“素質教育新規(guī)”觸動誰的敏感神經

阮成武

近期，為進一步推進素質教育，各地紛紛出臺規(guī)范辦學行為的有關規(guī)定。據人民網報道，2009年10月26日，成都市教育局出臺《關于進一步規(guī)范辦學行為深入推進素質教育促進中小學生健康成長的若干規(guī)定》(以下簡稱“五項禁令”)，除封殺奧數外，還囊括了清理中考加分、嚴禁違規(guī)補課、規(guī)范招生行為等眾多相關規(guī)定。一天后，教育局開通的五部熱線電話，全部爆滿；僅在成都市教育局網站上，該新聞的點擊率就達到13萬次；來自各方面的反對意見達到了2700條之多。成都市“五項禁令”不過是教育部、四川省人民政府辦公廳、四川省教育廳相關文件的具體貫徹和落實，并沒有多少“新招”和“創(chuàng)舉”。但這些看似作為規(guī)范辦學行為的“素質教育新規(guī)”，觸動的卻是眾多個體、群體和部門的敏感神經——利益，特別是教育利益，以及由此衍生的經濟和社會利益。

在教育成為一種普遍的民生訴求和一種重要的利益對象，并與各種社會利益關系密切的當今社會，上述“素質教育新規(guī)”實質是對越來越混亂和畸變的教育利益關系進行的必要調整。如何認識這種利益調整的合理性與復雜性，立足和諧社會建設目標與要求，改進教育政策決策模式，建立和完善教育利益協調機制，使利益調整成為實施素質教育的內源動力和制度資源，是本文通過案例研究所企望的。

文本解讀：“素質教育新規(guī)”的要素分析

為了研究的方便，本文選取成都市“五項禁令”為樣本作政策分析。該文件制定的目的是“進一步規(guī)范中小學辦學行為，深入實施素質教育，促進中小學生健康成長”。文件相關規(guī)定共五項20條。

規(guī)范主體

“五項禁令”制定、執(zhí)行和監(jiān)督的主體是政府及教育主管部門、教育督導部門、督查組；同時，設立舉報電話，接受群眾和媒體監(jiān)督。這反映出規(guī)范辦學行為、促進學生健康成長之宗旨，體現了政府部門的一種教育管理職能，同時也體現了群眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督的作用。

規(guī)范對象

“五項禁令”涉及的對象包括教育系統(tǒng)內和教育系統(tǒng)外兩大部分，教育系統(tǒng)內包括教育行政部門、教研培訓機構、教育學會、中小學(含義務教育階段學校和高中)、在職教師、學生；教育系統(tǒng)外包括家長(含家長委員會)、文化部門管轄的青少年宮、青少年活動中心、社會舉辦的各類收費培訓和補習班等相關部門、團體和個人。

規(guī)范內容

“五項禁令”內容主要包括以下幾方面。在教學行為方面，要求嚴格執(zhí)行課程計劃，嚴格控制課外作業(yè)量，嚴格作息時間；在教師行為方面，禁止在職教師舉辦或參與社會舉辦的各類收費培訓和補習班，嚴禁教師私自在校外有償兼課兼職；在學科培訓和競賽行為方面，禁止包括“奧數”在內的所有學科培訓和競賽，禁止各種與入學掛鉤的選拔性考試和測試，禁止將“奧數”等學科競賽成績與“小升初”掛鉤；在招生行為方面，嚴禁提前招生和接收學生就讀，嚴禁向社會宣傳學校中考和高考排列名次或競賽成績，炒作升學率和狀元；在考試評價行為方面，嚴格控制考試次數，改革考試評價方法，禁止下達升學指標，清理整頓加分項目。這些行為直接指向教育系統(tǒng)內的學校、教師及教育主管部門，但卻間接涉及教育系統(tǒng)外的諸多利益相關者，如家長、學生、教師，還有各類培訓、考試和競賽的組織者，各級各類招生學校，以及教材及教輔資料的出版發(fā)行者等。

