基于林地保護(hù)利用規(guī)劃中的城市林業(yè)用地屬性劃分
——以上海市松江區(qū)為例

肖 舜 禎（國(guó)家林業(yè)局華東林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院 浙江杭州 310019）

基于林地保護(hù)利用規(guī)劃中的城市林業(yè)用地屬性劃分
——以上海市松江區(qū)為例

肖 舜 禎
（國(guó)家林業(yè)局華東林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院 浙江杭州 310019）

在分析城市林業(yè)用地屬性劃分重要性的基礎(chǔ)上，結(jié)合林地保護(hù)利用規(guī)劃編制工作，闡述了城市林業(yè)用地屬性劃分的總體思路。以上海市松江區(qū)為例，將城市林業(yè)用地屬性劃分為5種類型，即管控林地、農(nóng)用地上的經(jīng)濟(jì)果林、瞻仰景觀休閑用地上的林地、其它建設(shè)用地上的林地和其它農(nóng)用地上的林地，并分別對(duì)不同類型的用地屬性，提出了林地保護(hù)利用規(guī)劃中的管控措施和對(duì)策。

城市林業(yè)；用地屬性；管控措施

近幾年，我國(guó)城市林業(yè)建設(shè)取得了巨大成績(jī)，但在“規(guī)劃、管理、保護(hù)與利用”等深層次問(wèn)題上面臨著諸多問(wèn)題，其中城市林業(yè)空間布局、保護(hù)與利用以及部門間的用地機(jī)制是制約我國(guó)城市林業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的關(guān)鍵因素。本文以上海市松江區(qū)為例，結(jié)合土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)總體規(guī)劃，就城市林用地業(yè)屬性進(jìn)行了劃分，對(duì)確保城市林業(yè)健康有序可持續(xù)的發(fā)展具有重要意義。

1 城市林業(yè)用地屬性劃分的重要性

城市林業(yè)與非城市區(qū)域的林業(yè)有共性但也存在一定差異，其差異性主要在于①城市林業(yè)用地不僅僅是林地，還包含園地和綠地[1]；②城市林業(yè)用地穩(wěn)定性差，體現(xiàn)在城市林業(yè)用地的確權(quán)難度大，加上基本農(nóng)田保護(hù)政策的制約和經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展對(duì)土地的需求，林地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的矛盾日益突出，城市林業(yè)用地的穩(wěn)定性面臨巨大壓力。

此外，城市林業(yè)由于涉及到林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保、城建、國(guó)土、交通等各部門，目前還未形成統(tǒng)一的管理體系。土地利用規(guī)劃則側(cè)重于土地利用方面的總量安排和結(jié)構(gòu)分布，更多關(guān)注資源保護(hù)、特別是對(duì)耕地保護(hù)，剛性要求更加突出；城市規(guī)劃則關(guān)注于城市空間未來(lái)發(fā)展、布局、形態(tài)優(yōu)化和項(xiàng)目安排；城市林業(yè)是社會(huì)公共產(chǎn)品，更加注重于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展未來(lái)和現(xiàn)實(shí)對(duì)生態(tài)環(huán)境、休閑旅游的需求。由于各自的具體目標(biāo)、工作職責(zé)、實(shí)施手段上存在差異，在一定程度上影響了城市林業(yè)綜合作用的共同發(fā)揮。

當(dāng)前，資源緊約束條件已經(jīng)成為我國(guó)快速城市化發(fā)展階段的共同特征，如何保障以生態(tài)為主的城市林業(yè)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，已成為各部門的共同責(zé)任。為此，必須探索新的城市林業(yè)用地保護(hù)與利用模式，建立必要的機(jī)制，把城市林業(yè)建設(shè)納入土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)總體規(guī)劃之中，把綠化、園林等各部門和林業(yè)部門納入統(tǒng)一的管理平臺(tái)，確定林業(yè)用地的各類屬性，對(duì)建立現(xiàn)代城市林業(yè)空間發(fā)展模型和保護(hù)利用的管理機(jī)制具有極其重要的作用。

2 城市林業(yè)用地屬性劃分的總體思路

林地保護(hù)利用規(guī)劃最重要基礎(chǔ)的工作是確定林地的基本屬性以及發(fā)展空間，對(duì)于山區(qū)，由于已經(jīng)進(jìn)行了確權(quán)發(fā)證工作，一般把林地的屬性分為規(guī)劃林地（有林權(quán)證）和非規(guī)劃林地（無(wú)林權(quán)證）。而對(duì)于城市來(lái)說(shuō)，絕大多數(shù)未實(shí)施林地的確權(quán)發(fā)證工作。通過(guò)對(duì)城市用地的林地屬性劃分，從目標(biāo)上看，便于協(xié)調(diào)與各類相關(guān)規(guī)劃中的用地規(guī)劃的關(guān)系，如城市總體規(guī)劃，土地利用規(guī)劃等；便于將城市森林的功能使用、空間布局等落實(shí)到具體的地塊上；有助于林地保護(hù)利用規(guī)劃的基數(shù)落實(shí)。

