公共財(cái)政視閾的基本公共服務(wù)均等化對(duì)策探析*
——基于江蘇區(qū)域發(fā)展

李桂華

（中共南京市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部 江蘇 南京 210001）

“基本公共服務(wù)均等化”最初來(lái)源于西方，在發(fā)達(dá)國(guó)家，公民所享受基本均等的公共服務(wù)是擁有的基本權(quán)利。因此“基本公共服務(wù)均等化”早已作為西方國(guó)家的基本施政綱領(lǐng)。近年來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)公平問(wèn)題日益嚴(yán)峻，社會(huì)分配不公，收入差距過(guò)大和基本公共服務(wù)的供給不足且不均等被多次提到議事日程，黨的十七大報(bào)告明確提出，要完善公共財(cái)政制度，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。目前，解決這些問(wèn)題固然離不開(kāi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)制度的完善，但公共財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)與調(diào)整、優(yōu)化仍然成為不可或缺的重要途徑。

一、公共服務(wù)均等化與政府財(cái)政責(zé)任

所謂基本公共服務(wù)，是指建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，由政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和總體水平來(lái)提供、旨在保障個(gè)人生存權(quán)和發(fā)展權(quán)所需要的最基本社會(huì)條件的公共服務(wù)?；竟卜?wù)均等化是指政府要為不同地區(qū)居民提供基本的、在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、大致相同的公共物品和服務(wù)。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，基本公共服務(wù)均等化意味著全體公民享有基本的公共服務(wù)的機(jī)會(huì)和原則應(yīng)是均等的，收益和結(jié)果應(yīng)是大體相等的，同時(shí)具有較大自由的選擇權(quán)。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平并結(jié)合理論的研究成果，界定現(xiàn)階段我國(guó)基本公共服務(wù)的范圍主要?jiǎng)澐譃樗膫€(gè)方面：一是底線(xiàn)生存服務(wù)，包括公共就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障等；二是基本發(fā)展服務(wù)，包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、民政等社會(huì)事業(yè)中的公益性領(lǐng)域；三是基本環(huán)境服務(wù)，包括公共交通、公共通信、公用設(shè)施和環(huán)境保護(hù)等；四是基本安全服務(wù)，包括公共安全、消費(fèi)安全和國(guó)防安全等。

基本公共服務(wù)均等化，指的是基本公共服務(wù)的價(jià)值取向和結(jié)果狀態(tài)，其含義就是全體公民不論地域、民族、性別、收入及身份差異如何，都能獲得與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)、結(jié)果大致均等的基本公共服務(wù)。從哲學(xué)的角度看，根據(jù)羅爾斯正義論的兩大正義原則，第一正義原則即平等自由原則，這意味著基本公共服務(wù)的供給水平應(yīng)該平均，第二正義原則即機(jī)會(huì)平等原則和差別原則，這意味著社會(huì)的最大多數(shù)成員能夠享受到政府提供的基本公共服務(wù)，并且是合理合法不存在特權(quán)的。國(guó)家發(fā)展改革委宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)研究院課題組認(rèn)為，中國(guó)現(xiàn)階段的全國(guó)性基本公共服務(wù)均等化是一個(gè)“使每個(gè)公民不分城鄉(xiāng)、不分地區(qū)地能夠有機(jī)會(huì)接近法定基本公共服務(wù)項(xiàng)目的過(guò)程”。

（二）公共財(cái)政與公共服務(wù)均等化

從財(cái)政來(lái)看待基本公共服務(wù)，前者是后者的必要條件，但不是充分條件，也就是說(shuō)，政府提供公共服務(wù)離不開(kāi)財(cái)政投入，但有了財(cái)政投入，并不等于就有公共服務(wù)。［1］公共服務(wù)是一個(gè)過(guò)程，通常可以分為投入、提供、消費(fèi)三個(gè)階段。第一階段表現(xiàn)為通過(guò)財(cái)政手段完成的公共資金的投入，第二階段是具體的公共服務(wù)的產(chǎn)出環(huán)節(jié)，即由不同的部門(mén)、單位、機(jī)構(gòu)提供具體的公共服務(wù)，第三階段反映的是公共服務(wù)供應(yīng)的結(jié)果，具體體現(xiàn)在城鄉(xiāng)間、區(qū)域間、個(gè)體間的不同表現(xiàn)。公共財(cái)政在這三個(gè)階段的作用也是不同的，并且是依次遞減的：在第一階段可以發(fā)揮直接作用，在第二、第三階段只能發(fā)揮間接作用，可以對(duì)產(chǎn)出、消費(fèi)狀況進(jìn)行績(jī)效監(jiān)測(cè)，為調(diào)整投入及其方式提供依據(jù)。

