全面加強(qiáng)流域水資源管理保障經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)較快發(fā)展

松遼委水資源處

作者：遲鵬超

1982年松遼委成立以來，在水利部的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在流域內(nèi)各省區(qū)的密切配合下，松遼流域水資源管理工作經(jīng)歷了從無到有、不斷發(fā)展壯大的過程。30年來，松遼委認(rèn)真貫徹落實(shí)中央關(guān)于水資源工作的重要決策部署，開拓進(jìn)取，扎實(shí)工作，推動水資源管理工作不斷取得新的突破，為流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起到了保駕護(hù)航的作用。值此松遼委成立30周年之際，撰寫本文對松遼流域水資源管理歷程進(jìn)行回顧，分析當(dāng)前的工作形勢，繼往開來，力爭在新的起點(diǎn)上開創(chuàng)水資源工作新局面。

1 松遼流域水資源管理工作發(fā)展歷程回顧

松遼流域水資源管理工作隨著1982年松遼委的成立拉開了序幕，30年歷程可分為以下幾個階段：

1982—1989年：松遼委成立，與原東北水利水電勘測設(shè)計(jì)研究院合署辦公，主要開展了“三大規(guī)劃”的編制等工作，流域水資源管理較為宏觀；

1989—1993年：水政水資源處成立，啟動了城市供水水源規(guī)劃的編制工作，參與了一些區(qū)域或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃的審查，流域水資源管理具體工作較少；

1993—2002年：1993年《取水許可制度實(shí)施辦法》施行，按照水利部授權(quán)，流域取水許可審批工作開始開展并取得了一定突破，完成了松遼流域水中長期供求計(jì)劃的編制工作，實(shí)施了扎龍濕地應(yīng)急補(bǔ)水，流域水資源管理的地位開始提升，但缺少有效抓手，工作開展難度較大；

2002—2012年：2002年水資源論證制度開始施行，取水許可管理進(jìn)一步深入；參與了多個五年水利發(fā)展規(guī)劃的編制及有關(guān)規(guī)劃的審查工作；實(shí)施了向海濕地生態(tài)應(yīng)急補(bǔ)水；完成了流域初始水權(quán)專題研究、霍林河和大凌河流域水量分配方案的編制工作；完成了水資源綜合規(guī)劃、流域規(guī)劃修編等工作；開始對尼爾基、察爾森等控制性水利樞紐進(jìn)行年度調(diào)度；推進(jìn)水資源管理控制指標(biāo)的分解工作，實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度；啟動了流域水資源監(jiān)控能力建設(shè)工作。水資源管理可控手段增多，工作亮點(diǎn)不斷呈現(xiàn)，管理在水利行業(yè)內(nèi)部深化并向各用水行業(yè)擴(kuò)展。

經(jīng)過上述幾個不同的發(fā)展階段，流域水資源管理工作逐步走上了規(guī)范化、制度化的軌道，各項(xiàng)工作不斷深入，地位越來越重要。

2 30年來取得的主要成績

2.1 規(guī)劃體系建設(shè)

相繼組織完成了松花江流域規(guī)劃、修訂遼河流域規(guī)劃、松花江遼河流域水資源綜合開發(fā)利用規(guī)劃、松遼流域水資源綜合規(guī)劃、松遼流域綜合規(guī)劃修編等流域規(guī)劃的編制工作，完成了松遼流域片缺水城市供水水源規(guī)劃、扎龍濕地水資源規(guī)劃、三江平原水利綜合規(guī)劃等10余項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃的編制工作，啟動并陸續(xù)開展了綽爾河、諾敏河、渾江、拉林河等跨省區(qū)河流綜合規(guī)劃工作，確立了流域水資源配置格局，規(guī)劃體系不斷健全，為流域水利發(fā)展提供了有力指導(dǎo)。在規(guī)劃編制過程中，建立了流域民主協(xié)商機(jī)制，統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求、水資源特點(diǎn)及水環(huán)境承載能力，統(tǒng)籌兼顧各區(qū)域、行業(yè)利益，妥善處理各方關(guān)系，有效地促進(jìn)了流域水資源工作的深入進(jìn)行。目前流域“東水中引、北水南調(diào)”的水資源戰(zhàn)略格局初步形成，有效緩解了缺水地區(qū)水資源供需矛盾，滿足了城鄉(xiāng)生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水需求，大大提高了糧食產(chǎn)量，有力推動了東北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的深入實(shí)施和資源枯竭型城市的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