規(guī)范類型

具體說，“五項禁令”包括20條政策規(guī)定，可區(qū)分為限制性規(guī)范、禁止性規(guī)范、倡導性規(guī)范、處罰性規(guī)范四類。限制性規(guī)范四條：嚴格控制課外作業(yè)量，嚴格作息時間，嚴格控制考試次數，清理整頓加分項目。禁止性規(guī)范11項：違規(guī)補課；包括“奧數”在內的所有學科培訓和競賽；與入學掛鉤的選拔性考試和測試；將“奧數”等學科競賽成績與“小升初”掛鉤；利用公共教育資源為“奧數”等各類有償補習班和培訓班提供教學設施或場地；在職教師舉辦或參與社會舉辦的各類收費培訓和補習班，教師私自在校外有償兼課兼職；在小學、初中畢業(yè)生學業(yè)考試結束前進行招生；將未完成九年義務教育的初三學生提前送到高一級學校就讀；以任何形式向社會宣傳本校考試排列名次或任何競賽成績，利用新聞媒體、懸掛橫幅、校園網站等各種形式宣傳炒作升學率和考試狀元；下達升學指標；以考試成績和升學率為主要標準對學校和教師進行評價和考核獎懲，公布學生考試成績和按考試成績給學生排名次、座次。倡導性規(guī)范共一項：小學考試實行無分數評價，采取等級和評語評價辦法，初中學業(yè)成績鼓勵采用等級評定方法。其余四條為處罰性規(guī)范。

規(guī)范機制與手段

“五項禁令”按照“屬地管理”和“誰主管、誰負責”的原則，建立了簡潔而有力的運行機制與手段：明確教育主管部門和學校的第一責任人和直接責任人；成立巡視督查組，不定期進行明察暗訪；設立舉報電話，發(fā)現一起查處一起，接受群眾和媒體監(jiān)督。

違規(guī)問責

“五項禁令”制定了四條處罰性規(guī)范，具體如下。教育行政部門違規(guī)的，由上級教育行政部門給予警告、通報批評、取消評優(yōu)評先資格、撤銷榮譽稱號等處分并限期整改。中小學校違規(guī)的，由教育行政主管部門給予警告、通報批評、取消評優(yōu)評先資格、撤銷榮譽稱號并限期整改。民辦學校違規(guī)的，由審批機關責令限期整改并給予警告，情節(jié)嚴重的，依法責令停止招生，吊銷辦學許可證。個人違規(guī)的由所在學校、單位或教育行政主管部門視情節(jié)輕重，給予通報批評、取消評優(yōu)評先資格直至行政處分；對情節(jié)嚴重的，按照相關規(guī)定和程序，是教師的解除聘任合同，是局長、校長的撤銷行政職務。

可見，“五項禁令”涉及的不僅是教育主管部門及其下轄的有關事業(yè)單位、學校、教師、學生及相關的辦學行為、教學行為和管理行為，而且關涉千萬學生的家庭、文化部門下轄的青少年宮、各種社會教育機構、出版部門等；不僅涉及教育組織和個人的教育活動，還涉及教育機會的分配與獲得、教育資源的配置與享用、教育權利的劃分與行使、教育時間精力及經費的投入與收益等。因而，這些看似是對教育部門和單位辦學行為的規(guī)范，從而使中小學辦學回到素質教育的正確軌道，而實際上涉及眾多教育利益相關者及其利益關系的重新調整和配置。因而，“五項禁令”的頒布與實施不再是無關痛癢的口號，而是“傷筋動骨”的利益調整，勢必引起社會的普遍關注，利益沖突產生的反對聲自然就在所難免。

原因探析：“素質教育新規(guī)”的利益沖突

成都市教育局“五項禁令”改變過去以倡導性規(guī)范為主，提出一系列有針對性和操作性的限制性、禁止性規(guī)范，以期對規(guī)范辦學行為、推進素質教育起到切實有效的引領和推動作用。這對于中小學實施素質教育，促進學生和諧健康發(fā)展，回歸教育的公平性和公益性，凈化教育行業(yè)的風氣，無疑是十分有益的。但這些新規(guī)在協調和緩解原有利益矛盾的同時，卻又產生