2.1 基本思路

城市林業(yè)用地屬性劃分的基本思路：以土地利用總體規(guī)劃為載體，堅(jiān)持城市總體規(guī)劃確定的城市發(fā)展方向、空間結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)布局和重大市政基礎(chǔ)設(shè)施安排不變，依據(jù)上級(jí)下達(dá)的林地保護(hù)利用規(guī)劃指標(biāo)，分二個(gè)層面展開林地保護(hù)利用規(guī)劃編制工作。一是利用土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃中所確定的各類土地屬性，參考生態(tài)區(qū)位的重要性，落實(shí)現(xiàn)狀林地的屬性；二是利用土地利用規(guī)劃中所確定的生態(tài)空間，形成林業(yè)用地規(guī)劃控制線，布局林地增長(zhǎng)空間。通過(guò)優(yōu)化規(guī)劃體系，實(shí)現(xiàn)“三規(guī)”（土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和林地保護(hù)利用規(guī)劃）有序銜接。

2.2 關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)

城市林業(yè)用地屬性的劃分，由于其技術(shù)方法、實(shí)施手段不同，其分類標(biāo)準(zhǔn)也不同。但在林地保護(hù)利用規(guī)劃中城市林業(yè)用地屬性的劃分，應(yīng)重點(diǎn)把握三個(gè)技術(shù)環(huán)節(jié)：

（1）統(tǒng)一技術(shù)平臺(tái)

城市林業(yè)用地屬性的劃分關(guān)鍵是數(shù)據(jù)銜接工作，即將森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查調(diào)查數(shù)據(jù)與最新一期土地利用調(diào)查數(shù)據(jù)、最新一次土地總體利用規(guī)劃數(shù)據(jù)以及其它相關(guān)規(guī)劃成果的疊加，必須在統(tǒng)一的技術(shù)平臺(tái)下進(jìn)行，如地圖坐標(biāo)系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)或GIS數(shù)據(jù)平臺(tái)等。

（2）統(tǒng)一技術(shù)口徑

城市林業(yè)尤其平原區(qū)城市林業(yè)，現(xiàn)有造林和綠化用地多為其它農(nóng)用地和建設(shè)用地。多年來(lái)，林業(yè)部門、國(guó)土部門對(duì)林地的范圍和定義存在差異，為林地保護(hù)利用規(guī)劃編制工作及林地的落界工作帶來(lái)很大難度。針對(duì)這一現(xiàn)狀，林業(yè)部門應(yīng)會(huì)同規(guī)劃和國(guó)土資源管理局溝通與協(xié)商，對(duì)現(xiàn)狀林地的國(guó)土地類屬性劃分制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

（3）統(tǒng)一生態(tài)空間

林地保護(hù)規(guī)劃編制的關(guān)鍵點(diǎn)是確定規(guī)模、優(yōu)化布局和保證增量。對(duì)于城市林業(yè)來(lái)說(shuō)，由于其現(xiàn)狀林地多為非法定意義上的林地，必須建立在統(tǒng)一的基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上，綜合分析今后林地發(fā)展的方向、布局，并以生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃的相關(guān)指標(biāo)為依據(jù)測(cè)算了未來(lái)林業(yè)發(fā)展總量。

2.3 劃分原則

城市林業(yè)用地屬性劃分原則如下：

（1）城鄉(xiāng)一體化原則：一方面打破城鄉(xiāng)界限，覆蓋全部范圍，包含所有成分，另一方面，正視城鄉(xiāng)差別，加強(qiáng)針對(duì)性。

（2）兼容性原則：科學(xué)性與實(shí)用性兼顧，盡可能地與相關(guān)部門、相關(guān)規(guī)劃、相關(guān)規(guī)范相協(xié)調(diào)。

（3）層次性原則：分層次進(jìn)行劃分，與國(guó)家相關(guān)分類標(biāo)準(zhǔn)的的層次關(guān)系相應(yīng)，便于城市林業(yè)規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)管理和統(tǒng)計(jì)等工作的開展。

（4）實(shí)效性原則：分類要具有可操作性，一方面適用城市生態(tài)要素的組成與特征，滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)城市森林功能的需求；另一方面，便于確定城市林業(yè)的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，便于建設(shè)管理。

