重點(diǎn)中心鎮(zhèn)體制機(jī)制改革的創(chuàng)新*——河北省唐山市的樣本設(shè)計(jì)

■李 南 李忠華 龍 和

重點(diǎn)中心鎮(zhèn)體制機(jī)制改革的基本理念

中心鎮(zhèn)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、走新型城鎮(zhèn)化道路的重要節(jié)點(diǎn)，是發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的重要載體，是就近轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口的重要平臺(tái)，是帶動(dòng)周邊農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的橋梁和紐帶。在我國(guó)城鄉(xiāng)聚落體系的演進(jìn)中，中心鎮(zhèn)正扮演著重要角色。我國(guó)東南沿海地區(qū)在中心鎮(zhèn)培育方面進(jìn)行了較早的成功實(shí)踐，在中心鎮(zhèn)體制機(jī)制改革創(chuàng)新上也進(jìn)行了充分探索。2007年，浙江省政府出臺(tái)了 （《關(guān)于加快推進(jìn)中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見(jiàn)》，賦予中心鎮(zhèn)部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，涉及建立和完善中心鎮(zhèn)財(cái)政體制、加大對(duì)中心鎮(zhèn)的投入和用地支持力度、擴(kuò)大中心鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限、著力促進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)培育和人口集聚等10個(gè)方面內(nèi)容。2003年，廣東省對(duì)中心鎮(zhèn)發(fā)展采取 “放開(kāi)手腳”和 “重點(diǎn)照顧”的政策，向中心鎮(zhèn)進(jìn)一步下放部分管理權(quán)限，如基本建設(shè)和技術(shù)改造項(xiàng)目審批權(quán)、外商投資項(xiàng)目審批權(quán)、建設(shè)管理審批權(quán)、建設(shè)用地審批權(quán)、工商行政管理權(quán)、財(cái)稅管理權(quán)、機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)等。

重點(diǎn)中心鎮(zhèn)是中心鎮(zhèn)群體中的先導(dǎo)和骨干，是優(yōu)先培育對(duì)象，在體制機(jī)制改革創(chuàng)新上也應(yīng)發(fā)揮試驗(yàn)示范作用。重點(diǎn)中心鎮(zhèn)由發(fā)展之初到發(fā)展成熟的演進(jìn)過(guò)程，實(shí)際上也是其管理內(nèi)容不斷充實(shí)、體制機(jī)制不斷變遷的過(guò)程。從基本理念上講，重點(diǎn)中心鎮(zhèn)體制機(jī)制的設(shè)置必須以擴(kuò)充了的管理內(nèi)容和新的管理目標(biāo)為依據(jù)。第一，管理體系要完備。重點(diǎn)中心鎮(zhèn)管理體系的設(shè)置必須適應(yīng)重點(diǎn)中心鎮(zhèn)自身管理活動(dòng)以及外部環(huán)境復(fù)雜多變的需要，具有宏觀上的完備性，使得體系的設(shè)置能夠滿足各項(xiàng)管理活動(dòng)的需要。第二，管理權(quán)限要擴(kuò)充。應(yīng)當(dāng)著眼于重點(diǎn)中心鎮(zhèn)的持續(xù)發(fā)展，賦予其與管理責(zé)任相適應(yīng)的事權(quán)、財(cái)權(quán)和用人權(quán)，使重點(diǎn)中心鎮(zhèn)能基于自我發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，對(duì)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行有效調(diào)控。第三，管理機(jī)制要高效。在行政設(shè)置受到一定限制的條件下，提高管理效能就必須依靠建立高效的運(yùn)行機(jī)制。需要在組織中形成激勵(lì)約束機(jī)制，在各組織之間建立必要的溝通機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，能夠在總目標(biāo)調(diào)控下形成合力。本文下面將以河北省唐山市為分析樣本，系統(tǒng)設(shè)計(jì)其重點(diǎn)中心鎮(zhèn)的體制機(jī)制改革。

河北省唐山市重點(diǎn)中心鎮(zhèn)建設(shè)的特征事實(shí)