公共服務(wù)均等化與財(cái)政關(guān)系十分密切，財(cái)政在基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程中承擔(dān)著重要責(zé)任。公共財(cái)政的本質(zhì)特征是公共性，公共財(cái)政是取之于民、用之于民的，公共財(cái)政要求政府必須對(duì)所有經(jīng)濟(jì)主體和社會(huì)成員提供均等化的公共服務(wù)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，在描述社會(huì)的理想狀態(tài)時(shí)，都會(huì)強(qiáng)調(diào)“最大多數(shù)人的最大福利”，這是一種追求帕累托最優(yōu)的資源分配狀態(tài)，即在不使任何人境況變壞的情況下，而不可能再使某些人的處境變好。［2］政府提供公共服務(wù)時(shí)，實(shí)際上就是在進(jìn)行帕累托改進(jìn)，基本公共服務(wù)的均等化實(shí)際上就是向帕累托最優(yōu)邁進(jìn)。

二、影響基本公共服務(wù)均等化的公共財(cái)政制度缺陷

長(zhǎng)期以來(lái)，中央和地方政府之間的事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清是困擾我國(guó)財(cái)政管理體制一直存在的主要問(wèn)題。中央和地方政府關(guān)系的不規(guī)范，事權(quán)與支出責(zé)任的劃分不清，導(dǎo)致在公共產(chǎn)品供給和公共服務(wù)的提供上經(jīng)常發(fā)生越位、錯(cuò)位與缺位，甚至某種程度上出現(xiàn)“中央點(diǎn)菜、地方買(mǎi)單”等事權(quán)下移現(xiàn)象。其結(jié)果必然導(dǎo)致地方政府承擔(dān)過(guò)多的財(cái)政事務(wù)，支出增多。

從表1可以顯示出，中央與地方公共財(cái)政制度的缺陷及公共服務(wù)責(zé)任分工的錯(cuò)位主要表現(xiàn)在：一是中央政府過(guò)多地承擔(dān)了本應(yīng)由地方政府承當(dāng)?shù)牡幕A(chǔ)建設(shè)和工業(yè)、商業(yè)、金融等經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的支出責(zé)任，而且不合理地直接干預(yù)微觀(guān)企業(yè)層面的運(yùn)營(yíng)。如2010年中央在交通運(yùn)輸領(lǐng)域的投入達(dá)到1489.58億元，占到整個(gè)政府投入的27.14％；金融事務(wù)的支出達(dá)到488.16億元，占到財(cái)政投入總量的72.53％。二是中央對(duì)地區(qū)差距的宏觀(guān)調(diào)節(jié)功能較差。如對(duì)農(nóng)村的各項(xiàng)投入有助于調(diào)節(jié)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差距、有效縮小解決長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問(wèn)題，理應(yīng)更多地由中央政府統(tǒng)籌安排，但2010年中央政府整個(gè)承擔(dān)和支持農(nóng)林水事務(wù)的投入為387.89億元，占政府投入比重僅為4.77％；在協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)管理方面，中央政府雖然不便直接參與到社區(qū)事務(wù)的具體管理中去，但可以在資金上給予發(fā)展較弱的農(nóng)村地區(qū)社區(qū)事業(yè)發(fā)展提供更多的支持，但中央政府對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)的投入僅有10.09億元，占比重僅為0.17％，這在很大程度上延緩了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的步伐。三是中央和省級(jí)政府是教育和醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)供給的主要承擔(dān)者，但從目前來(lái)看中央政府在這兩方面的投入比重明顯偏低。中央政府占財(cái)政性教育支出的比重僅為5.75％，這一水平遠(yuǎn)低于15％的目標(biāo)，與其它發(fā)展中國(guó)家相比也處于較低水平。中央財(cái)政用于醫(yī)療衛(wèi)生的支出為73.56億元，占比重只有1.53％，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。目前我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生總支出占世界衛(wèi)生總支出的比重為3％，就是說(shuō)，我們?cè)谟谜际澜?％的衛(wèi)生資源來(lái)解決占世界22％的人口的健康問(wèn)題，這顯然不能滿(mǎn)足需要，也致使我國(guó)公共衛(wèi)生資源配置的不均等，四是根據(jù)國(guó)際慣例，在再分配性社會(huì)保障和社會(huì)救濟(jì)的支出一般應(yīng)由中央政府提供，但中央財(cái)政對(duì)社會(huì)保障和就業(yè)的支出僅占整個(gè)政府支出的4.93％。