2.2 水權(quán)制度建設(shè)

積極探索水權(quán)制度建設(shè)，于2005年組織完成了松遼流域水資源使用權(quán)初始分配原則和程序、分配類型和擁有期限、協(xié)商機(jī)制、政府預(yù)留水量、微觀用水定額指標(biāo)體系及國際河流中方側(cè)支流初始水權(quán)分配六項(xiàng)專題研究成果，為流域初水權(quán)始分配奠定了一定的理論基礎(chǔ)。組織完成了大凌河流域?。ㄗ灾螀^(qū)）際水量分配工作，并通過水利部批復(fù)。開展了內(nèi)蒙古自治區(qū)察爾森水庫下游灌區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)讓審批工作。啟動了嫩江、第二松花江、拉林河和東遼河水量分配方案的編制工作，流域水量分配體系建設(shè)不斷完善。

2.3 生態(tài)保護(hù)

2001年組織實(shí)施了扎龍濕地應(yīng)急補(bǔ)水，使扎龍濕地及其周邊地區(qū)生態(tài)環(huán)境大為改善，作為“地球之腎”和鶴類棲息地的功能逐步恢復(fù)，補(bǔ)水取得了顯著的環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。2004和2011年兩次成功實(shí)施了向海濕地應(yīng)急補(bǔ)水，有效緩解了向海自然保護(hù)區(qū)嚴(yán)重缺水局面，起到了抑制濕地自然環(huán)境惡化、防止生態(tài)災(zāi)難發(fā)生的作用。

2.4 水資源調(diào)度

為保障松嫩平原糧食主產(chǎn)區(qū)及各業(yè)用水需求，2008年開始，松遼委以尼爾基水利樞紐、察爾森水庫興利調(diào)度為切入點(diǎn)，開展了嫩江和洮兒河流域水資源調(diào)度工作，出臺了《尼爾基水利樞紐興利調(diào)度管理暫行辦法》，編制了尼爾基水利樞紐和察爾森水庫近期興利調(diào)度運(yùn)行方案。以近期興利調(diào)度運(yùn)行方案為依據(jù)，在征求各省區(qū)意見的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌供水、發(fā)電、航運(yùn)、生態(tài)之間的關(guān)系，逐年編制嫩江和洮兒河流域水資源年度調(diào)度計(jì)劃并監(jiān)督實(shí)施。經(jīng)過5年的探索和實(shí)踐，嫩江和洮兒河流域水資源調(diào)度工作已經(jīng)形成了一套完整有效的工作機(jī)制。通過科學(xué)合理調(diào)度，大大提高了水資源利用效率和效益，體現(xiàn)了尼爾基水利樞紐、察爾森水庫作為水資源配置工程的價值和意義，為流域和區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了水資源保障。

2.5 落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度

2011年以來，松遼委深入貫徹中央關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決策部署，全面落實(shí)國務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見精神，積極推進(jìn)最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)施。按照水利部下達(dá)的水資源管理控制指標(biāo)，以流域水資源綜合規(guī)劃為基礎(chǔ)，松遼委采取召開會議、赴省區(qū)座談、技術(shù)研討等多種方式，開展了大量的協(xié)調(diào)工作，積極推進(jìn)松遼流域水資源管理控制指標(biāo)的分解確認(rèn)工作，并征求了各省區(qū)人民政府辦公廳的意見。經(jīng)過幾輪的協(xié)調(diào)，目前“三條紅線”指標(biāo)在省區(qū)層面的協(xié)調(diào)確認(rèn)工作已完成，為最嚴(yán)格水資源管理制度在松遼流域的實(shí)行奠定了基礎(chǔ)。

