排污權(quán)市場(chǎng)化難以推行的根源分析及對(duì)策

段力宇

(遼寧對(duì)外經(jīng)貿(mào)學(xué)院，遼寧大連116052)

一、排污權(quán)的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論及研究現(xiàn)狀

(一)關(guān)于排污問題的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論

不負(fù)責(zé)任的排污行為存在著嚴(yán)重的負(fù)外部性，而這種負(fù)外部性雖然給排污者以外的企業(yè)、個(gè)人及環(huán)境帶來(lái)了不可估量的危害，但是對(duì)于排污者來(lái)說(shuō)，這是在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)污染治理成本的最小化，同時(shí)有利于實(shí)現(xiàn)短期生產(chǎn)利益最大化的捷徑。經(jīng)濟(jì)學(xué)針對(duì)外部性問題提出了以下幾方面的理論:

1.管制

薩米爾森認(rèn)為，管制是政府以命令的方式改變或控制企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)而頒布的規(guī)章或法律，以控制企業(yè)的價(jià)格、銷售或生產(chǎn)決策。管制作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)普遍存在的現(xiàn)象，同時(shí)兼具合理性和不足。作為市場(chǎng)的替代，政府在發(fā)揮資源配置作用的時(shí)候，一方面會(huì)產(chǎn)生額外成本;另一方面，作為一項(xiàng)制度，它可以促使外部性問題的內(nèi)部化。由于管制具有強(qiáng)制性，它的優(yōu)點(diǎn)是對(duì)被管制方具有一定的威懾力，可以比較有效地抑制負(fù)外部性問題的發(fā)生。它的不足是作為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的行為，對(duì)于“適度”干預(yù)的掌控是一件困難的事情。

2.庇古稅

英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古認(rèn)為要想克服外部性問題，實(shí)現(xiàn)環(huán)境外部不經(jīng)濟(jì)性的內(nèi)部化，需要通過政府管制之外的方法進(jìn)行干預(yù)，來(lái)糾正市場(chǎng)失效。通過對(duì)污染者征稅，用稅收來(lái)解決環(huán)境的外部性。但是，利用庇古稅解決外部性問題時(shí)也存在幾點(diǎn)不足:首先，作為激勵(lì)性質(zhì)的收費(fèi)制度，由于稅率一般是固定的，經(jīng)常低于治污的邊際成本，難以控制社會(huì)整體的排污總量。其次，作為政府實(shí)施的稅收制度，缺乏監(jiān)督必然會(huì)導(dǎo)致政府尋租機(jī)率的增加。但是庇古稅作為排污權(quán)交易制度完善之前的環(huán)境治理手段，其作用是不可忽視的。

3.排污權(quán)

1968年，美國(guó)學(xué)者戴爾斯(J.H.Dales)排污權(quán)的交易思想提出，使排污權(quán)的環(huán)境外部性問題研究進(jìn)入一個(gè)嶄新的時(shí)代。排污權(quán)的最大特點(diǎn)是能夠比較好地控制排污總量避免超過環(huán)境自我更新的最大負(fù)荷。目前該問題研究的重點(diǎn)主要集中在排污權(quán)的初始分配，如何設(shè)立交易市場(chǎng)進(jìn)行交易，以及如何通過交易市場(chǎng)使得整個(gè)污染控制達(dá)到成本最小化三個(gè)方面。

按照科斯定理，排污的外部性通過排污權(quán)交易制度，即以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，通過買賣排污權(quán)，使得出讓方通過出售剩余排污權(quán)而獲得經(jīng)濟(jì)回報(bào)，實(shí)現(xiàn)對(duì)于有利于環(huán)境的外部經(jīng)濟(jì)性的補(bǔ)償，從而實(shí)現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)狀態(tài)。問題的關(guān)鍵是因?yàn)榻灰踪M(fèi)用的存在，不同的權(quán)利界定和分配則會(huì)帶來(lái)不同效益的資源配置，所以產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)置是優(yōu)化資源配置的基礎(chǔ)。

雖然經(jīng)濟(jì)學(xué)家更傾向于具有“激勵(lì)”特征的后兩者作為治理污染的主要方法，但是經(jīng)濟(jì)“激勵(lì)”方法的實(shí)施，必須有強(qiáng)有力的管制措施支撐。