新的利益矛盾，使一些隱性的利益矛盾顯化為利益沖突。

公共利益與私己利益的沖突

“五項禁令”的禁止性規(guī)范，是對一些單位、群體及個體的部門利益和私己利益進行一定的限制、禁止與取消，以維護和彰顯教育的公共利益。如禁止教育行政部門、教研培訓機構、教育學會、義務教育階段學校，舉辦、協辦以及組織學生參加包括“奧數”在內的所有學科培訓和競賽；禁止利用公共教育資源(中小學校、教育學會、教研培訓機構以及教育部門管轄的青少年宮、青少年活動中心等)為“奧數”等各類有償補習班、培訓班提供教學設施或場地；禁止在職教師舉辦或參與社會舉辦的各類收費培訓和補習班，嚴禁教師私自在校外有償兼課兼職。顯然，這些規(guī)定的宗旨是貫徹教育部、四川省政府辦公廳、四川省教育廳的有關文件精神，進一步全面貫徹黨的教育方針，切實加強中小學管理，規(guī)范辦學行為，科學安排作息時間，切實減輕學生過重課業(yè)負擔，嚴格執(zhí)行課程計劃，提高教育教學質量，大力推進素質教育，集中力量解決好人民群眾普遍關心、社會反響強烈的熱點難點問題。這些宗旨及相應的政策規(guī)定，強化了公共利益，有利于教育事業(yè)和諧發(fā)展和青少年健康成長，辦好人民群眾滿意的教育。

然而，它對不同部門、群體和個體帶來的利益結果卻是不同的，使許多既得利益者的利益受到影響。例如，它觸及了那些包括“奧數”在內的各類學科培訓和競賽的舉辦者、參與者，以及協助或為其提供教學設施或場地而從中謀取利益的教育行政部門、教研培訓機構、教育學會、青少年宮、青少年活動中心、學校的有關人員的利益，也割斷了那些舉辦或參與社會舉辦的各類收費培訓、補習班或私自在校外有償兼課兼職的在職教師獲取“外快”的財源。當然，這也限制或取消了一部分學生及其家長試圖通過“奧數”和藝體、科技等培訓參加競賽以獲得證書，求得比別人更加優(yōu)先入學、擇校、加分等教育利益。

目的性利益與手段性利益的沖突

“五項禁令”的限制性規(guī)范和倡導性規(guī)范，旨在為學生創(chuàng)造寬松、公平、積極的教育環(huán)境，保護和維護的是學生的目的性利益，即學生身心的健康、和諧、快樂成長，達到素質教育的終極目的。然而，這與學生及其家長所要獲得的手段性利益產生了沖突。如為切實減輕學生過重課業(yè)負擔，文件要求嚴格控制課外作業(yè)量，嚴格作息時間，嚴禁違規(guī)補課，嚴格控制考試次數，改革考試評價方法，禁止下達升學指標，清理整頓加分項目。顯然，這些規(guī)定能夠使學生有更多時間去探究學習、自主學習、發(fā)展興趣，從事體育鍛煉、享受應有的休息權利，減輕心理壓力和學習負擔。這對于學生的健康成長、和諧發(fā)展、公平享受教育機會，是一種很好的保障和促進。但這件“好事”卻往往面臨受益者冷遇的尷尬，一些學生和家長還是想方設法參加各種學科競賽、學科培訓以及體育、藝術、科技特長培訓，以求得一定的“特長”，獲得一定的“證書”，作為“小升初”和“中升高”錄取加分和進入優(yōu)質學校的優(yōu)惠券與通行證。這種實用、管用的手段性利益，往往成為學生及其家長的現實目標和行為尺度，而將那些尚不構成現實需要和實際功用的目的性利益遺棄了。

整體利益與局部利益的沖突

“五項禁令”的一個核心問題，是治理愈演愈烈的“擇?！焙臀寤ò碎T的“擇生”現象，以及由此帶來的教育秩序混亂、辦學行為失范等問題。顯然，這些新規(guī)的出臺，對于成都市教育行業(yè)、中小學學生及其家長的整體利益，是十分有利的，即所謂大家都“重回同一起跑線”上。然而，整體利益的維護與保障，必然會觸及一些單位、群體的局部利益，因為造成整體利益受損的真正原因，正是一些單位和群體的局部利益競爭與膨脹所造成的。那些違規(guī)做法的背后是通過“擇生”來提高學校的升學率、重點率，使一個學校聲名鵲起，使一些官員、校長、教師的政績業(yè)績更加顯赫；反過來，名校、名校長、名師等品牌資源，又進一步引來政府的支持、社會的承認和學生及其家長的熱求，于是，學校、校長、教師能夠名利雙收。而且，“名?！迸c“奧數”之類培訓班、學科競賽掛鉤，形成“互利雙贏”的利益鏈條。然而，“名?！迸c“奧數”掛鉤，當這種“各得其所”的局部利益被無限膨脹時，受苦的是家長，受累的是學生，受害的是社會，受指責的是教育主管部門。