我國(guó)現(xiàn)行的公共財(cái)政管理體制是源于1994年確定的分稅制，它的實(shí)施對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)起到了不可忽視的作用，在當(dāng)時(shí)保證了國(guó)家能夠集中財(cái)力搞好最重要的經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目，也強(qiáng)化了中央對(duì)地方財(cái)政收支的控制和監(jiān)管。同時(shí)，自分稅制后逐步建立起來(lái)的轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)調(diào)整轄區(qū)效益外溢問(wèn)題、平衡地區(qū)財(cái)政利益和保證中央政府的核心地位都起到了積極的作用，實(shí)際上在財(cái)政制度設(shè)計(jì)中，轉(zhuǎn)移支付的主要目的就是促進(jìn)公共服務(wù)的均等化。但也應(yīng)看到，財(cái)政收入的向上集中使得地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)的不對(duì)稱(chēng)，從而導(dǎo)致了地方政府公共服務(wù)的缺位與乏力，尤其是區(qū)域財(cái)政收支的不平衡更加劇了不同地區(qū)之間的基本公共服務(wù)的不均等。這樣構(gòu)成了縱橫兩對(duì)矛盾成為我國(guó)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化亟待解決的問(wèn)題。在通常情況下，我國(guó)財(cái)政制度的轉(zhuǎn)移支付主要有三種形式：稅收返還和體制性補(bǔ)助、財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付以及專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。第一，稅收返還和體制性補(bǔ)助不具有均等化功能。因?yàn)槎愂辗颠€的規(guī)模與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相關(guān)，越是經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)獲得的稅收返還比例更大，形成“馬太效應(yīng)”。第二，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付有助于平衡地區(qū)間財(cái)力差距。財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的主要目的是彌補(bǔ)財(cái)政實(shí)力相對(duì)薄弱的地區(qū)的財(cái)力缺口，有效均衡地區(qū)間財(cái)力差距。主要包括一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、縣鄉(xiāng)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金等等，其中的一般性轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)均等化的效果最為顯著。第三，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付部分的均等化作用不明顯。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是指上級(jí)政府為了實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)，以及對(duì)委托下級(jí)政府代理農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、扶貧等方面事務(wù)進(jìn)行補(bǔ)償而設(shè)立的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金，必須專(zhuān)款專(zhuān)用，因而，均等化的作用也不明顯。［3］

1.2 檢查方法與儀器 采用美國(guó)GE公司生產(chǎn)的Discovery VCT 64型PET/CT儀?；颊邫z查前禁食6 h以上，血糖<10 mmol/L；按體質(zhì)量靜脈注射18F-FDG(上海原子科興藥業(yè)有限公司)4.44 MBq/kg。安靜休息約60 min后進(jìn)行顯像，掃描范圍自顱頂至股骨中部。全身常規(guī)CT掃描(電壓120 kV，電流140 mA，層厚3.75 mm，螺距0.516)。PET掃描以三維(3D)模式采集，2 min/床位，通常每次采集7～8個(gè)床位。