(二)研究現(xiàn)狀

二戰(zhàn)以后隨著世界經(jīng)濟(jì)的快速?gòu)?fù)蘇，主流經(jīng)濟(jì)學(xué)開始逐漸從強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)模式向強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)主導(dǎo)的放任自由模式傾斜。針對(duì)經(jīng)濟(jì)外部性的理論也由政府主導(dǎo)的“管制”理論向激勵(lì)性質(zhì)的庇古稅和市場(chǎng)主導(dǎo)的排污權(quán)理論方向發(fā)展，社會(huì)的著眼點(diǎn)基本上都聚焦到排污權(quán)的實(shí)施和交易市場(chǎng)的構(gòu)建方面。

國(guó)內(nèi)學(xué)者針對(duì)排污權(quán)的初始分配和分配方式問題，高鑫(2010)提出了排污權(quán)人均分配的觀點(diǎn)，并對(duì)其優(yōu)越性進(jìn)行了論證。鄒偉進(jìn)(2009)在遵循免費(fèi)分配與有償分配相結(jié)合才能體現(xiàn)環(huán)境資源的價(jià)值基礎(chǔ)上，提出了累進(jìn)性價(jià)格機(jī)制。從而使得排污權(quán)的價(jià)格下降幅度低于治理污染的邊際成本下降的幅度，以刺激鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行污染投資。

而關(guān)于排污權(quán)交易市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)方面，王小軍(2008)通過對(duì)美國(guó)排污權(quán)交易制度建設(shè)和實(shí)施過程中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的研究，從排污權(quán)發(fā)放的總量控制、交易費(fèi)用和排污權(quán)交易成本這三方面，對(duì)我國(guó)相關(guān)制度建設(shè)提出了建議。甄杰(2009)等從認(rèn)識(shí)排污權(quán)的實(shí)質(zhì)，完善交易市場(chǎng)和強(qiáng)化政府作用三個(gè)方面對(duì)如何構(gòu)建交易市場(chǎng)做了研究。蔡翡燕(2010)以嘉興市的排污權(quán)交易為研究對(duì)象，針對(duì)排污權(quán)交易市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)問題提出了排污權(quán)供求平衡和尋租這兩大問題。

綜上，國(guó)內(nèi)現(xiàn)有研究存在兩點(diǎn)不足:首先，過于專注于排污權(quán)的相關(guān)理論，而忽略了經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)于負(fù)外部性問題的相關(guān)理論和經(jīng)驗(yàn)。其次，對(duì)于排污權(quán)市場(chǎng)化在我國(guó)多城市試點(diǎn)卻難以推廣的根源問題缺乏深入的研究。所以要想有效地、有針對(duì)性地解決目前我國(guó)排污權(quán)推廣中存在的問題，就必須針對(duì)排污權(quán)沒有順利推廣的根源問題進(jìn)行深入的分析研究。

二、排污權(quán)市場(chǎng)化難以推廣的主要問題以及根源分析

(一)企業(yè)方面

1.缺乏嚴(yán)格管制措施的環(huán)境下，企業(yè)有維持原狀的意愿

到目前為止，各種排污權(quán)制度的嘗試，都是在缺乏嚴(yán)格“管制”制度的前提下進(jìn)行的。在排污治理責(zé)任和收益不確定的情況下，且此前逃避排污治理責(zé)任的結(jié)果是大多數(shù)企業(yè)從中獲益，于是企業(yè)都存有逃避責(zé)任的潛在沖動(dòng)。對(duì)于缺乏嚴(yán)格排污管制的情況，可以構(gòu)建如下模型來(lái)說(shuō)明(見表1):