2.6 水行政許可

嚴(yán)格水工程建設(shè)規(guī)劃同意書簽署工作，在流域內(nèi)進(jìn)一步推行水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度，嚴(yán)格審查程序，加強(qiáng)對水工程建設(shè)的監(jiān)督管理，保障水工程建設(shè)符合流域綜合規(guī)劃和防洪規(guī)劃的總體要求，嚴(yán)肅規(guī)劃的控制作用；嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度，制定《松遼水利委員會建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報告書審查及取水許可審批管理暫行辦法》等一系列規(guī)定，將水資源管理紅線指標(biāo)作為水資源論證的前置條件，嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報告書審查，把好新項(xiàng)目的準(zhǔn)入關(guān)，并強(qiáng)化論證項(xiàng)目的事后監(jiān)督管理；嚴(yán)格取水許可管理，以推進(jìn)計(jì)劃用水、節(jié)約用水、計(jì)量監(jiān)測為重點(diǎn)，加強(qiáng)了取水許可審批和年度監(jiān)督管理工作。

2.7 信息發(fā)布

1997年開始組織編制并發(fā)布《松遼流域水資源公報》，2004年開始組織編制并發(fā)布《松遼流域河流泥沙公報》，2008年開始組織編制并發(fā)布《松遼流域地下水通報》，定期向社會各界公告流域水資源情勢，為政府宏觀決策和水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)和管理等提供了科學(xué)依據(jù)。

30年來，在水利部的正確領(lǐng)導(dǎo)下，松遼流域的水資源管理工作內(nèi)容愈來愈具體，各項(xiàng)工作愈來愈深入，工作制度不斷健全，工作機(jī)制不斷推陳出新，有力地推動了流域水利改革發(fā)展，保障了流域經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)較快發(fā)展。

3 當(dāng)前面臨的形勢

當(dāng)前，我國已經(jīng)進(jìn)入改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵時期，全面建設(shè)小康社會取得重大進(jìn)展。2011年中央一號文件和中央水利工作會議指明了水利改革發(fā)展的前進(jìn)方向，描繪了中國特色水利現(xiàn)代化的宏偉藍(lán)圖，明確了一系列支持水利的重大政策舉措，將水利提升到關(guān)系經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全、國家安全，關(guān)乎治國理政、現(xiàn)代化建設(shè)、民族振興的高度。2012年，國務(wù)院出臺了《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》，明確提出了“三條紅線”控制指標(biāo)及分階段目標(biāo)，對實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度作出了全面部署。陳雷部長在2012年全國水資源工作會議上的重要講話中，深刻分析了實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的重大意義，系統(tǒng)闡述了實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的總體要求，具體部署了今后一個時期落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的重點(diǎn)任務(wù)。當(dāng)前水資源管理工作面臨難得的歷史發(fā)展機(jī)遇，使命光榮，任務(wù)艱巨，責(zé)任重大。我們要按照中央的決策部署，以高度的使命感和責(zé)任感，銳意進(jìn)取，開拓創(chuàng)新，扎實(shí)工作，全面落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理制度，為保障流域經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)較快發(fā)展做出新的貢獻(xiàn)。

4 當(dāng)前和今后一個時期的工作思路和工作重點(diǎn)

4.1 工作思路

以國務(wù)院《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》為綱領(lǐng)，按照水利部工作部署，加快推進(jìn)最嚴(yán)格水資源管理制度實(shí)施，圍繞水資源配置、節(jié)約和保護(hù)“三個環(huán)節(jié)”，通過健全制度、落實(shí)責(zé)任、提高能力、強(qiáng)化監(jiān)管“四項(xiàng)措施”，嚴(yán)格用水總量、用水效率、入河湖排污總量“三項(xiàng)控制”，進(jìn)一步加強(qiáng)流域水資源配置和調(diào)度管理工作，加快節(jié)水型社會建設(shè)，通過綜合運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段，促進(jìn)水資源可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推動流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與水資源承載能力相協(xié)調(diào)。

4.2 主要工作任務(wù)

1）加快建立“三條紅線”指標(biāo)體系。目前“三條紅線”指標(biāo)在省區(qū)層面的協(xié)調(diào)確認(rèn)工作已基本完成，下一步要以國務(wù)院批復(fù)的水資源綜合規(guī)劃為主要依據(jù)，指導(dǎo)流域內(nèi)省區(qū)對指標(biāo)進(jìn)一步分解細(xì)化，盡快建立起覆蓋流域和省市縣三級行政區(qū)域的紅線指標(biāo)體系。

