我國水資源供給的民營可行性分析

○ 李慧玲 蘇旭峰

（新疆大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 新疆 烏魯木齊 830049）

中國水資源總量豐富，但仍然存在不少問題。第一，我國是世界上主要缺水國家之一，水資源的人均占有量很少。我國人均水資源占有量為2200m3，只有世界人均占有量的四分之一，是聯(lián)合國認(rèn)定的“水資源緊缺”國家。全國668座城市中有400多座缺水，日缺水量達(dá)1600萬m3。第二，地域上分布不均，降水量和徑流量在地區(qū)上差異很大，西北地區(qū)降水量很少，出現(xiàn)嚴(yán)重的水源性缺水。第三，在時(shí)間上，降水集中在夏秋季，洪災(zāi)嚴(yán)重。第四，我國水土流失嚴(yán)重，尤其是黃河上游和西南山地。第五，水質(zhì)污染嚴(yán)重，在多水的南方出現(xiàn)了水質(zhì)性缺水。此外，地下水位的大幅度下降，還引起了生態(tài)環(huán)境惡化的問題。水資源具有稀缺性，對稀缺水資源的優(yōu)化配置需要利用市場機(jī)制，而形成合理的價(jià)格體系是水資源市場機(jī)制建立的關(guān)鍵。

從水資源本身的特性來看，水資源是公共資源的一種。在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，對公共資源的定價(jià)經(jīng)常會(huì)面臨兩難選擇：市場化的定價(jià)方式固然可以保障壟斷性供給者的利潤，但會(huì)造成供給相對不足、需求過剩、一部分需求者得不到滿足、社會(huì)福利因此受到損失；但如強(qiáng)調(diào)公共資源的公共屬性，由政府相關(guān)部門進(jìn)行強(qiáng)制性的定價(jià)管制，則又可能導(dǎo)致定價(jià)過低、廠商利潤微薄、資源被過度使用、甚至走向枯竭等負(fù)面效應(yīng)。因此，面對各方關(guān)于水資源的利益博弈，研究水資源合理的分配管理問題在提倡經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展條件下的當(dāng)代社會(huì)是十分重要而且必要的。

一、我國目前的水資源管理制度

1、管理機(jī)構(gòu)

圖1 水利部組織機(jī)構(gòu)圖

我國水資源管理機(jī)構(gòu)的部門設(shè)置幾乎是按照水資源的用途來進(jìn)行相應(yīng)的職能部門設(shè)計(jì)的，具體如圖1所示。而其中最主要的七大流域管理機(jī)構(gòu)則顯現(xiàn)出了一些管理上的弊端。該七大流域機(jī)構(gòu)包括：長江水利委員會(huì)、黃河水利委員會(huì)、淮河水利委員會(huì)、海河水利委員會(huì)、珠江水利委員會(huì)、松遼水利委員會(huì)和太湖流域管理局。這些機(jī)構(gòu)分布幾乎都集中在降雨量較豐富的東中部地區(qū)，而對于本身降雨量不足的西部地區(qū)并未設(shè)置管理機(jī)構(gòu)，此舉更是會(huì)導(dǎo)致該地區(qū)水資源的管理空缺。

2、我國水價(jià)管理發(fā)展過程

我國的價(jià)格形成機(jī)制還不合理，自然資源的所有權(quán)屬于國家，資源使用者從國家手中取得資源的初始使用權(quán)，因此天然氣、電、水、土地等資源性產(chǎn)品的價(jià)格并沒有經(jīng)過市場公開競爭購買的過程，而是仍然沿用過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的模式，價(jià)格由政府授權(quán)確定，不由市場供求形成，因此價(jià)格不能真實(shí)地反映市場供求關(guān)系和資源稀缺程度。學(xué)界一般認(rèn)為我國水價(jià)管理經(jīng)歷了以下三個(gè)階段：無償供水階段，即1949—1964年，該階段不收取水費(fèi)；低標(biāo)準(zhǔn)水價(jià)階段，1964年原水利電力部在江西召開全國首次水利管理會(huì)議，結(jié)束了無償供水階段；成本收費(fèi)階段，水的絕對價(jià)格仍然非常低，國家財(cái)政每年撥付巨額補(bǔ)貼。

3、水價(jià)構(gòu)成及制定原則

目前我國的水價(jià)主要是由水資源費(fèi)、環(huán)境水價(jià)（污染處理費(fèi)）、工程水價(jià)三部分組成。根據(jù)內(nèi)容構(gòu)成，我國水價(jià)相應(yīng)的制定原則包括：可持續(xù)發(fā)展原則；公平和平等原則；據(jù)亞太經(jīng)濟(jì)和社會(huì)委員會(huì)建議，居民用水的水費(fèi)占家庭收入的百分比最大不應(yīng)超過3%；高效配置原則；成本回收原則，即保證供水企業(yè)具有清償債務(wù)、創(chuàng)造利潤和籌措資金的能力。這些原則確切地解決了供水企業(yè)的利潤保障問題，但是，從對水資源分布的差異及與之相對應(yīng)地區(qū)的水價(jià)的比較分析中，我們可以看到水資源的稀缺程度并沒有得到水價(jià)的鮮明反映。

