我國住房保障體系的確立和完善

李 文

（中國社會科學(xué)院 當(dāng)代中國研究所，北京 100009）

改革開放30多年來，我國城鄉(xiāng)居民的居住條件和生活環(huán)境發(fā)生了巨大的變化。城鎮(zhèn)居民人均住房面積（建筑面積）從1978年的6.7平方米，增長到2009年底的約30平方米，住房質(zhì)量、住房成套率、配套設(shè)施與環(huán)境大為改觀；農(nóng)村人均住房面積從1978年的8.1平方米增加到2009年底的33.6平方米[1]。與此同時，特別是20世紀90年代中期以來，保障性住房建設(shè)也取得了飛躍式的進展，城鎮(zhèn)住房保障體系初步建立并日臻完善。

一

中國傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)住房制度是一種以國家統(tǒng)包、無償分配、低租金、無限期使用為特點的實物福利性住房制度，到改革前這一制度的弊端已充分暴露。其主要弊端是欠賬太多、包袱太重、分配不公、消費結(jié)構(gòu)扭曲，其中最主要的是住房短缺，難以為繼。20世紀70年代末我國城鎮(zhèn)居民人均居住面積甚至不及解放以前。有鑒于此，1978年和1980年鄧小平兩次談到住房制度改革的思路[2]。于是，國家開始試售住房，允許私人建房、私人購房、私人擁有自己的住房。其后，從1986年開始試行提租補貼，1991年開始試行以售代租，從1994年開始全面推進住房商品化、社會化，同時相應(yīng)建立起了住房公積金制度。1994年7月國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，提出要建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質(zhì)的經(jīng)濟適用房供應(yīng)體系和以高收入家庭為對象的商品房供應(yīng)體系，這一規(guī)定可以視為我國開始構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的城鎮(zhèn)居民住房保障體系的標(biāo)志。1998年7月3日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》宣布了新的深化城鎮(zhèn)住房制度改革的三項重要措施：其一，停止住房實物分配，實行住房分配貨幣化；調(diào)整住房投資結(jié)構(gòu)，重點發(fā)展經(jīng)濟適用住房，加快解決城鎮(zhèn)住房困難居民的住房問題。其二，建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的住房供應(yīng)體系，對不同收入家庭實行不同的住房供應(yīng)政策。最低收入家庭租賃由政府或單位提供廉租住房；中低收人家庭購買經(jīng)濟適用住房。對高收入家庭購買、租賃的商品住房，實行市場調(diào)節(jié)價。其三，發(fā)放住房補貼。自此，與新的住房制度相配套的住房保障體系初步確立。

1995年開始推行的保障房建設(shè)被稱作“安居工程”。這一年年初，國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組下發(fā)了《國家安居工程實施方案》，提出從1995年開始實施，在原有住房建設(shè)規(guī)?；A(chǔ)上，新增安居工程建筑面積1.5億平方米，用5年左右時間完成。國家安居工程住房直接以成本價向中低收入家庭出售，并優(yōu)先出售給無房戶、危房戶和住房困難戶，在同等條件下優(yōu)先出售給離退休職工、教師中的住房困難戶，不售給高收入家庭。1998年住房貨幣化邁出實質(zhì)性步伐以后，各地相應(yīng)加大了經(jīng)濟適用房的建設(shè)力度。但是進入新世紀以來，各地本著經(jīng)營城市的理念，將房地產(chǎn)業(yè)培植為本地的支柱產(chǎn)業(yè)，土地實行出讓制，相應(yīng)地商品房建設(shè)進入高潮，經(jīng)濟適用房的建設(shè)投資陷入谷底。直到2007年國務(wù)院出臺《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，特別是2008年爆發(fā)國際金融危機之后，情況才有了明顯改變。