2）認(rèn)真落實(shí)“四項(xiàng)制度”。加快落實(shí)用水總量控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污、水資源管理責(zé)任考核和監(jiān)督管理制度。①用水總量控制方面。抓緊完成嫩江、第二松花江、拉林河和東遼河等跨省區(qū)江河流域水量分配方案的制訂、協(xié)調(diào)工作，推動各省區(qū)水量逐級配置；抓好省級區(qū)域年度計(jì)劃用水管理，對照用水總量控制指標(biāo)，對年度用水實(shí)行總量控制；嚴(yán)格水資源論證和取水許可審批工作，加強(qiáng)相關(guān)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目布局水資源論證工作，強(qiáng)化水資源論證作為建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)與審批條件的剛性約束；對取用水總量已經(jīng)達(dá)到或超過控制指標(biāo)的地區(qū)，暫停審批建設(shè)項(xiàng)目新增取水，對取用水總量接近控制指標(biāo)的地區(qū)，限制審批新增取水；加強(qiáng)地下水“雙總量”控制管理。②用水效率控制方面。結(jié)合流域?qū)嶋H，推動《全國節(jié)水型社會建設(shè)“十二五”規(guī)劃》的全面落實(shí)；組織對流域內(nèi)各省區(qū)用水定額進(jìn)行評估，提出修訂或完善的建議；嚴(yán)格用水定額管理，把用水定額標(biāo)準(zhǔn)作為水資源論證、取水許可審批和計(jì)劃用水下達(dá)的重要依據(jù)；抓好委管取用水單位計(jì)劃用水和節(jié)水“三同時”制度的落實(shí)；做好東北四省區(qū)“節(jié)水增糧”行動水資源論證工作；深入推進(jìn)流域節(jié)水型社會建設(shè)，組織做好節(jié)水型社會建設(shè)試點(diǎn)監(jiān)督、評估驗(yàn)收工作。③責(zé)任考核和監(jiān)督管理方面。研究建立流域“三條紅線”考核機(jī)制，會同有關(guān)部門對落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度進(jìn)行監(jiān)督考核；建立流域重點(diǎn)用水單位監(jiān)控名錄，推動水平衡測試工作的開展；強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，嚴(yán)厲查處違法取用水行為。

3）強(qiáng)化流域水資源統(tǒng)一調(diào)度。按照興利服從防洪、區(qū)域服從流域、電調(diào)服從水調(diào)的原則，進(jìn)一步加強(qiáng)嫩江等主要江河的水資源調(diào)度工作，完善水資源調(diào)度方案、應(yīng)急調(diào)度預(yù)案和年度調(diào)度計(jì)劃編制工作，優(yōu)化配置水資源，為保障重點(diǎn)城市供水安全、松嫩平原糧食安全和生態(tài)安全奠定基礎(chǔ)。

4）加快提高水資源監(jiān)控能力。加快流域水資源監(jiān)控能力建設(shè)，力爭在“十二五”期間建成流域監(jiān)控管理平臺，實(shí)現(xiàn)對流域重要取用水戶、主要江河控制斷面、飲用水水源地、入河排污口和水功能區(qū)的動態(tài)監(jiān)測和有效監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)與省區(qū)監(jiān)測系統(tǒng)的對接，為流域水資源調(diào)度和管理提供數(shù)據(jù)支撐。

5）不斷創(chuàng)新水資源管理機(jī)制。圍繞“三條紅線管理”、水資源調(diào)度等開展流域立法研究工作，為嚴(yán)格水資源管理提供法律保障。強(qiáng)化流域水資源宏觀調(diào)控和微觀監(jiān)督管理職能，積極搭建流域水事民主協(xié)商與協(xié)調(diào)平臺。建立和完善流域水權(quán)制度，鼓勵開展水權(quán)轉(zhuǎn)讓，運(yùn)用市場機(jī)制合理配置水資源。積極探索扎龍、向海等重要濕地和國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)水長效機(jī)制的建立。