2011年3月，國(guó)務(wù)院批復(fù)了 《唐山市城市總體規(guī)劃 （2011-2020）》，要求重視城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，根據(jù)市域內(nèi)不同地區(qū)的條件，重點(diǎn)發(fā)展縣城和基礎(chǔ)條件好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮慕ㄖ奇?zhèn)，優(yōu)化村鎮(zhèn)布局。由于各地區(qū)的發(fā)展階段、資源賦存及人文環(huán)境不同，先行地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)并不能在唐山套用。唐山市是河北省唯一的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展市級(jí)試點(diǎn)單位，應(yīng)在中心鎮(zhèn)培育和建設(shè)上先行探索并進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)的提煉和示范。通過(guò)各項(xiàng)體制機(jī)制變革，為城鎮(zhèn)發(fā)展提供制度保障。

2010年，唐山市把玉田縣鴉鴻橋鎮(zhèn)、遵化市馬蘭峪鎮(zhèn)、豐潤(rùn)區(qū)韓城鎮(zhèn)、豐南區(qū)黃各莊鎮(zhèn)、灤縣響嘡鎮(zhèn)和遷安市木廠口鎮(zhèn)6個(gè)鎮(zhèn)作為全市重點(diǎn)中心鎮(zhèn)建設(shè)試點(diǎn)，努力建成特色鮮明、要素集聚、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、功能齊全、管理科學(xué)、環(huán)境優(yōu)美、具備較強(qiáng)輻射帶動(dòng)能力的重點(diǎn)中心鎮(zhèn)。2020年唐山市重點(diǎn)中心鎮(zhèn)將發(fā)展到25個(gè)。堅(jiān)持高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、高效能管理的理念，選擇產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、人口聚集能力強(qiáng)、基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)完善的中心鎮(zhèn)，先行試驗(yàn)示范，為加快中心鎮(zhèn)建設(shè)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程探索路徑和模式。將使重點(diǎn)中心鎮(zhèn)在規(guī)劃、體制、產(chǎn)業(yè)等方面有大突破，建成推進(jìn)城鎮(zhèn)化和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的示范區(qū)和先導(dǎo)區(qū)。

目前，在制約唐山市重點(diǎn)中心鎮(zhèn)培育的各項(xiàng)因素中，體制機(jī)制問(wèn)題成為了重要方面。需要通過(guò)政策調(diào)整，將體制機(jī)制方面的瓶頸轉(zhuǎn)化為刺激城鎮(zhèn)快速發(fā)展的催化劑。所以，改革是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的必由之路，深化中心鎮(zhèn)戶籍、住房、就業(yè)、社會(huì)保障等制度改革，是優(yōu)化中心鎮(zhèn)發(fā)展環(huán)境、塑造中心鎮(zhèn)發(fā)展優(yōu)勢(shì)的重要舉措。通過(guò)體制機(jī)制改革創(chuàng)新，推動(dòng)社會(huì)公共資源向中心鎮(zhèn)傾斜、城市公共服務(wù)向中心鎮(zhèn)覆蓋。進(jìn)一步落實(shí)各種支持性政策措施，切實(shí)解決目前中心鎮(zhèn)政府“想發(fā)展沒(méi)財(cái)力，想服務(wù)沒(méi)權(quán)力”的現(xiàn)實(shí)難題。把改革創(chuàng)新作為中心鎮(zhèn)發(fā)展的主要?jiǎng)恿?，鼓?lì)中心鎮(zhèn)大膽試驗(yàn)、積極探索，充分發(fā)揮自主性和能動(dòng)性，提高中心鎮(zhèn)的 “自轉(zhuǎn)”能力。深化擴(kuò)權(quán)改革，增強(qiáng)中心鎮(zhèn)調(diào)控能力，真正把中心鎮(zhèn)培育成區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新平臺(tái)，促進(jìn)重點(diǎn)中心鎮(zhèn)從傳統(tǒng)的以 “三農(nóng)”工作為主向以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、發(fā)展城鎮(zhèn)、管理城鎮(zhèn)為主的模式轉(zhuǎn)變。