3 松江區(qū)城市林業(yè)用地屬性的劃分

3.1 松江區(qū)林業(yè)用地概況

松江區(qū)位于上海市西南、黃浦江上游，地處太湖流域蝶形洼地的底部，地勢(shì)低平，屬長(zhǎng)江三角洲平原。境內(nèi)有佘山、天馬山、小昆山等十余座小山丘，是上海市陸上唯一的自然山體。根據(jù)2009年上海市森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查，全區(qū)林業(yè)用地面積 9741hm2，占全區(qū)土地總面積（60471hm2）的16.11%。森林面積6742 hm2，森林覆蓋率 11.15%[2]。按照創(chuàng)造優(yōu)美和諧，方便舒適的環(huán)境要求，進(jìn)一步加大林業(yè)建設(shè)投資，初步構(gòu)建了以自然山體、大型片林、重要生態(tài)綠廊為主體，的 “一城、二環(huán)、四區(qū)、多園、多廊”共同交織而成的森林生態(tài)系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)體系。

3.2 林業(yè)用地地屬性類型的劃分

松江區(qū)在新一輪土地利用規(guī)劃中，初步完成了“兩規(guī)合一”（即城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃在統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一圖紙和數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上相互銜接）的工作[3]，為城市林業(yè)用地屬性的確定提供了基礎(chǔ)平臺(tái)。為確保林地保護(hù)利用規(guī)劃約束性性指標(biāo)—2020年森林覆蓋率達(dá)到16.87%的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，迫切需要統(tǒng)籌安排經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)建設(shè)用地需求。根據(jù)城市林業(yè)用地屬性劃分思路，以土地利用總體規(guī)劃中的各地類屬性為基礎(chǔ)，將全區(qū)城市林業(yè)用地屬性劃分為5種：管控林地、農(nóng)用地上的經(jīng)濟(jì)果林地、瞻仰景觀休閑用地上的林地、其它建設(shè)用地上的林地和其它農(nóng)用地上的林地。林業(yè)用地屬性各類型的含義如下[4]：

管控林地：土地利用規(guī)劃確定為林業(yè)建設(shè)用地的現(xiàn)狀林地，包括林業(yè)用地下的各種地類。

農(nóng)用地上的經(jīng)濟(jì)果林：土地利用規(guī)劃確定為耕地或園地的現(xiàn)狀經(jīng)濟(jì)果林的林地。

瞻仰景觀休閑用地上的林地：城鎮(zhèn)、村莊內(nèi)部的公園、動(dòng)物園、植物園、街心花園和用于休憩及美化環(huán)境的綠化用地上的現(xiàn)狀林地，以及名勝古跡、旅游景點(diǎn)、革命遺址等景點(diǎn)用地及其管理機(jī)構(gòu)的建設(shè)用地上的現(xiàn)狀林地。

其它建設(shè)用地上的林地：除瞻仰景觀休閑用地之外的其它建設(shè)用地上的現(xiàn)狀林地。

其他農(nóng)用地上的林地：土地利用規(guī)劃確定為種植農(nóng)作物（含蔬菜）的土地上的現(xiàn)狀林地。

3.3 劃分結(jié)果

在ArcGis平臺(tái)下，將二類調(diào)查矢量數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)與土地利用調(diào)查矢量數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)疊加，利用計(jì)算機(jī)識(shí)別技術(shù)，將土地利用調(diào)查的國(guó)土地類屬性賦值給現(xiàn)狀林地小班，之后以“人工檢查”方式逐一確認(rèn)其屬性的正確性，確定松江區(qū)現(xiàn)狀9741 hm2林地小班的地類屬性（詳見圖1）。

圖1 松江區(qū)城市林業(yè)用地屬性劃分布局圖

4 管制措施

針對(duì)城市林業(yè)用地的不同屬性，應(yīng)采取相應(yīng)不同的管控措施，以達(dá)到分類管理、分類指導(dǎo)、分類經(jīng)營(yíng)的目的。

4.1 管制林地

指為對(duì)重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位的林地進(jìn)行重點(diǎn)保護(hù)，松江區(qū)管控林地主要分布在黃浦江、森林公園以及大型片林等，面積 2001hm2，占全區(qū)林地面積的20.54%。

管控措施：

---嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)森林法》、《中華人民共和國(guó)森林法實(shí)施條例》及國(guó)家有關(guān)林地管理規(guī)定及規(guī)范進(jìn)行管理。

---實(shí)行占用征收林地定額管理，建設(shè)工程確需占用征收管控林地按規(guī)劃審核審批，并必須進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整，確保各區(qū)（縣）管控林地總量不減少。

---林地使用權(quán)不屬于國(guó)有或集體的林地，應(yīng)通過(guò)各級(jí)政府租賃、流轉(zhuǎn)、贖買等方式收回國(guó)有或集體管理，以確保其林地穩(wěn)定性。

