淺談蘇北運(yùn)河船閘投融資模式及建議

錢鋒

【摘要】 本文首先分析介紹了我國運(yùn)河建設(shè)及蘇北運(yùn)河船閘的投融資現(xiàn)狀，其次從幾個方面闡述了蘇北運(yùn)河船閘投融資模式中存在的主要問題，并逐一展開，進(jìn)行深入分析，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合我國蘇北運(yùn)河船閘投融資模式的實(shí)際狀況，有針對性地提出了一系列改進(jìn)措施與對策，具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

【關(guān)鍵詞】 蘇北運(yùn)河船閘投融資問題對策

一、前言

內(nèi)河水運(yùn)是全世界各個國家綜合運(yùn)輸系統(tǒng)與綜合利用水資源的重要組成部分，也是經(jīng)濟(jì)社會實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展重要的戰(zhàn)略資源。我國蘇北運(yùn)河地處江蘇境內(nèi)，北起徐州藺家壩南至揚(yáng)州六圩長江口，全長404公里，是江蘇省“兩縱四橫”的干線航道網(wǎng)一項(xiàng)重要的組成部分，也是京杭運(yùn)河運(yùn)輸全線最為繁忙的航段。京杭運(yùn)河徐揚(yáng)段連通了江、淮、沂、泗四大水系，同時擔(dān)負(fù)了沿線地區(qū)的大宗物資集散中轉(zhuǎn)及北煤南運(yùn)等戰(zhàn)略任務(wù)，對長三角地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著十分重要的積極作用。

蘇北運(yùn)河全程共有11個航運(yùn)梯階，建立了23座大型船閘?，F(xiàn)如今，蘇北運(yùn)河船閘的全部維修與養(yǎng)護(hù)費(fèi)用是依賴政府投資，主要是國家財政撥款和世界銀行以及商業(yè)銀行貸款。近幾年修建的6座船閘投資約20億，全部又江蘇省交通運(yùn)輸廳作為投資主體投入。近年來隨著我國航運(yùn)事業(yè)（主要是北煤南運(yùn)）的發(fā)展，對蘇北運(yùn)河提出了更高的要求，意味著對蘇北運(yùn)河的資金需求將不斷加大，“十二五”期間計劃花費(fèi)資金在30億左右。所以運(yùn)河建設(shè)的資金缺口逐漸成為國家亟待重視與解決的問題。因此，我國應(yīng)該努力借鑒眾多發(fā)達(dá)國家資金籌集的基本經(jīng)驗(yàn)，爭取制定出一套保障運(yùn)河建設(shè)與護(hù)養(yǎng)資金來源穩(wěn)定性的投融資政策。

二、蘇北運(yùn)河船閘投融資存在的主要問題

1、國家投入財政嚴(yán)重缺乏，地方配套資金的落實(shí)難度較大

航道、船閘等設(shè)施設(shè)備都屬公益性設(shè)施，它的建設(shè)資金應(yīng)該主要來自國家的財政投入，但就我國蘇北運(yùn)河近年建設(shè)的投入資金情況而言，國家投入財政嚴(yán)重缺乏，資金投放的速度也明顯滯后于工程的建設(shè)進(jìn)度，同時沿江的各地方政府依照政策應(yīng)該投放的配套資金的落實(shí)難度也較大。

2、各項(xiàng)扶持政策的訂制與實(shí)施較為滯后

在我國，與水運(yùn)方面相關(guān)的政策和規(guī)章制度并不完善，相關(guān)政策的前期研究、中期制定與后期實(shí)施都需要較長的一段時間來完成?，F(xiàn)如今，蘇北運(yùn)河的水運(yùn)設(shè)備建設(shè)項(xiàng)目除“以電養(yǎng)航”政策機(jī)制以外，還沒有其他的扶持政策保證運(yùn)河資源綜合利用開發(fā)工作，特別是缺少一套完善的運(yùn)河發(fā)展財稅扶持的政策與吸引眾多投資者的補(bǔ)充優(yōu)惠機(jī)制，不能從制度上指引社會資本投向運(yùn)河設(shè)施的領(lǐng)域，也不能從機(jī)制上加強(qiáng)運(yùn)河設(shè)備項(xiàng)目盈利的能力，無法保證投資者所希望的收益。