目前，唐山市重點(diǎn)中心鎮(zhèn)的培育在體制機(jī)制方面的具體困難主要包括以下幾個(gè)方面。第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政稅收分成較低，土地出讓金由上一級(jí)國(guó)土資源局控制。第二，在行政管理環(huán)節(jié)上，鎮(zhèn)級(jí)政府職能不完善。有些職能部門雖然在鎮(zhèn)里設(shè)有分支機(jī)構(gòu)，但由于是垂直管理，只接受上級(jí)部門領(lǐng)導(dǎo)，鎮(zhèn)政府對(duì)駐鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)缺乏有效監(jiān)督，影響了行政執(zhí)法效能。權(quán)力在 “條”，責(zé)任在 “塊”，存在 “條塊矛盾”，體制不夠順暢，執(zhí)法工作難以形成合力。鎮(zhèn)政府實(shí)際承擔(dān)職能表現(xiàn)泛化，缺乏應(yīng)有的職權(quán)和手段。第三，建設(shè)資金不足。鎮(zhèn)政府財(cái)政收入全部上繳縣區(qū)財(cái)政，鎮(zhèn)政府可支配資金非常有限，社會(huì)資金投入潛力還沒(méi)有被充分激發(fā)，中心鎮(zhèn)建設(shè)資金缺口較大，難以滿足建設(shè)需要。第四，配套政策滯后。缺乏一套完整的，涉及建設(shè)土地征用、土地流轉(zhuǎn)、房屋拆遷、招商引資等方面的實(shí)施辦法和優(yōu)惠政策。

比如豐潤(rùn)區(qū)韓城鎮(zhèn)，由于毗鄰唐山市中心城區(qū)，現(xiàn)在已形成了衛(wèi)星城的雛形，原有完全針對(duì)農(nóng)村管理而設(shè)置的體制機(jī)制與現(xiàn)實(shí)極不適應(yīng)。鎮(zhèn)政府 “小馬拉大車”的現(xiàn)象日益突出，人口的爆發(fā)式集聚也使城鎮(zhèn)管理、環(huán)境整治及社會(huì)管理等方面存在諸多問(wèn)題?，F(xiàn)在韓城鎮(zhèn)黨委、政府共有在編干部71名，承擔(dān)著43個(gè)行政村及鎮(zhèn)區(qū)7萬(wàn)多人口的管理工作，任務(wù)十分繁重。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、流動(dòng)人口較多，各種矛盾相對(duì)突出，維穩(wěn)和社會(huì)治安的壓力較為明顯。失地農(nóng)民的養(yǎng)老等保障機(jī)制尚未建立起來(lái)，農(nóng)民的建房需求與用地緊張之間的矛盾日益突出。在現(xiàn)行體制框架下，鎮(zhèn)級(jí)政府的可用財(cái)力非常有限，所能提供的社會(huì)服務(wù)亦很薄弱。

重點(diǎn)中心鎮(zhèn)建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)性工程，進(jìn)行符合唐山市經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重點(diǎn)中心鎮(zhèn)體制機(jī)制改革是一項(xiàng)具有深遠(yuǎn)影響的舉措。隨著唐山市城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，需要重點(diǎn)中心鎮(zhèn)體制機(jī)制改革創(chuàng)新快速深入。唐山市重點(diǎn)中心鎮(zhèn)體制機(jī)制改革要因地制宜、因時(shí)制宜、因事制宜，按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一的原則綜合設(shè)置機(jī)構(gòu)，健全一站式服務(wù)體系，形成 “小政府、大服務(wù)”的管理體制和 “高效率、快節(jié)奏、低成本”的運(yùn)行機(jī)制。