三、江蘇公共服務(wù)均等化的財(cái)政投入現(xiàn)狀

當(dāng)前從全省范圍來(lái)看，隨著公共財(cái)政體系的不斷完善，公共服務(wù)財(cái)政投入力度也在不斷加大，民生支出占財(cái)政支出的比重逐年提高?！笆晃濉逼陂g，全省一般預(yù)算支出累計(jì)超過(guò)16600億元，是“十五”期間的3倍，年均增長(zhǎng)23.6％，其中，用于農(nóng)林水、教育、就業(yè)和社會(huì)保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生等支出占一般預(yù)算支出的39.4％，財(cái)政資源更多地向經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)和薄弱地區(qū)傾斜。［4］其中，教育支出成為我省公共財(cái)政的第一大支出，“十一五”期間地方教育經(jīng)費(fèi)總投入達(dá)到4900億元，年均增長(zhǎng)17.5％，［5］完善和落實(shí)了義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制；就業(yè)政策得到了積極財(cái)政支持，2010年全省城鎮(zhèn)新增就業(yè)128.7萬(wàn)人；社會(huì)保障體系不斷完善，養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌逐步推進(jìn)；全省醫(yī)療保障制度全面建立，2010年城鄉(xiāng)醫(yī)療保障覆蓋率超過(guò)95％。［6］從整體上看，基本公共服務(wù)供給水平在顯著提升，地方政府的公共服務(wù)能力也在逐漸增強(qiáng)，已經(jīng)初步形成了公共教育服務(wù)體系、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系、就業(yè)服務(wù)體系、社會(huì)保障體系、住房保障體系、公共文體服務(wù)體系的六大公共服務(wù)體系。

表2 江蘇省2008年—2010年公共服務(wù)財(cái)政支出情況（單位：億元）

2008年，我國(guó)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)做出了調(diào)整，在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的安排中，大幅度向民生傾斜，并不斷提高其比重，這樣“民生財(cái)政”的歷史性轉(zhuǎn)折，具有非常重要的意義，因此我們選擇2008—2010年這三年的公共服務(wù)財(cái)政支出情況來(lái)分析。根據(jù)2011年江蘇省統(tǒng)計(jì)年鑒的數(shù)據(jù)可知，2008年、2009年和2010年用于公共安全、教育、科技、衛(wèi)生、文化、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)社區(qū)與農(nóng)林水利的公共服務(wù)支出總計(jì)分別為2117億元、2682.76億元和3298.93億元，分別占一般預(yù)算支出的65.19％、66.78％和67.13％。這表明公共財(cái)政對(duì)公共服務(wù)投入絕對(duì)數(shù)值呈逐年上升趨勢(shì)，公共服務(wù)所占比重也呈逐年遞增態(tài)勢(shì)。

四、江蘇推進(jìn)公共服務(wù)均等化面臨的主要問(wèn)題

（一）區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡

江蘇作為東部經(jīng)濟(jì)大省，發(fā)展一直較為迅速，全省各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)都居于全國(guó)領(lǐng)先水平，但是由于人文歷史、資源稟賦、地理區(qū)位、政策制度以及思想觀(guān)念等多方面因素影響，內(nèi)部的發(fā)展很不平衡，并且區(qū)域發(fā)展的梯度特征非常明顯，逐漸形成了以蘇南為中心，蘇中、蘇北外圍的現(xiàn)狀，區(qū)域發(fā)展的不平衡對(duì)于實(shí)現(xiàn)江蘇公共服務(wù)均等化帶來(lái)了制約和挑戰(zhàn)。

表3 江蘇省2005—2010年三大區(qū)域的財(cái)政收入情況（單位：億元）

通過(guò)觀(guān)察表3關(guān)于三大區(qū)域“十一五”期間的財(cái)政收入情況，我們可以發(fā)現(xiàn)三大區(qū)域都處于穩(wěn)步發(fā)展的趨勢(shì)，但是五年內(nèi)區(qū)域發(fā)展的差距較大。尤其是蘇南與蘇北的差距在不斷拉大，從2005年兩者相差693.41億元到2010年差距拉到1569.62億元。因?yàn)樘峁┕卜?wù)的價(jià)值源泉來(lái)自于財(cái)政收入，財(cái)政收入越大，公共服務(wù)的總量就越大，所以地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異是公共服務(wù)差異的重要原因，聯(lián)系我省的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，可以看到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)于我省公共服務(wù)均等化根本上的影響。