二

2007年的《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》最大的亮點在于提出了住房保障制度的目標(biāo)和基本框架，即以城市低收入家庭為對象，進一步建立健全城市廉租住房制度，改進和規(guī)范經(jīng)濟適用住房制度，加大棚戶區(qū)、舊住宅區(qū)改造力度，力爭到“十一五”（2006～2010年）期末，使低收入家庭住房條件得到明顯改善。在此前后，建設(shè)部還相繼出臺了《經(jīng)濟適用住房管理辦法》、《廉租住房管理辦法》，加大了住房保障推進力度。此前，2004年3月，建設(shè)部、民政部等五部委聯(lián)合發(fā)布了《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》，進一步明確了保障對象、保障方式和保障標(biāo)準(zhǔn)。2005年7月，以建設(shè)部、民政部聯(lián)合下發(fā)的《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租房申請、審核及退出管理辦法》為標(biāo)志，廉租房得以初步推進；2006年6月國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了建設(shè)部等部門《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價格意見的通知》明確提出要加快城鎮(zhèn)廉租房制度建設(shè)，穩(wěn)步擴大廉租房制度覆蓋面。至此，住房保障總體發(fā)展趨勢從過去的以售為主的經(jīng)濟適用住房轉(zhuǎn)向以租為主的廉租房（面向有一定年齡限制的低收入無房群體）和公共租賃房（面向中等偏下收入住房困難家庭和單身職工等，即所謂“夾心層”）。2007年，中共“十七大”提出到2020年要實現(xiàn)“住有所居”的目標(biāo)。2008年我國在應(yīng)對國際金融危機出臺的“四萬億計劃”中，加快建設(shè)保障性安居工程是十項重要措施中的第一項，國務(wù)院提出爭取用三年時間基本解決城市低收入住房困難家庭住房及棚戶區(qū)改造問題。2009年3月，溫家寶總理在政府工作報告中明確提出，加快落實和完善促進保障性住房建設(shè)的政策措施，爭取用三年時間，解決750萬戶城市低收入住房困難家庭和240萬戶林區(qū)、墾區(qū)、煤礦棚戶區(qū)居民的住房問題。在2009年預(yù)算安排的中央重大公共投資中，有493億元用于廉租房建設(shè)、棚戶區(qū)改造、農(nóng)村危房改造試點和少數(shù)民族地區(qū)游牧民定居工程建設(shè)。國務(wù)院有關(guān)部門及時制定了廉租住房保障規(guī)劃，出臺了有關(guān)農(nóng)村危房改造的指導(dǎo)意見，確定在2009年采取實物配租和租賃補貼相結(jié)合的方式，解決260萬戶城市低收入住房困難家庭的住房問題，其中新增廉租住房177萬套、新增發(fā)放租賃補貼83萬戶；解決80萬戶林區(qū)、墾區(qū)、煤礦的棚戶區(qū)居民的住房改造；幫助80萬個農(nóng)村貧困戶實施危房改造；繼續(xù)推進游牧民定居工程[3]。2010年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》，要求加快保障性安居工程建設(shè)，保障性住房、棚戶區(qū)改造和中小套型普通商品住房用地不低于住房建設(shè)用地供應(yīng)總量的70%，并優(yōu)先保證供應(yīng)；房價過高、上漲過快的地區(qū)，要大幅度增加公共租賃住房、經(jīng)濟適用住房和限價商品住房供應(yīng)；確保完成2010年建設(shè)保障性住房300萬套、各類棚戶區(qū)改造住房280萬套①的工作任務(wù)[4]。同年，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等七部門聯(lián)合制定并下發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》；年底召開的中央經(jīng)濟工作會議提出“要加快推進住房保障體系建設(shè)，加大保障性安居工程建設(shè)力度，逐步形成符合我國國情的保障性住房體系和商品房體系”。在2011年召開的“兩會”上，溫家寶總理在政府工作報告中宣布：“‘十二五’期間，全國城鎮(zhèn)保障性住房覆蓋面達到20%左右；2011年再開工建設(shè)保障性住房、棚戶區(qū)改造住房共1 000萬套；進一步落實和完善房地產(chǎn)市場調(diào)控政策，堅決遏制部分城市房價過快上漲勢頭?！盵5]同年，中央花大力氣進一步落實和完善房地產(chǎn)市場調(diào)控政策，擴大保障住房建設(shè)規(guī)模，建立健全考核問責(zé)機制。在今年8月份召開的加快保障性安居工程建設(shè)工作座談會上，國務(wù)院副總理李克強肯定了近幾年各地實施保障性安居工程的成績，強調(diào)指出實施保障性安居工程，要從各地實際出發(fā)，突出重點，分類指導(dǎo)。在人口較多的城市，要大力發(fā)展公共租賃住房，緩解中等偏下收入家庭以及新就業(yè)職工、外來務(wù)工人員的住房困難，在制度設(shè)計上考慮老百姓的承受能力，逐步形成梯度消費的住房模式，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在低收入家庭較多的城市，要進一步加快廉租住房建設(shè)步伐，提高困難群眾住房保障程度。在工礦區(qū)、林區(qū)和墾區(qū)，要建設(shè)好棚戶區(qū)改造安置住房，解決職工群眾基本住房問題。今年全國要建設(shè)廉租住房、公共租賃住房、棚戶區(qū)改造安置住房等580萬套。同時，要采取措施增加普通商品房等供給，滿足居民住房消費的合理需求[6]。

據(jù)初步統(tǒng)計，截至2011年底，全國累計用實物方式解決了2 650萬戶城鎮(zhèn)低收入和中等偏下收入家庭的住房困難，實物住房保障受益戶數(shù)占城鎮(zhèn)家庭總戶數(shù)的比例達到11%。這一部分統(tǒng)計數(shù)據(jù)包括了廉租房、經(jīng)濟適用房、限價房和公租房，還有一部分棚戶區(qū)改造計劃的受益居民。除此以外，通過貨幣補貼形式受益于住房保障計劃的居民約有近450萬戶。二者合并計算約有3 000多萬戶，如按三口之家計算，總共有近1億人通過不同形式的保障房解決了住房困難[7]。