財(cái)稅與投融資制度改革

唐山市一些重點(diǎn)中心鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)總量不高，鎮(zhèn)政府現(xiàn)有收入不足以滿足運(yùn)轉(zhuǎn)。應(yīng)按照財(cái)權(quán)事權(quán)相結(jié)合原則，將財(cái)政分配重心下移，提高鎮(zhèn)級(jí)分成比例，同時(shí)加大對(duì)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付。以分稅制為基礎(chǔ)，逐步建立機(jī)構(gòu)完整、功能健全的中心鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政，增強(qiáng)自我發(fā)展能力，通過(guò)財(cái)稅分享機(jī)制壯大鎮(zhèn)級(jí)財(cái)力。增加重點(diǎn)中心鎮(zhèn)的財(cái)政超基數(shù)返還，全額返還基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、水資源費(fèi)等專項(xiàng)資金。凡鎮(zhèn)域范圍所產(chǎn)生的土地出讓金留縣市區(qū)部分，全部返還重點(diǎn)中心鎮(zhèn)。遵循 “讓利于鎮(zhèn)，適當(dāng)放寬”的原則，擴(kuò)大中心鎮(zhèn)可支配的資金范圍，讓其有比較充裕的資金調(diào)配權(quán)和使用權(quán)。由唐山市設(shè)立重點(diǎn)中心鎮(zhèn)培育基金，市級(jí)財(cái)政每年安排一定數(shù)額的資金專項(xiàng)用于重點(diǎn)中心鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)民培訓(xùn)等。以財(cái)政補(bǔ)助的方式支持具有示范性、導(dǎo)向性的中心鎮(zhèn)培育項(xiàng)目，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)、人口、土地三集中。各級(jí)職能部門在政策扶持和公共資源配置上，要對(duì)重點(diǎn)中心鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目?jī)?yōu)先安排，著力改善中心鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境。

以政府資金為主，加快公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；以民間資本為主，加快住宅小區(qū)和商貿(mào)服務(wù)設(shè)施建設(shè)。凡是可以投入市場(chǎng)運(yùn)作的基礎(chǔ)設(shè)施和功能載體都要推向市場(chǎng)，提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。以地聚財(cái)來(lái)彌補(bǔ)重點(diǎn)中心鎮(zhèn)發(fā)展的資金短缺，通過(guò)道路建設(shè)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等方式，配合土地出讓金收入分配的調(diào)整，最大限度地集聚土地級(jí)差地租收入。以鎮(zhèn)有資產(chǎn)為基礎(chǔ)組建投資發(fā)展公司，負(fù)責(zé)建設(shè)資金的籌措和重大項(xiàng)目的實(shí)施，形成投資、經(jīng)營(yíng)、回收的良性機(jī)制。唐山市部分重點(diǎn)中心鎮(zhèn)民營(yíng)采礦業(yè)發(fā)達(dá)、商貿(mào)繁華，民間資本實(shí)力較為雄厚，應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)在建設(shè)過(guò)程中引導(dǎo)民營(yíng)資本介入。降低門檻、擴(kuò)大準(zhǔn)入，以BOT方式或出讓冠名權(quán)等形式，吸引民營(yíng)企業(yè)參與公共設(shè)施建設(shè)。放開(kāi)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，鼓勵(lì)和引導(dǎo)多元化、社會(huì)化投資參與城鎮(zhèn)公用事業(yè)。農(nóng)民是中心鎮(zhèn)發(fā)展的主要承擔(dān)者和受益者，要引導(dǎo)其投資建城，樹(shù)立 “自己城鎮(zhèn)自己建”的理念，步入自我積累、自我發(fā)展的良性軌道。加大金融支持力度，協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)在重點(diǎn)中心鎮(zhèn)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行或分支機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)和小額貸款公司，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)中心鎮(zhèn)建設(shè)的信貸服務(wù)。

戶籍與社保制度改革

打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，通過(guò)戶籍與社會(huì)保障制度改革加快人口集聚，建立城鄉(xiāng)一體化的戶籍管理體制，按照居住地和就業(yè)原則確定身份。遷移合并分散的自然村、小行政村，多渠道吸引人口進(jìn)入重點(diǎn)中心鎮(zhèn)。凡在重點(diǎn)中心鎮(zhèn)有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來(lái)源的人員及其共同居住生活的直系親屬，均可根據(jù)本人意愿辦理城鎮(zhèn)戶口，簡(jiǎn)化入戶手續(xù)，在教育、就業(yè)、社會(huì)保障等方面享受與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等待遇。從轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民之日起3年內(nèi)，可繼續(xù)享受農(nóng)村居民生育政策。設(shè)計(jì) “以土地?fù)Q保障”的方案，對(duì)自愿放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶，可在重點(diǎn)中心鎮(zhèn)優(yōu)惠購(gòu)房。

