進(jìn)行下一階段的規(guī)劃建設(shè)。設(shè)計和咨詢單位要堅持以科學(xué)公正的態(tài)度，抵御利益的驅(qū)使，為城市提出科學(xué)的軌道交通發(fā)展方案和建設(shè)方案。

3.2 加大政府投入，進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新

繼續(xù)發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，加大政府建設(shè)資金投入，提高資本金比例，減輕軌道交通建成運(yùn)營后政府還本付息壓力。建議地方政府設(shè)立城市軌道交通發(fā)展專項基金，保證城市軌道交通建設(shè)和運(yùn)營具有持續(xù)穩(wěn)定的資金支持;國家適時設(shè)立城市軌道交通行業(yè)發(fā)展基金。同時，需要深入進(jìn)行體制和機(jī)制創(chuàng)新。在體制上，政府要積極承擔(dān)項目的公益責(zé)任，公益性部分應(yīng)該由政府來負(fù)責(zé)提供，可經(jīng)營性部分既可以由政府承擔(dān)，也可以經(jīng)由政府建立科學(xué)的激勵考核機(jī)制，交給市場負(fù)責(zé);在機(jī)制上，需要不斷完善軌道交通外部效益返還機(jī)制，積極探索其他有利于軌道交通可持續(xù)發(fā)展的投融資方式。同時，積極研究制定財政稅收等方面的優(yōu)惠政策，探索可盈利模式。

3.3 努力降低工程造價和運(yùn)營成本，提高項目財務(wù)可持續(xù)發(fā)展能力

堅持“經(jīng)濟(jì)、實(shí)用、安全、可靠”的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，努力降低工程造價和運(yùn)營成本。為控制好軌道交通綜合造價，搞好規(guī)劃和控制，做好規(guī)劃預(yù)留，為降低造價創(chuàng)造條件，嚴(yán)格控制前期征地拆遷范圍，盡量減少拆遷費(fèi)用;同時要選用適當(dāng)?shù)慕ㄔO(shè)標(biāo)準(zhǔn)和敷設(shè)方式，合理設(shè)置車站規(guī)模和裝修水平，采用經(jīng)濟(jì)適用的設(shè)備，提高設(shè)備的國產(chǎn)化水平，從網(wǎng)絡(luò)的角度考慮資源共享。另外，建議嚴(yán)格實(shí)行施工管理和竣工驗收，引入優(yōu)化設(shè)計制度和項目后評價制度。

降低運(yùn)營成本，建議加強(qiáng)規(guī)劃和設(shè)計環(huán)節(jié)中降低運(yùn)營成本的措施，加強(qiáng)運(yùn)營組織提高運(yùn)營效率，大力采用國產(chǎn)化設(shè)備，降低零配件成本等;同時，研究合理的票價水平，加強(qiáng)資源開發(fā)力度等，為項目財務(wù)可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件。

總之，城市軌道交通對于城市發(fā)展以及居民出行的重要性不言而喻，而其本身的可持續(xù)發(fā)展也同樣重要。國內(nèi)城市軌道交通行業(yè)如何擺脫巨額虧損和財政補(bǔ)貼的局面，建立科學(xué)合理的健康發(fā)展機(jī)制，走上可持續(xù)發(fā)展的道路，是目前面臨的重要課題。保持城市軌道交通健康可持續(xù)發(fā)展，簡而言之就是:既要建得起，更要養(yǎng)得起。

［1］北京交通發(fā)展研究中心.2008北京市交通發(fā)展年度報告［R］.北京，2008.

［2］王灝.城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展思考［J］.宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2009(3):37-41，57.

［3］周春燕.上海軌道交通運(yùn)營成本控制芻議［J］.城市軌道交通研究，2010(7):15-17.

［4］郭慶軍.我國城市地鐵可持續(xù)發(fā)展分析［J］.交通企業(yè)管理，2008(3):79-81.

Key Problems in the Sustainable and Sound Development of Urban Rail Transit

Bian Yandong Yang Yongping
(China International Engineering Consulting Corporation，Beijing 100048)

Abstract:The construction and operation of domestic and overseas urban rail transit show that the development of urban rail transit requires government support.Through the analysis of main issues affecting the sustainable development，authors put forward some relating recommendations to promote the sustainable development of urban rail transit.

Key words:urban rail transit;sustainable development;government;finance;financial affairs;cost

財務(wù) 成本

F572

A

1672-6073(2012)02-0013-03

10.3969/j.issn.1672-6073.2012.02.004

收稿日期:2011-07-28

作者簡介:邊顏東，男，高級工程師，處長，從事城市軌道交通規(guī)劃和項目咨詢評估工作，byd@ciecc.com.cn

(編輯:郝京紅)