（二）區(qū)域間公共財(cái)政投入差距大

通過(guò)上文分析江蘇公共服務(wù)財(cái)政投入的現(xiàn)狀，雖然從整體上看我省公共服務(wù)的財(cái)政投入在不斷增加，但是當(dāng)具體到省內(nèi)各市縣地區(qū)的公共財(cái)政投入時(shí)，我們可以發(fā)現(xiàn)目前地方財(cái)政對(duì)公共服務(wù)的投入的比重顯得較低，增速緩慢，而且在不同地區(qū)、城鄉(xiāng)、群體間存在明顯的失衡，還難以滿(mǎn)足社會(huì)公眾對(duì)教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)與農(nóng)林水利等方面公共服務(wù)的需求，尤其是在基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等基本公共服務(wù)差距依然很大。下面我們主要從這四點(diǎn)出發(fā)，分析江蘇公共服務(wù)財(cái)政投入的區(qū)域差距。

圖1 2010年江蘇三大區(qū)域部分公共服務(wù)財(cái)政支出表

首先，以公共教育為例看公共財(cái)政投入的區(qū)域差距，通過(guò)圖1我們可以看到江蘇三大區(qū)域?qū)逃呢?cái)政投入都比社保和醫(yī)療要高很多，說(shuō)明各地都相對(duì)更加重視對(duì)于教育的財(cái)政支持。考慮到蘇中只有南通、揚(yáng)州、泰州三個(gè)城市，相對(duì)于包含五個(gè)城市的蘇南和蘇北數(shù)量較少，因此下面在比較區(qū)域差距是主要是比較蘇南與蘇北的財(cái)政支出。其次，社會(huì)保障和就業(yè)方面，蘇南與蘇北相差了60億元。再有，在醫(yī)療衛(wèi)生支出方面，蘇南地區(qū)的110.74億元相比蘇北地區(qū)多支出了38.68億元。環(huán)境保護(hù)方面，蘇南地區(qū)2010年支出了86.87億元，而蘇北地區(qū)僅為28.55億元，蘇南的支出是蘇北支出的三倍多。通過(guò)以上對(duì)圖1的分析，我們可以清楚的看到三大區(qū)域關(guān)于公共服務(wù)財(cái)政支出的差距，從而也反映了江蘇區(qū)域公共服務(wù)發(fā)展的不均衡狀態(tài)。

（三）財(cái)政制度不完善，財(cái)力與事權(quán)不匹配

公共服務(wù)的基本屬性決定了政府是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均衡供給的主導(dǎo)力量，在“服務(wù)型”政府理念的指導(dǎo)下，我國(guó)財(cái)政體制也在向公共財(cái)政管理體制轉(zhuǎn)型，目前以公共服務(wù)支出為主的財(cái)政支出框架基本形成，但是財(cái)政資金的支出還不能保障公共服務(wù)供給均等化。

我國(guó)在財(cái)稅體制改革后，財(cái)權(quán)層層上移而事權(quán)不斷逐級(jí)下放，上級(jí)政府的財(cái)政資金相比下級(jí)政府充裕，然而基本公共服務(wù)的支出大部分要由下級(jí)政府承擔(dān)，這樣在各級(jí)政府從自己本位出發(fā)分配財(cái)政資源的情況下，省級(jí)以下政府的財(cái)政實(shí)力極為有限，從而形成了各級(jí)政府財(cái)力與事權(quán)的不匹配。［7］另外，由于各級(jí)政府間的財(cái)權(quán)與事權(quán)尚未明確，包括省、市、縣、鄉(xiāng)之間的財(cái)政關(guān)系，尚未按照公共服務(wù)均等化的要求理順，致使超越地方政府承擔(dān)能力的事權(quán)安排加速了地區(qū)間基本公共服務(wù)供給的現(xiàn)實(shí)差距，這種省、縣財(cái)政之間非直接的關(guān)系削弱了省級(jí)財(cái)政通過(guò)協(xié)調(diào)地方財(cái)政保障基層公共服務(wù)供給的能力。［8］

五、促進(jìn)江蘇公共服務(wù)均等化的財(cái)政對(duì)策

（一）重視財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，促進(jìn)區(qū)域間均衡發(fā)展