3、自我發(fā)展的能力較差

在計劃經(jīng)濟(jì)的體制下，社會水利工程的建設(shè)管理長期被國家承包下來，就是我們俗稱的“吃皇糧”。但是，伴隨我國改革開放不斷深入，國家對這類工程的管理維護(hù)費(fèi)用逐漸減少，工程自身的發(fā)展能力又較差，沒有一套具有吸引力的完善的投資政策，給工程運(yùn)轉(zhuǎn)帶來很大的困難。

三、蘇北運(yùn)河船閘投融資問題的對策與措施

1、健全內(nèi)河水運(yùn)的財政投入穩(wěn)定機(jī)制

水運(yùn)設(shè)施的建設(shè)涉及到公共社會資源使用的問題，帶有明顯外部效應(yīng)，地方政府與中央應(yīng)該健全航運(yùn)基本設(shè)備設(shè)施特有的財源體制，對交通建設(shè)等資金進(jìn)行統(tǒng)籌使用，從財政資金與公路資金當(dāng)中劃分一定數(shù)量的使用資金開設(shè)內(nèi)河水運(yùn)的基礎(chǔ)設(shè)備建設(shè)的專項(xiàng)資金，同時逐年遞增，保障財政資金能夠依據(jù)建設(shè)進(jìn)度進(jìn)行及時地投入。由各省級政府進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，各受益單位與各地市縣根據(jù)一定比例擔(dān)負(fù)相應(yīng)建設(shè)資金，給水運(yùn)建設(shè)設(shè)施帶來與其投資性質(zhì)相適應(yīng)的資金來源，從而保障各級政府承擔(dān)建設(shè)資金能夠及時到位，確?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)能夠順利地進(jìn)行。

2、建立、擴(kuò)大水運(yùn)建設(shè)與養(yǎng)護(hù)資金的資金來源渠道

（1）開設(shè)中央與地方的建設(shè)內(nèi)河航運(yùn)發(fā)展的專項(xiàng)基金?？梢钥紤]借鑒國外先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，開設(shè)建設(shè)內(nèi)河航運(yùn)發(fā)展的專項(xiàng)基金。如美國由收征訴船舶燃油稅當(dāng)中開設(shè)內(nèi)陸水道的信托基金，專用于修復(fù)項(xiàng)目與水道建設(shè)的開支。美國的航道建設(shè)所用資金的一半都是由該項(xiàng)基金所提供的，另一半則由聯(lián)邦政府來投資。所以，建議中央與地方建設(shè)內(nèi)河航運(yùn)發(fā)展基金的來源包含：每年繼續(xù)由車購稅中拿出一部分；由燃油稅返還一部分，屬中央規(guī)費(fèi)的返還部分納到中央基金，屬地方規(guī)費(fèi)的返還部分納到地方基金；收征水資源的占用費(fèi)（包含取排水費(fèi)），拿出部分當(dāng)作運(yùn)河建設(shè)的發(fā)展基金；從水利電力的收入中每年取出部分納到運(yùn)河建設(shè)的發(fā)展基金，歸地方進(jìn)行使用；中央持有水運(yùn)企業(yè)的國有股權(quán)的分紅所得部分；費(fèi)改稅后所追繳企業(yè)偷逃、拖欠的水運(yùn)規(guī)費(fèi)；基金利息的收入；部分項(xiàng)目所實(shí)行的有償使用基金增值的所得。為了保障基金來源的長期性與穩(wěn)定性，建議國家相關(guān)部門以法規(guī)或法律的形式對以上內(nèi)容進(jìn)行明確。

（2）開設(shè)地方港口的發(fā)展基金?？紤]到我國港口體制的改革已實(shí)施，而港口下放也逐步到位，以后的港口發(fā)展與建設(shè)主要以地方為主，所以地方政府應(yīng)該積極建立資金來源穩(wěn)定的渠道，用在本地港口航道、主要的集疏運(yùn)通道、防波堤、安全保障與其它配套公共設(shè)施的維護(hù)與建設(shè)，給港口企業(yè)與港口的整體發(fā)展帶來良好完善的基礎(chǔ)條件。開設(shè)地方港口的發(fā)展基金可以經(jīng)由行業(yè)規(guī)費(fèi)、稅收、港口既有的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓或租賃、岸線資源的使用費(fèi)、財政補(bǔ)助等諸多方式來進(jìn)行資金籌集。