表1 管制條件下企業(yè)污染治理的獲利情況 單位:萬(wàn)元

假設(shè)企業(yè)處理排污問題的獲利為X萬(wàn)元，完全按照要求治理排污并合格的費(fèi)用是1000萬(wàn)元，這時(shí)不會(huì)受到任何處罰，企業(yè)不會(huì)因?yàn)橹卫砦廴驹黾邮找?，也就是說(shuō)虧損1000萬(wàn)元。在原有技術(shù)條件下，由于偷工減料的治理污染會(huì)產(chǎn)生“治理不合格”的情況，此時(shí)企業(yè)受到0～500萬(wàn)元的處罰，再加上治理污染花費(fèi)的0～1000萬(wàn)元的費(fèi)用，企業(yè)的損失在0～1500萬(wàn)元之間?！安恢卫砦廴尽笨晒?jié)約治理費(fèi)用1000萬(wàn)元，政府相關(guān)機(jī)構(gòu)將治理額度定在0～500萬(wàn)元時(shí)，企業(yè)將獲利500萬(wàn)～1000萬(wàn)元，如果“不治理污染”也不被處罰的企業(yè)獲利則是1000萬(wàn)元。由于缺乏嚴(yán)格的管制措施，停業(yè)整頓類的處罰大多效果甚微，這里予以忽略。

顯然，企業(yè)“不治理污染”比“治理污染”時(shí)的各種情況下獲利都大，因此企業(yè)缺乏對(duì)污染進(jìn)行治理的主觀能動(dòng)性。

出現(xiàn)這一問題的根本原因就是管制制度中對(duì)于污染的處罰力度不夠，“管制”的剛性沒有充分體現(xiàn)出來(lái)。即便采取處罰措施，也比主動(dòng)治理污染的成本要低，不會(huì)對(duì)排污企業(yè)產(chǎn)生足夠的威懾力，造成排污企業(yè)寧可被處罰也不愿意主動(dòng)治理污染?？捣乒驹诓澈Ｎ廴竞Ｓ蛎娣e840km2(后來(lái)面積進(jìn)一步擴(kuò)大)，只罰款20萬(wàn)元人民幣就是一個(gè)典型的案例。

另一方面，由于大型企事業(yè)單位對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)較大，以及與各級(jí)政府之間的密切關(guān)系，使得“管制”措施的“剛性”無(wú)法體現(xiàn)，對(duì)中小企業(yè)比較“嚴(yán)”，對(duì)大型企業(yè)的排污大戶反倒比較“松”。再加上相關(guān)法規(guī)和措施沒有隨社會(huì)發(fā)展進(jìn)行必要的更新修訂，造成難以有效地抑制和解決排污問題。由于排污管理不完善，大多數(shù)企業(yè)有足夠的空間逃避排污責(zé)任并從中獲利，因此企業(yè)沒有主動(dòng)參與排污制度建設(shè)的意愿。

2.企業(yè)對(duì)排污權(quán)制度的預(yù)期較低

排污權(quán)的實(shí)施要點(diǎn)是希望通過產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)節(jié)作用，激勵(lì)企業(yè)主動(dòng)去采用新技術(shù)，達(dá)到治理排污的目的。一般來(lái)講，企業(yè)在沒有確定能夠從排污權(quán)的制度當(dāng)中獲得足夠“收益”預(yù)期之前，都不會(huì)主動(dòng)參與到排污權(quán)的推廣普及活動(dòng)中。在不考慮管制處罰的情況下，排污權(quán)交易的激勵(lì)主要是通過企業(yè)節(jié)能減排等排污治理把節(jié)約下來(lái)的排污權(quán)用于交易，從而獲得排污權(quán)交易的收益。假設(shè)治理排污的費(fèi)用是1000萬(wàn)元，治理后企業(yè)賣出剩余排污權(quán)的最大收益是500萬(wàn)元，而購(gòu)買排污權(quán)的費(fèi)用也在500萬(wàn)元之內(nèi)(因?yàn)榕盼蹤?quán)的額度是考慮到企業(yè)的實(shí)際情況設(shè)計(jì)的，不會(huì)大幅度偏離企業(yè)正常生產(chǎn)排污量)。而如果治理成功，有剩余的排污權(quán)可供交易，則企業(yè)的收益是在－1000萬(wàn)元＜X＜－500萬(wàn)元之間。如果治理不合格，則需要購(gòu)買排放權(quán)，企業(yè)獲利空間在－1500萬(wàn)元＜X＜－500萬(wàn)元之間。如果不治理則節(jié)約1000萬(wàn)元治理費(fèi)，同時(shí)把拿到手的初始排污權(quán)賣掉，則獲利范圍是1000萬(wàn)元＜X＜1500萬(wàn)元之間。