二、國外水資源管理制度對比

水資源管理制度與各國政治、經(jīng)濟(jì)體制以及國情緊密相聯(lián)。世界各國都在探索適合其水資源國情的經(jīng)濟(jì)及管理制度，以便合理使用、分配、管理水資源，從而確保稀缺的水資源能夠得到最有效的配置和保護(hù)，以促進(jìn)水資源可持續(xù)利用這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。下面就來比較幾個(gè)具有代表性的大洲或地區(qū)的水價(jià)管理機(jī)制，一窺究竟。

1、拉丁美洲

據(jù)統(tǒng)計(jì)，拉丁美洲每年損失水資源近9000億立方米，占公共消費(fèi)水資源總量的33%。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及技術(shù)的局限，水利設(shè)施輸送100%的水到用戶幾乎不可能，但有專家預(yù)測，若配以適當(dāng)?shù)墓芾砗瓦\(yùn)作使水利設(shè)施達(dá)到國際標(biāo)準(zhǔn)，那么拉丁美洲75%的水資源損失就可以得到削減。表面上看來，這種水資源的浪費(fèi)問題與缺乏財(cái)政支持以及科技、人力有關(guān)，但究其主要原因仍然是水資源部門的制度安排不合理。有數(shù)據(jù)顯示，在以往十幾年中，拉丁美洲國家每年對國有水資源經(jīng)營企業(yè)的投資大概占本國國民生產(chǎn)總值的1%左右，運(yùn)營費(fèi)用也幾乎與之對等，但雇傭人員卻是私營企業(yè)的3倍，這也是發(fā)展中國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展及轉(zhuǎn)軌過程中遇到的國有企業(yè)效率低下的通病。這樣執(zhí)行不善的制度對該地區(qū)經(jīng)濟(jì)與政治發(fā)展產(chǎn)生了各種不良影響：水資源價(jià)格低引起國家投資的減少，投資減少導(dǎo)致水資源開發(fā)與保護(hù)得不到保障，質(zhì)量下降，伴隨而來的水資源推廣服務(wù)減少，最終政府職能部門的管理更加松懈，腐敗現(xiàn)象增加等。

針對上述的問題，拉丁美洲的一些國家也進(jìn)行了幾項(xiàng)最基本的制度安排。第一，國家必須建立財(cái)政和經(jīng)營相互分離的水資源經(jīng)營企業(yè)；第二，對現(xiàn)有的水資源經(jīng)營企業(yè)進(jìn)行分割，增強(qiáng)水資源供給的競爭性；第三，建立相應(yīng)的法規(guī)體系以決定合適的水資源價(jià)格；第四，私有化局部的公共事業(yè)，并且使家庭參與產(chǎn)權(quán)的管理和分配，以促進(jìn)其提高效率。

2、澳大利亞

雖然四面環(huán)海，但澳大利亞仍是世界上最為干燥和平坦的大陸，水資源十分有限。近百年來，澳洲人口和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迅速增加，對水資源的需求也隨之猛增。由于水價(jià)過于低廉，水資源浪費(fèi)嚴(yán)重，用水不當(dāng)還造成了土地鹽堿化等生態(tài)環(huán)境問題。

20世紀(jì)90年代以來，澳大利亞對其水資源政策進(jìn)行了變革，重點(diǎn)已從投資基礎(chǔ)灌溉設(shè)施以及發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移到加強(qiáng)水資源的可持續(xù)利用。1994年，澳大利亞通過了水資源改革議程，其內(nèi)容主要包括：改水利企業(yè)為商業(yè)經(jīng)營，采用私人或共同所有等多種形式；區(qū)分水的批發(fā)和零售機(jī)構(gòu)；區(qū)分法規(guī)與供給責(zé)任，鼓勵(lì)水資源管理、分配以及定價(jià)中的公眾參與；以消費(fèi)為基礎(chǔ)進(jìn)行定價(jià)以涵蓋所有的供水成本；建立獨(dú)立于土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的水權(quán)，并且使其可以在市場上進(jìn)行自由交易；減少交叉性補(bǔ)貼；實(shí)行水資源相對集中統(tǒng)一管理；鼓勵(lì)公眾參與。在澳大利亞，水資源的合法交易開始于1988年。近年來，農(nóng)場主買賣農(nóng)業(yè)用水配額和轉(zhuǎn)讓取水許可證的交易呈上升趨勢。