基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于推進(jìn)均等化轉(zhuǎn)移支付制度。所謂均等化轉(zhuǎn)移支付，是指以客觀(guān)、科學(xué)地評(píng)估收入能力和支出需求為基礎(chǔ)，以各地政府能夠提供基本均等的公共服務(wù)為目標(biāo)而實(shí)行的轉(zhuǎn)移支付。［9］均等化轉(zhuǎn)移支付實(shí)際上就是各級(jí)政府間對(duì)財(cái)政資金的收入再分配，體現(xiàn)的是一種公平、公開(kāi)、公正的財(cái)政分配關(guān)系。江蘇“十二五”規(guī)劃《建議》明確提出：把區(qū)域共同發(fā)展戰(zhàn)略深化為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建三大區(qū)域優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互動(dòng)發(fā)展機(jī)制，逐步縮小區(qū)域發(fā)展差距，全面提升區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展水平，［10］這標(biāo)志著江蘇的區(qū)域發(fā)展由區(qū)域共同發(fā)展轉(zhuǎn)向了協(xié)調(diào)發(fā)展。

區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡對(duì)公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)有著直接的影響，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展更強(qiáng)調(diào)縮小發(fā)展差距、促進(jìn)區(qū)域間均衡發(fā)展，而財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)于區(qū)域的協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展有著重要的作用。重視財(cái)政支付轉(zhuǎn)移，不是僅僅增加轉(zhuǎn)移支付的總量就能解決問(wèn)題的，還要考慮到各區(qū)域的客觀(guān)因素。轉(zhuǎn)移支付總量的增加至多是解決了城市中心區(qū)或農(nóng)村地區(qū)的不均等問(wèn)題，但這卻有可能造成整個(gè)地區(qū)更嚴(yán)重的不均等。［11］因此，重視財(cái)政支付轉(zhuǎn)移，首先要從區(qū)域的自然地理、人口分布、發(fā)展水平等各方面差異出發(fā)，按照區(qū)域的不同服務(wù)需求進(jìn)行不均等的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；其次要在以中央對(duì)地方的縱向轉(zhuǎn)移為主的同時(shí)，試行橫向轉(zhuǎn)移支付，蘇南地區(qū)從財(cái)力上支持蘇北地區(qū)，將有利于地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展、促進(jìn)地區(qū)間公共服務(wù)均等化。

（二）優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大公共服務(wù)的投入

促進(jìn)江蘇基本公共服務(wù)均等化，在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)上，應(yīng)該按照公共性的要求適時(shí)地進(jìn)行優(yōu)化和調(diào)整，必須堅(jiān)持以人為本，將更多的資金投入基本公共服務(wù)領(lǐng)域，促進(jìn)人的全面發(fā)展。發(fā)揮財(cái)政的重要作用，根據(jù)各地不同的需求合理分配財(cái)政資源，縮小地區(qū)間公共服務(wù)的差距，進(jìn)一步加大對(duì)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障與就業(yè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等民生領(lǐng)域的財(cái)政投入，真正實(shí)現(xiàn)取之于民、用之于民，逐步實(shí)現(xiàn)最大多數(shù)人的最大福利。

這其中需要強(qiáng)調(diào)的是，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化應(yīng)該以一種包容性公共財(cái)政為出發(fā)點(diǎn)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，區(qū)域間、群體間、個(gè)體間財(cái)富差距的逐漸拉大，以稅收等政策調(diào)節(jié)收入再分配從某種程度上說(shuō)是一種劫富濟(jì)貧的手段，其結(jié)果是使社會(huì)群體間產(chǎn)生了新的不平等。聯(lián)系吉登斯的“平等”思想，他認(rèn)為消除不平等的根本途徑在于消除社會(huì)排斥，尤其是消除包括對(duì)富人以及其他人群在內(nèi)的社會(huì)排斥，［12］按照吉登斯的邏輯，在公共服務(wù)均等化的財(cái)政支出上，我們不僅僅要依據(jù)省情、區(qū)域的實(shí)際因素進(jìn)行財(cái)政的適度傾斜和偏向，也要重視對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政支持，從而避免產(chǎn)生新的不均等。