表2 排污權(quán)制度實(shí)施與否的企業(yè)獲利情況 單位:萬(wàn)元

由于治理污染必然帶來(lái)經(jīng)濟(jì)上的投入，同時(shí)對(duì)生產(chǎn)管理水平也要求相應(yīng)地提高，而污染治理的預(yù)期獲利卻不是很明顯，特別是治理合格后的預(yù)期收益不會(huì)很大，使得排污權(quán)原本的激勵(lì)作用很難有效地發(fā)揮出來(lái)。而如果考慮管制的處罰，相當(dāng)于以上情況中，在違規(guī)的部分獲利范圍向下浮動(dòng)500萬(wàn)元的范圍而已。

對(duì)于任何存在不確定收益預(yù)期的排污制度面前，每個(gè)企業(yè)都存有逃避責(zé)任的潛在沖動(dòng)。同時(shí)企業(yè)針對(duì)排污權(quán)制度的推行，有觀望和尋找排污權(quán)制度缺陷，從而逃避排污責(zé)任的動(dòng)機(jī)。目前，排污權(quán)的交易制度并沒有給多數(shù)企業(yè)帶來(lái)直接且明顯的經(jīng)濟(jì)效益，因此企業(yè)主動(dòng)進(jìn)行污染治理的獲利預(yù)期也不明朗，在沒有足夠威懾力的“管制”條件下，企業(yè)為了盈利采取各種生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、管理的方法手段時(shí)，不會(huì)把排污權(quán)交易制度作為重要的考量?jī)?nèi)容。

(二)社會(huì)環(huán)境方面

由于一些大型排污企業(yè)往往因?yàn)閷?duì)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)巨大，常常受到政府各級(jí)機(jī)關(guān)的特殊關(guān)照，使得社會(huì)輿論很難起到必要的監(jiān)督作用。而對(duì)于大多的中小企業(yè)和老百姓來(lái)講，由于處在弱勢(shì)的社會(huì)環(huán)境中，已形成了事不關(guān)己、高高掛起的思維定式，致使即便是面對(duì)嚴(yán)重的污染問題，也難以形成足夠的壓力。

另一方面，即便有強(qiáng)烈的保護(hù)環(huán)境的公共意識(shí)的企業(yè)和個(gè)人，也很難有足夠的社會(huì)資源和渠道來(lái)限制和處罰違規(guī)大企業(yè)。在這種社會(huì)環(huán)境下，形成了對(duì)大型企業(yè)排污無(wú)可奈何的默許，這種默許會(huì)“激勵(lì)”企業(yè)的排污行為，使企業(yè)忘卻自身對(duì)于環(huán)境保護(hù)的社會(huì)責(zé)任。

(三)政府方面

排污是一種典型的負(fù)外部性行為，而在生產(chǎn)管理中不斷地投入人財(cái)物力采用新技術(shù)、新方法減少和治理排污是典型的正外部性行為。作為政府部門及相關(guān)機(jī)構(gòu)，治理排污是義不容辭的責(zé)任。除了應(yīng)該主導(dǎo)排污權(quán)制度的推行外，還應(yīng)該在排污權(quán)制度以外，通過積極的財(cái)政稅收(例如庇古稅或補(bǔ)貼)政策，使排污的外部性內(nèi)在化，并形成一種良好的機(jī)制貫徹下去。沒有形成這一機(jī)制的主要原因如下:

1.政績(jī)?cè)u(píng)估體系的誤導(dǎo)

現(xiàn)在，衡量各級(jí)政府政績(jī)的指標(biāo)體系主要是圍繞著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)制定的。由于污染是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的伴生品，經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，排污量的增加也就成為不可避免的事情。如果政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系沒有把環(huán)境保護(hù)作為一個(gè)重要的指標(biāo)來(lái)考核，那么政府部門很容易在環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的權(quán)衡取舍中以犧牲環(huán)保來(lái)?yè)Q取經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.政府在法律制度制定上的缺位

首先是對(duì)于環(huán)境“管制”法規(guī)制度的不完善。其次是在法律上沒有對(duì)排污權(quán)性質(zhì)作出明確的界定，使得排污權(quán)的市場(chǎng)化運(yùn)行缺少了保駕護(hù)航的根本和依據(jù)。同時(shí)，也為排污權(quán)交易制度市場(chǎng)化過程留下了可以投機(jī)的漏洞。第三，缺乏與排污權(quán)交易制度配套的相關(guān)法律。1989年頒布的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》沿用至今，沒有隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作出及時(shí)的修訂。再加上環(huán)境法本身過于粗略，可操作性不強(qiáng)，對(duì)于排污權(quán)交易制度的推廣和普及難以起到促進(jìn)作用。