3、提供政策保障與政策優(yōu)惠，鼓勵運(yùn)河建設(shè)投資的多元化

（1）鼓勵以電養(yǎng)航同時航電并舉的方針政策。航電結(jié)合是十分有利于運(yùn)河建設(shè)的資金籌集，是綜合利用水資源的一條成功之路，在國內(nèi)與國外類似的成功經(jīng)驗(yàn)已有不少，如德國的美茵—多瑙河與法國羅納河的開發(fā)，我國廣西西江與湖南湘江的開發(fā)。我國政府應(yīng)該積極出臺相關(guān)政策，促進(jìn)以電養(yǎng)航，對部分項(xiàng)目采取將航道開發(fā)的資金納到水利電站的電價中，同時采取水力發(fā)電的收入不納稅這一特殊政策，用水電站的收入來進(jìn)行航道建設(shè)，實(shí)現(xiàn)以電興航，以電治河，滾動開發(fā)。

（2）實(shí)施與制定江河流域的綜合開發(fā)與以水養(yǎng)水良性循環(huán)的政策。國家建設(shè)江河流域的綜合發(fā)展公司，實(shí)現(xiàn)水資源綜合開發(fā)與利用，集水電、旅游、養(yǎng)殖、航道、防洪、灌溉建設(shè)、養(yǎng)護(hù)為一體。我國對盈利的養(yǎng)殖、水上旅游、水電等實(shí)施稅收減免，把減免的稅收用于航道的養(yǎng)和與建設(shè)中，形成了良性循環(huán)，以水養(yǎng)水，滾動發(fā)展。如法國在羅納河的開發(fā)條例當(dāng)中規(guī)定，國家建設(shè)羅納河公司，對羅納河授權(quán)實(shí)施綜合開發(fā)。江河航道沿線的開發(fā)建設(shè)所形成土地資源的租賃與轉(zhuǎn)讓等收入也當(dāng)作是水運(yùn)建設(shè)的資金來源。

（3）鼓勵港口投資的主體多元化與方式多樣化。伴隨社會市場經(jīng)濟(jì)與改革開放的不斷深入，我國沿海地區(qū)的外向型經(jīng)濟(jì)飛速崛起，作為經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)與地方上招商引資的優(yōu)勢條件與重要基礎(chǔ)，港口在地方與國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所處的地位與作用日益提升，逐漸被社會所認(rèn)同，由此，社會資源參加港口經(jīng)營與建設(shè)的積極性也在逐漸上升，以后企業(yè)、地方與外資參加港口投資比重也會逐漸增多。所以，國家應(yīng)該在宏觀調(diào)控基礎(chǔ)上，在政策上促進(jìn)港口投資多元化與方式多樣化。在利用外資建設(shè)港口時，國家應(yīng)該給予優(yōu)于其他行業(yè)的鼓勵政策，在稅收等措施上給予外商一定的市場吸引力。在外商合資的建港項(xiàng)目中，可以考慮基礎(chǔ)性設(shè)施通過合資企業(yè)向我方租用，而經(jīng)營性設(shè)施通過中外雙方投資共同解決的方法，同時保障國有資產(chǎn)不受損、不流失的前提與原則下，在政策上應(yīng)允中方合資者對土地的投入方式與土地的作價處理方式上擁有一定靈活性。并且針對當(dāng)前存在的公用碼頭與貨主碼頭的無序競爭，部分貨主碼頭在建成后存在貨源不足，效益較低，占用岸線資源與嚴(yán)重浪費(fèi)的現(xiàn)象，除了對貨主碼頭的建設(shè)審判程序進(jìn)行嚴(yán)格明確外，還應(yīng)該在政策上促進(jìn)大型廠礦，把資金投入公用碼頭的建設(shè)，進(jìn)行合資建港，從而保障規(guī)模效益。

4、加快促進(jìn)運(yùn)河船閘建設(shè)維護(hù)的投融資方式創(chuàng)新

關(guān)于運(yùn)河船閘的建設(shè)與維護(hù)，除了推行市場與政府相互結(jié)合下的多元模式外，還應(yīng)該對投融資方式進(jìn)行積極創(chuàng)新。PPP方式，在拓展我國的運(yùn)河基礎(chǔ)設(shè)施，尤其是運(yùn)河船閘的投融資渠道上具有較強(qiáng)的理論與實(shí)踐意義。