（三）理順政府間財(cái)政關(guān)系，使財(cái)力與事權(quán)相匹配

我國(guó)基層政府是提供基本公共服務(wù)最為直接的一級(jí)政府，但是目前我國(guó)基層政府的財(cái)力卻是最為困難的。政為財(cái)之本，財(cái)政之基，因此做好基層政府的各項(xiàng)工作，離不開(kāi)雄厚的財(cái)力作保障。［13］當(dāng)前要推進(jìn)我省公共服務(wù)均等化，應(yīng)該要完善公共財(cái)政體制、改革現(xiàn)行公共服務(wù)管理體制，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化過(guò)程中財(cái)權(quán)與事權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一。具體地，首先，應(yīng)當(dāng)明確各級(jí)政府的事權(quán)。正確合理地界定各級(jí)政府的事權(quán)，是劃分政府財(cái)政支出責(zé)任的保障。主要責(zé)任的劃分應(yīng)該以法律形式予以明確，省級(jí)政府公共服務(wù)的職責(zé)在于區(qū)域間經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展、環(huán)境的有效改善，還有各項(xiàng)公共服務(wù)的均等化實(shí)現(xiàn)等；而市縣級(jí)政府公共服務(wù)的職責(zé)在于轄區(qū)范圍內(nèi)公共服務(wù)的均衡發(fā)展。其次，應(yīng)該合理劃分各級(jí)政府的財(cái)權(quán)。根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)統(tǒng)一的原則，應(yīng)該根據(jù)各級(jí)政府的管理責(zé)任，合理調(diào)整政府間的財(cái)力分配。省級(jí)政府應(yīng)根據(jù)區(qū)域的不同公共服務(wù)職責(zé)，相應(yīng)地分配適度財(cái)政支持，完善省以下政府財(cái)政的分擔(dān)機(jī)制，提供各個(gè)區(qū)域的基本公共服務(wù)均等化水平，同時(shí)促進(jìn)區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

六、結(jié)語(yǔ)

“十一五”以來(lái)，江蘇省的公共服務(wù)發(fā)展雖然取得了一定的成績(jī)，但是公共服務(wù)并不均等化，地區(qū)間的差距還比較大，具體反映在公共教育、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、公共文化等方面。從公共財(cái)政的角度分析，目前在推進(jìn)公共服務(wù)均等化的過(guò)程中，主要面臨著區(qū)域間發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，還有財(cái)政制度上存在不完善的制度問(wèn)題。因此，聯(lián)系現(xiàn)實(shí)需要和內(nèi)在問(wèn)題，推進(jìn)江蘇公共服務(wù)均等化，應(yīng)該重視財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以此來(lái)促進(jìn)區(qū)域間的均衡發(fā)展；應(yīng)該優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大公共服務(wù)投入，注重包容性公共財(cái)政的構(gòu)建，以此來(lái)充分發(fā)揮公共財(cái)政的重要作用；應(yīng)該理順各級(jí)政府間的財(cái)政關(guān)系，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化過(guò)程中財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一。

［1］劉尚希.基本公共服務(wù)均等化與政府財(cái)政責(zé)任［J］.中國(guó)黨政干部論壇，2008，（11）.

［2］［7］［9］馬海濤等.中國(guó)基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題研究［M］.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2011.

［3］李晉中.對(duì)制約公共服務(wù)均等化因素的分析［J］.財(cái)政研究，2008，（1）.

［4］［6］江蘇省財(cái)政廳［EB/OL］.http://www.jscz.gov.cn.

［5］丁宏.推進(jìn)江蘇公共文化服務(wù)體系建設(shè)的對(duì)策建議.［J/OL］.http://n.chinafilm.com.

［8］熊波.基本公共服務(wù)均等化與公共財(cái)政體制改革［J］.重慶社會(huì)科學(xué)，2009，（9）.

［10］吳權(quán).江蘇“十二五”規(guī)劃《建議》關(guān)鍵詞解讀［J］.群眾，2011，（1）.

［11］于忠江.城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的范式創(chuàng)新及其載體找尋［J］.管理科學(xué)，2012，（3）.

［12］安東尼·吉登斯.第三條道路——社會(huì)民主主義的復(fù)興［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2000.

［13］趙新峰，宋立根.地方政府公共服務(wù)部門(mén)改革研究［M］.北京：人民出版社，2007.