三、對(duì)策和建議

(一)完善管制體系，加強(qiáng)激勵(lì)作用

1.在完善“管制”體系的前提下，加強(qiáng)排污權(quán)制度自身的“管制”能力

沒有強(qiáng)有力和震懾力的“管制”體系作為后盾，很難有效遏制經(jīng)濟(jì)生活中一些嚴(yán)重的負(fù)外部性問題的發(fā)生。對(duì)于社會(huì)成本遠(yuǎn)大于私人成本的負(fù)外部性問題，僅僅依靠經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)節(jié)很難達(dá)到目的，必須通過強(qiáng)有力的“管制”體系作為保障基礎(chǔ)，再考慮實(shí)施排污權(quán)等經(jīng)濟(jì)措施，才能有效發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)作用。

另外，排污權(quán)作為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和總量控制相結(jié)合的一種制度模式，雖然具備一定的“管制”能力，在沒有其他“管制”法規(guī)的輔助下，顯然其“管制”能力有限。因此，在排污權(quán)制度的建設(shè)上，要加強(qiáng)排污權(quán)制度自身的“管制”能力，要讓違規(guī)企業(yè)感受到違規(guī)處罰的嚴(yán)重性。同時(shí)，對(duì)于企業(yè)“管制”要一視同仁，避免“一手松一手嚴(yán)”情況發(fā)生。

2.加強(qiáng)排污權(quán)制度自身的激勵(lì)作用

由于排污權(quán)制度最初設(shè)想的出發(fā)點(diǎn)更多還是著眼于經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)節(jié)作用。因此加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)節(jié)力度是調(diào)動(dòng)企業(yè)積極參與排污權(quán)最有效的方法。要讓節(jié)能減排達(dá)標(biāo)的企業(yè)獲得大于他們?cè)诠?jié)能減排上的成本投入，并為企業(yè)今后的發(fā)展提供更多的便利條件。具體到排污權(quán)的操作上，對(duì)于完成污染治理任務(wù)后剩余排放權(quán)賣出要采取一定的財(cái)政補(bǔ)貼，使得實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排的企業(yè)獲得足夠大的收益。同時(shí)對(duì)于不能完成任務(wù)，需要買入排污權(quán)的企業(yè)，在價(jià)格之上還應(yīng)該加收一定的超排處罰，拉大節(jié)能與耗能兩者之間的經(jīng)濟(jì)收益差距，真正發(fā)揮激勵(lì)的功效，引導(dǎo)企業(yè)走污染治理和節(jié)能減排之路。

(二)普及環(huán)境保護(hù)教育，加強(qiáng)對(duì)各級(jí)企業(yè)的輿論監(jiān)督

一個(gè)時(shí)期以來(lái)，我國(guó)沒有很好地重視環(huán)保教育，缺乏對(duì)環(huán)境問題的足夠重視，僅僅通過排污權(quán)制度的試點(diǎn)和實(shí)踐推廣很難全面地解決排污所帶來(lái)的環(huán)境污染問題。因此只有長(zhǎng)期持久地對(duì)全社會(huì)成員進(jìn)行適時(shí)適宜的環(huán)保教育，才能有效地形成重視環(huán)保的社會(huì)氛圍。同時(shí)在此基礎(chǔ)上，輿論監(jiān)督體系應(yīng)形成對(duì)排污企業(yè)監(jiān)督激勵(lì)作用，這樣才能有效地抑制企業(yè)為營(yíng)利隨意排污的行為。

(三)強(qiáng)化政府在排污權(quán)制度建設(shè)上的職能作用

應(yīng)把環(huán)境保護(hù)作為政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的重要指標(biāo)體現(xiàn)在各級(jí)政府和各級(jí)官員的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系中，促使各級(jí)政府及相關(guān)人員認(rèn)真對(duì)待當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境保護(hù)問題，避免為了提高政績(jī)而犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由政府牽頭，制定排污權(quán)制度和法規(guī)并認(rèn)真實(shí)施，加以監(jiān)督。只有這樣才能為排污權(quán)制度的有效推廣提供必要保障。

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