鼓勵(lì)有較好自我生存和發(fā)展能力的農(nóng)民進(jìn)城從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，消除農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)困難、工資及勞保待遇過(guò)低、個(gè)人合法權(quán)益難以維護(hù)等因素。建立機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)和場(chǎng)地到位的重點(diǎn)中心鎮(zhèn)勞動(dòng)保障工作平臺(tái)，加快人力資源有形市場(chǎng)和就業(yè)服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，健全農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)體系，促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力向重點(diǎn)中心鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。完善失地農(nóng)民基本生活保障制度，具備條件的鎮(zhèn)應(yīng)探索面向農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，全面普及新型農(nóng)村合作醫(yī)療，建立與發(fā)展水平相一致的聯(lián)動(dòng)增長(zhǎng)機(jī)制。

職權(quán)設(shè)置改革

面對(duì)唐山市各重點(diǎn)中心鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)總量日益增長(zhǎng)、建成區(qū)面積不斷擴(kuò)大、人口聚集加快的現(xiàn)實(shí)，按照 “依法下放、能放則放”的原則，賦予重點(diǎn)中心鎮(zhèn)必要的管理權(quán)限。科學(xué)放權(quán)，為中心鎮(zhèn) “松綁”。通過(guò)增加授權(quán)委托和延伸部門機(jī)構(gòu)等方式，積極探索職能權(quán)限下放，提高重點(diǎn)中心鎮(zhèn)的行政事務(wù)管理能力?？h一級(jí)駐鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)，由鎮(zhèn)管理或以鎮(zhèn)管理為主，實(shí)行條塊結(jié)合、以塊為主的管理體制。進(jìn)一步突出重點(diǎn)中心鎮(zhèn)的主體地位，按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一、重心下移、屬地管理、提高效能的要求，增設(shè)發(fā)改、建設(shè)等分局，賦予其在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)管理等方面的縣級(jí)管理權(quán)限。將直接為“三農(nóng)”服務(wù)的站所全部人、財(cái)、物交由鎮(zhèn)政府管理。如對(duì)農(nóng)村 “五站”、衛(wèi)生院等駐鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)一律實(shí)行屬地管理，改變長(zhǎng)期困擾的條塊分割。垂直部門派駐重點(diǎn)中心鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的工作納入其績(jī)效考核體系，主要領(lǐng)導(dǎo)的任免須事先征求鎮(zhèn)黨委、人大、政府的意見(jiàn)和建議。

重點(diǎn)中心鎮(zhèn)在組織設(shè)置和改革中應(yīng)成為擴(kuò)權(quán)鎮(zhèn)，鎮(zhèn)黨委和政府應(yīng)為副縣級(jí)單位。把干部選配作為提高重點(diǎn)中心鎮(zhèn)統(tǒng)籌發(fā)展能力的重要措施，提高主要領(lǐng)導(dǎo)的積極性和主動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利的有機(jī)統(tǒng)一。調(diào)整充實(shí)重點(diǎn)中心鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制，自主設(shè)立相應(yīng)機(jī)構(gòu)。要體現(xiàn)綜合原則，強(qiáng)調(diào)工作任務(wù)對(duì)口，不強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)上下對(duì)口，不強(qiáng)調(diào)組織形式的一致。將鎮(zhèn)域范圍內(nèi)對(duì)微觀運(yùn)行的控制監(jiān)督和引導(dǎo)，基本上集中于鎮(zhèn)一級(jí)，使重點(diǎn)中心鎮(zhèn)政府真正有責(zé)有權(quán)，規(guī)范委托執(zhí)法職權(quán)，合理確定協(xié)助義務(wù)。加強(qiáng)公安隊(duì)伍建設(shè)，在原有派出所的基礎(chǔ)上增加警力組建公安分局，設(shè)立交警中隊(duì)。分局長(zhǎng)兼鎮(zhèn)黨委副書(shū)記，以加強(qiáng)社會(huì)治安和維穩(wěn)工作的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。在鎮(zhèn)城管中隊(duì)的基礎(chǔ)上組建綜合執(zhí)法分局，賦予獨(dú)立的執(zhí)法管理權(quán)限。