3、法國

法國水資源組織和管理體制非常與眾不同，具有創(chuàng)造性和有效性。其水資源管理體制具有以下四大特點(diǎn)。第一，市民掌握水資源的管理權(quán)已有一百多年的歷史，它導(dǎo)致了一種共同管理體制，即水政策雖由國家制定，但卻是由國家、所有的地方社區(qū)和用戶三方面來共同管理的。第二，法國存在著一種個(gè)人與集體共同管理水以及衛(wèi)生設(shè)施的新的伙伴關(guān)系，而且已經(jīng)存在了相當(dāng)長的時(shí)間。它把公共部門經(jīng)常忽略的問題與計(jì)劃同私有部門的有效性和創(chuàng)造性結(jié)合起來。第三，遵循財(cái)政導(dǎo)向原則，即所謂的“污染者及消費(fèi)者付費(fèi)”原則。這也是我國及其他目前正在考慮公共資源管理體制改革的國家借鑒的重點(diǎn)。因?yàn)榇朔N原則考慮了實(shí)際費(fèi)用，為水的利用和凈化提供了一種激勵(lì)與控制機(jī)制，而且還容許地區(qū)之間有差異。在法國，正是用水戶支付了絕大部分水資源利用的建設(shè)和運(yùn)行，以及衛(wèi)生設(shè)施有關(guān)的費(fèi)用。第四，水稅的“公共一致性”。這筆錢用來使資源的配置更加趨于公平合理。城市居民利用它可以幫助分散的農(nóng)村地區(qū)，資助其進(jìn)行各種水項(xiàng)目的建設(shè)；同時(shí)，每一個(gè)人對這筆公共基金都有投入，又可以將其用來支付自己所在江河流域內(nèi)水資源的凈化與保護(hù)費(fèi)用。

三、我國水資源供給的民營可行性分析

關(guān)于壟斷與私營的爭論在每一種公共資源行業(yè)都會(huì)出現(xiàn)，水資源也不例外。下面就從定價(jià)原則、管理現(xiàn)狀、企業(yè)能力等角度分析我國水資源供給的利益的最佳分配格局。

1、公平原則

若水資源的分配可以因?yàn)槊駹I企業(yè)的參與而形成競爭，就不可能在存在收入差異的地方保證每戶居民的用水做到各取所需。因此，單就這一點(diǎn)而論，民營企業(yè)參與水資源供給并不能保證公平原則得到有效遵循。

2、管理現(xiàn)狀

現(xiàn)存管理機(jī)構(gòu)的跨區(qū)域性會(huì)制約當(dāng)?shù)毓┧髽I(yè)活動(dòng)的自由性，跨區(qū)域的資源分配和利益協(xié)商也必定是一個(gè)漫長的過程，而且現(xiàn)存的機(jī)構(gòu)也沒有涵蓋全部水域資源。在并未被涵蓋的西部邊遠(yuǎn)地區(qū)，民營企業(yè)從水資源獲利的可能性也是極小的，因?yàn)槿狈σ?guī)模效應(yīng)。

3、企業(yè)運(yùn)營原則

《城市供水價(jià)格管理辦法》規(guī)定，城市供水價(jià)格由供水成本、費(fèi)用、稅金和利潤組成，供水企業(yè)平均凈資產(chǎn)利潤率為8%～10%?！端こ坦┧畠r(jià)格管理辦法》規(guī)定，非農(nóng)業(yè)水利工程供水價(jià)格的利潤率為國內(nèi)商業(yè)銀行長期貸款利率加2%～3%。這種絕對化的數(shù)字規(guī)定并不能完全保證收益效果，因?yàn)橐坏﹨⑴c到市場競爭與配置中，這些只能作為目標(biāo)或者預(yù)算出現(xiàn)，而不是結(jié)果。

四、結(jié)語

水資源由于不同種用途而存在多種屬性，在其具有非排他性的用途時(shí)，稀缺性不可能完全通過價(jià)格被反映出來，因?yàn)榇藭r(shí)的價(jià)格也不是由市場最終決定的。但是商業(yè)化經(jīng)營也并非最佳決策，因?yàn)樵谖覈壳暗墓芾眢w制下，多方局限性決定了民營企業(yè)參與水資源供給的收益不容樂觀，因此至少在現(xiàn)階段還是應(yīng)選擇由公共部門承擔(dān)水資源的供給和利益分配。民營企業(yè)可以積極參與，和公共部門建立一種類似于“委托—代理”的模式，與公共部門共生，實(shí)現(xiàn)雙贏，促進(jìn)我國水資源管理使用的可持續(xù)發(fā)展。

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