4.2 農(nóng)用地上的經(jīng)濟(jì)果林地

指為保障經(jīng)濟(jì)果林農(nóng)產(chǎn)品供給所確定的林地。主要有松江“佘山”密桃、松江“倉(cāng)橋”梨等，面積705hm2，占全區(qū)林地面積的7.24%。

管控措施：

---按照《上海市森林管理規(guī)定》進(jìn)行管理。

---制定相應(yīng)政策措施，建立經(jīng)濟(jì)果林生產(chǎn)保險(xiǎn)財(cái)政制度，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)果林建設(shè)向規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，以確保因建設(shè)工程占用征收農(nóng)用地上的經(jīng)濟(jì)果林時(shí)行政區(qū)范圍的動(dòng)態(tài)平衡。

4.3 瞻仰景觀休閑用地上的林地

指為滿足城鎮(zhèn)居民風(fēng)景觀賞、森林生態(tài)旅游休憩、娛樂(lè)、文化等需求而劃定的景觀用地，面積760hm2，占全區(qū)林地面積的7.80%。

管控措施：

---按照《上海市綠化條例》進(jìn)行管理。---為保障居民文化休閑用地，已建或規(guī)劃的用地不得任意調(diào)整，因城市建設(shè)確需調(diào)整的，規(guī)劃管理部門應(yīng)當(dāng)征求市、區(qū)綠化管理部門的意見。

---調(diào)整文化休閑景觀用地不得減林地的總量。因調(diào)整而減少的，應(yīng)當(dāng)落實(shí)新的休閑用地，保持林地動(dòng)態(tài)平衡。

---新建項(xiàng)目休閑用地面積所占比例，應(yīng)符合相關(guān)規(guī)定，以確保集中建設(shè)區(qū)配套綠化面積不減少。

4.4 其它建設(shè)用地上的林地

指現(xiàn)狀或規(guī)劃建設(shè)用地中除瞻仰景觀休閑用地上的林地以外的林地，面積 2384hm2，占全區(qū)林地面積的24.47%。

管控措施：

---按照《上海市綠化條例》進(jìn)行管理。

---因調(diào)整而減少的，應(yīng)當(dāng)落實(shí)新的綠化用地，以保持區(qū)內(nèi)林地動(dòng)態(tài)平衡。

---新建項(xiàng)目綠化用地面積所占比例，應(yīng)符合相關(guān)規(guī)定，以確保集中建設(shè)區(qū)配套綠化面積不減少。

4.5 其它農(nóng)用地上的林地

指農(nóng)用地中除經(jīng)濟(jì)果林以外，以發(fā)展苗木林、林果業(yè)等為主的區(qū)域，包括集中連片的苗木林、園地以及未納入上述林地范圍內(nèi)的林地及其他類型的零星林地，面積 3891hm2，占全區(qū)林地面積的39.94%。

管控措施：

---按照《上海市森林管理規(guī)定》進(jìn)行管理。

---對(duì)于重要生態(tài)區(qū)位的其它農(nóng)用地上的林地，應(yīng)通過(guò)各級(jí)政府租賃、流轉(zhuǎn)、贖買等方式收回國(guó)有或集體管理，以確保其林地穩(wěn)定性。

5 結(jié)語(yǔ)與討論

實(shí)現(xiàn)城市林業(yè)發(fā)展目標(biāo)需要有相當(dāng)規(guī)模的林地增量供給。城市土地資源向來(lái)極其緊缺，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的各項(xiàng)事業(yè)都競(jìng)相爭(zhēng)用土地。因此，城市發(fā)展的土地供給必須統(tǒng)籌兼顧，既要保證林業(yè)發(fā)展用地，又不能過(guò)于擠占能產(chǎn)生重大經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益土地利用方式的用地。本文結(jié)合上海市松江區(qū)林地保護(hù)利用規(guī)劃編制，對(duì)城市林業(yè)用地屬性的進(jìn)行了劃分，雖然具有一定的地域特殊性，但初步實(shí)踐結(jié)果表明，基本可解決林業(yè)、國(guó)土、城建等部門對(duì)林地空間布局及功能作用存在差異這一矛盾，可防止部門間交叉管理，也有助于城市林業(yè)的分類管制、分類經(jīng)營(yíng)及分類指導(dǎo)，能更好地促進(jìn)土地資源的節(jié)約集約利用。同時(shí)，對(duì)全國(guó)城市林業(yè)建設(shè)和發(fā)展具有一定的指導(dǎo)作用。

[1] 王廣.城市林業(yè)建設(shè)管理體系的構(gòu)成及要求.中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃，2009，28（1）：23-25.

[2] 國(guó)家林業(yè)局華東林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院.《上海市森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查報(bào)告》[R].2009.

[3] 上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局.“上海市“兩規(guī)合一”工作研究” [R].2009.

[4] 上海市林業(yè)局.《上海市林地保護(hù)利用規(guī)劃》[R].2011.

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