PPP即公私合作模式，是指政府與營利性或非營利性私人企業(yè)以項(xiàng)目為基礎(chǔ)而達(dá)成合作伙伴關(guān)系，它以實(shí)現(xiàn)合作方的“雙贏”或“多贏”為理念。PPP模式可以充分發(fā)揮集體的力量，使合作各方都能夠收到比單獨(dú)經(jīng)營更有利的回報。合作方經(jīng)營項(xiàng)目時，政府并沒有將項(xiàng)目的全部所有權(quán)及經(jīng)營權(quán)移交給企業(yè)，而是合作方共同擁有、共同經(jīng)營、共同承擔(dān)風(fēng)險。

PPP模式是在傳統(tǒng)的BOT（建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓）模式的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，它繼承了BOT模式的優(yōu)點(diǎn)，即將私有資本融入到基礎(chǔ)建設(shè)中來；同時彌補(bǔ)了BOT模式的不足。在BOT模式中政府與私人之間存在等級關(guān)系，政府擁有項(xiàng)目的所有權(quán)，私人擁有項(xiàng)目的經(jīng)營權(quán)。由于雙方信息不對稱，政府與私人企業(yè)間有著不同的利益，在項(xiàng)目經(jīng)營中二者的利益經(jīng)常發(fā)生沖突。依據(jù)“納什均衡”理論，信息不對稱的雙方在博弈過程中，一方利益的提升必定造成另一方利益的降低，社會總利益永遠(yuǎn)不是最優(yōu)的。PPP模式中，政府與個人共同擁有項(xiàng)目的所有權(quán)及經(jīng)營權(quán)，雙方信息均等，以實(shí)現(xiàn)共贏為目標(biāo)。PPP將私人企業(yè)帶入到政府領(lǐng)域中來，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作，也分擔(dān)了政府的風(fēng)險。依據(jù)“帕累托”原理，在項(xiàng)目合作經(jīng)營過程中，政府和私人雖然都沒有達(dá)到各自最大利益，但產(chǎn)生的社會總利益是最大的，從而實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目造福社會的最優(yōu)化。此外，在PPP模式中，政府始終具有對項(xiàng)目的調(diào)控能力，特別適合公共建設(shè)。

對蘇北運(yùn)河船閘來講，一方面，承擔(dān)著公共運(yùn)輸及防汛的責(zé)任，帶有公共性產(chǎn)品的屬性；另一方面，可以通過對過往船只收取過閘費(fèi)來取得經(jīng)濟(jì)效益，具有社會公益性及市場盈利性雙方面的特征，屬于準(zhǔn)經(jīng)營性或準(zhǔn)公共性基礎(chǔ)設(shè)施，恰恰符合PPP融資模式的適用條件。運(yùn)河船閘雖然有一些資金收入，但是還不能夠達(dá)到自我收支平衡，因此國家政府有必要對其給予必要的政策傾斜及資金補(bǔ)充。運(yùn)河船閘的準(zhǔn)經(jīng)營性決定了其提供的部分社會利益可以憑借市場交換的方式得到價值上的補(bǔ)償，這為社會資本的引入創(chuàng)造了條件；運(yùn)河船閘的準(zhǔn)公共性又對社會私人資本的引入程度進(jìn)行了限定。因此，我國政府在保證能夠?qū)Υl的航運(yùn)功能及防汛功能進(jìn)行調(diào)控的同時，應(yīng)盡可能地放寬對社會私人資本引進(jìn)的限制，在運(yùn)河船閘的投融資過程中構(gòu)建一個和諧的公私合作模式，使得市場機(jī)制的作用得以充分發(fā)揮。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 程侃：我國水運(yùn)建設(shè)資金籌措研究[D].武漢理工大學(xué)，2003.

[2] 劉蓉：我國內(nèi)河水運(yùn)發(fā)展投融資策略之創(chuàng)新[J].財會月刊，2011（10）.

[3] 聶春景：高速公路建設(shè)項(xiàng)目投融資模式探析[J].河北省交通規(guī)劃設(shè)計院，2007（5）.

[4] 國務(wù)院：關(guān)于加快長江等內(nèi)河水運(yùn)發(fā)展的意見(國發(fā)［2011］2號)[Z].2011.