放權(quán)擴(kuò)權(quán)一方面給重點(diǎn)中心鎮(zhèn)發(fā)展提供了體制機(jī)制上的活力和動(dòng)力，另一方面對(duì)鎮(zhèn)級(jí)政府也提出了 “權(quán)力承接力”的要求。所以需要加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有干部的培訓(xùn)教育，加大對(duì)管理和建設(shè)人才引進(jìn)的力度，改變習(xí)慣于按上級(jí)指令行事的思維，擔(dān)負(fù)起相當(dāng)于過(guò)去縣級(jí)政府的職責(zé)和權(quán)限。職權(quán)設(shè)置改革要真正落實(shí)到位，不能僅僅停留在文件層面，既要勇于調(diào)整利益分配格局，又要循序漸進(jìn)、分步實(shí)施、逐步到位。對(duì)于承擔(dān)著跨鎮(zhèn)域范圍統(tǒng)籌任務(wù)的重點(diǎn)中心鎮(zhèn)，可逐步建立制度化的協(xié)調(diào)機(jī)制，比如常設(shè)性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和人員、制度化的議事決策機(jī)制、區(qū)域督查的權(quán)限。

土地及住房制度改革

在土地使用制度改革方面，應(yīng)在農(nóng)業(yè)用地保持動(dòng)態(tài)平衡的前提下，優(yōu)先保證重點(diǎn)中心鎮(zhèn)的建設(shè)用地。探索各種內(nèi)部流轉(zhuǎn)辦法，依據(jù) “明確所有權(quán)、確保承包權(quán)、搞活使用權(quán)”的原則，允許農(nóng)村集體土地使用權(quán)采取協(xié)議出讓、公開(kāi)拍賣租用等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，允許農(nóng)民將承包土地使用權(quán)異地轉(zhuǎn)包和投資入股開(kāi)發(fā)。培育土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，盤活存量建設(shè)用地，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制提高土地利用率，從而既能保證農(nóng)民的長(zhǎng)期利益，又能降低鎮(zhèn)區(qū)的土地開(kāi)發(fā)成本，提高農(nóng)戶向中心鎮(zhèn)遷移的積極性。開(kāi)展城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤，通過(guò)土地復(fù)墾實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡后，節(jié)約的用地指標(biāo)和土地整理后置換出來(lái)的新增建設(shè)用地指標(biāo)，都用于重點(diǎn)中心鎮(zhèn)建設(shè)。土地使用要向中心鎮(zhèn)傾斜，體現(xiàn)重點(diǎn)支持的原則，給其更多的自主權(quán)和發(fā)展空間。唐山市政府每年專項(xiàng)安排一定數(shù)量的建設(shè)用地指標(biāo)，專項(xiàng)下達(dá)給中心鎮(zhèn)。建立重點(diǎn)中心鎮(zhèn)國(guó)有土地儲(chǔ)備和出租制度，允許企業(yè)和集體土地使用權(quán)通過(guò)作價(jià)入股、出租、轉(zhuǎn)讓等方式參與建設(shè)。鼓勵(lì)村集體購(gòu)置農(nóng)民宅基地復(fù)墾，并將節(jié)余指標(biāo)出售給重點(diǎn)中心鎮(zhèn)用于建設(shè)。允許重點(diǎn)中心鎮(zhèn)以區(qū)域特色經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)設(shè)立工業(yè)聚集區(qū)，優(yōu)先安排用地指標(biāo)或核定土地周轉(zhuǎn)指標(biāo)。重點(diǎn)中心鎮(zhèn)可以根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求，優(yōu)先預(yù)支建設(shè)用地指標(biāo)，再通過(guò)村莊用地復(fù)墾逐步返還。

積極實(shí)施農(nóng)村住房制度改革，穩(wěn)步推進(jìn)舊村改造和空心村治理，鼓勵(lì)農(nóng)民到鎮(zhèn)區(qū)集中居住。農(nóng)村新民居建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)要優(yōu)先安排重點(diǎn)中心鎮(zhèn)新民居建設(shè)。實(shí)行農(nóng)民自愿退出原宅基地，并在重點(diǎn)中心鎮(zhèn)居住區(qū)購(gòu)買商品房的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策。推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)市場(chǎng)化改革，為農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)提供啟動(dòng)資本。允許進(jìn)鎮(zhèn)農(nóng)民保留農(nóng)村宅基地和承包地，打消農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)的顧慮。

參考資料

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