但是，迄今為止的住房保障體系建設(shè)主要是針對包括流動人口在內(nèi)的城鎮(zhèn)居民而言的，農(nóng)村還基本是一片空白。中共“十七大”以來，許多地方針對農(nóng)村困難群眾的危舊房加大了改造力度，也建起了一些經(jīng)濟適用房和獎勵性住房，福建的閩侯還嘗試建立了一套以實物配租為主、租賃補貼為輔的農(nóng)村住房保障體系。2011年4月，進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗的成都市宣布，該市基于全域覆蓋、基本保障、統(tǒng)一管理的原則，出臺了《關(guān)于建立農(nóng)村住房保障體系的實施意見（試行）》，將在2012年內(nèi)全面建成農(nóng)村住房保障體系。這被媒體稱為中國首個農(nóng)村住房保障制度，也是最為徹底的成都戶籍改革的配套細則之一。

三

中共“十七大”對下階段如何更好更快地發(fā)展社會保障事業(yè)做出了全面部署，我國《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》堅持民生優(yōu)先的原則，對收入分配、社會保障、公共服務(wù)體系建設(shè)、醫(yī)療、教育、住房等諸多方面做了通盤考慮?！笆濉睍r期，是我國實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，是加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的攻堅時期，也是社會保障領(lǐng)域深化改革和在關(guān)鍵環(huán)節(jié)上實現(xiàn)突破的重要時期。根據(jù)中共“十七大”的精神和“十二五”規(guī)劃的整體安排，我國已經(jīng)就公共服務(wù)體系建設(shè)和社會保障體系建設(shè)等密集出臺了多個單項規(guī)劃。目前住房保障方面的專項規(guī)劃尚未出臺，但已明確的目標(biāo)是：著力解決低收入家庭住房困難問題。規(guī)劃期內(nèi)，各地要通過城市棚戶區(qū)改造和新建、改建、政府購置、租賃等方式增加廉租住房和經(jīng)濟適用住房房源，加大租賃住房補貼力度，著力解決城市低收入家庭的住房困難。力爭到2012年末，基本解決1 540萬戶低收入住房困難家庭的住房問題；2013～2015年各地要結(jié)合實際，穩(wěn)步擴大保障制度覆蓋面，適當(dāng)提高保障標(biāo)準(zhǔn)，力爭到規(guī)劃期末，人均住房建筑面積13平方米以下的低收入住房困難家庭基本得到保障。對中等偏下收入家庭，要增加公共租賃住房、經(jīng)濟適用住房和限價商品住房的供應(yīng)。對棚戶區(qū)和危舊房的改造也有進度上的要求。同時，要加快住房保障立法，依法強化各級政府的住房保障責(zé)任，健全組織機構(gòu)、政策、技術(shù)支撐體系，實施住房保障關(guān)鍵技術(shù)研究及應(yīng)用示范，加快推進信息化建設(shè)。力爭到2012年末，所有縣、市健全住房保障管理機構(gòu)和具體實施機構(gòu)，實現(xiàn)住房保障業(yè)務(wù)系統(tǒng)全國互聯(lián)互通；到2015年末，基本建立全國住房保障基礎(chǔ)信息管理平臺[8]?？梢灶A(yù)見，未來五年，我國包括住房保障在內(nèi)的社會保障建設(shè)一定會向著黨的“十七大”提出的使全體中國人民“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的普惠性目標(biāo)大步邁進。

注 釋：

①當(dāng)年實際開工590萬套。

[1]中新社.官方稱中國人均住房建筑面積已達30平方米[EB/OL].[2010-12-29].http∶//www.chinanews.com/estate/2010/12-29/2755873.shtml.

[2]趙志毅.住宅商品化,是解決住房問題的一個有效途徑——學(xué)習(xí)鄧小平同志關(guān)于住房問題指示的體會[J].財經(jīng)研究，1984（5）：66-70.

[3]全國人大常委會保障性住房建設(shè)專題調(diào)研小組.關(guān)于保障性住房建設(shè)項目實施情況的調(diào)研報告 [EB/OL].[2009-10-28].http∶//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/jdgz/bgjy/2009-10/28/content_1524156.htm.

[4]國務(wù)院關(guān)于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知[EB/OL].[2010-04-17].http∶//www.gov.cn/zwgk/2010-04/17/content_1584927.htm.

[5]溫家寶.政府工作報告——2011年3月5日在第十一屆全國人民代表大會第四次會議上[M].北京：人民出版社，2011：16、30-31.

[6]李克強.加快把保障性住房重大民生工程建設(shè)好[EB/OL].[2010-08-17].http∶//www.gov.cn/zmyw201008d/content_1685466.htm.[7]住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部.全國已有一億人受益于保障房計劃[EB/OL].[2012-08-02].http∶//politics.people.com.cn/n/2012/0802/c1001-18657682.html.

[8]住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部.關(guān)于做好住房保障規(guī)劃編制工作的通知[EB/OL]. [2010-06-11].http∶//www.mohurd.gov.cn/zcfg/jsbwj_0/jsbwjzfbzs/201006/t20100613_201322.html.