教育利益與經濟利益的沖突

“五項禁令”治理的另一類現象，是經濟利益對教育利益的嵌入與僭越。前者指文化部門下屬的青少年宮、青少年活動中心以及一些社會力量舉辦的培訓學校等，通過種種方式開展和參與各種培訓、競賽，并與一些學校的招生、選拔等掛鉤，結成利益鏈條；后者主要指教育部門下屬的教育學會、教研培訓機構參與或組織學科培訓、競賽，在職教師走出校門或利用業(yè)余時間從事以尋利撈錢為目的的辦班、有償兼課兼職。事實上，前者已形成一個巨大市場，甚至成為規(guī)模高達10億元的成都市“奧數經濟”，以至于“五項禁令”一出，那些依附于“奧數經濟”的單位甚至“無法正常運轉”。這種以利益驅動為動力、以與“名校”掛鉤為誘引，使“奧數”培訓、競賽走向“普遍化、低齡化”，使本來只適合很少一部分兒童學習和發(fā)展的“游戲”，把太多學生和家長都卷了進去，成為組織者和舉辦者牟利的工具。同時，一些在職教師加入其中，為之推波助瀾，與前者“里應外合”，對正常教學秩序、學校聲譽和教師職業(yè)形象的損害難以估量。

顯然，這種經濟利益對教育領域的侵蝕，是與教育利益公正、公平分配相沖突的。學生及其家長千辛萬苦地投資：上這樣那樣的培訓班，參加各種名目的競賽，無非是為了獲得更多的教育利益——優(yōu)質教育資源、加分政策等。當教育利益分配以此類培訓班、競賽、證書作為交易成本時，眾多學生及其家長的利益需求就會被喚起和強化，紛紛主動或被動地卷入。當這種成本付出在一些人身上“交易”成功時，那么，這就意味著多數人的教育利益受到了侵害，教育公正與公平因此就被扭曲了。協調

對策思考：“素質教育新規(guī)”的利益

成都市以“五項禁令”為主要內容的“素質教育新規(guī)”，觸動眾多利益相關者的敏感神經，其制定的合理性與執(zhí)行的復雜性并存。換言之，這一政策從制定到執(zhí)行將是一個復雜艱巨的利益博弈過程，應正確評判政策的能力限度。通過成都市“五項禁令”的政策分析，我們有理由對各地“素質教育新規(guī)”的制定與執(zhí)行提出以下對策建議。

由隱含到直面：素質教育政策制定應基于教育利益分析

“五項禁令”面臨著巨大阻力與壓力，政策制定者與其靜待緊張局面，不如在政策制定過程中，就直面其中涉及的各種利益關系，通過意見征求、方案征集、決策咨詢、聽證制度等方式，建立完善教育利益表達渠道和機制，分析利益既得者與未得者、受益者與受損者、強勢群體與弱勢群體，厘清利益矛盾和

沖突的性質、程度及制約因素。這是凸現教育政策問題，確立政策目標，研制政策措施和進行政策分析與評價的重要依據和基礎。

由沖突到分享：素質教育政策目標應促進教育利益實現

目前而言，種種辦學行為的失范與混亂，主要源于學生及其家長是想通過國家和政府提供的公共教育資源之外的途徑和方式來取得更多的文化資本——特長與證書，以此為交易成本獲得所希望的教育利益，躋身精英教育“樓臺”；而包括“奧數”在內的所有培訓、競賽，正是滿足了這種巨大的社會需求，提供政府及教育部門不能提供的那些教育服務所形成的一個巨大“奧數產業(yè)”；一些公辦和民辦學校以此為標準和方式設置選拔性考試，有關招生政策將其作為加分項目或錄取標準，則更是將其制度化、合法化了。事實上，這些從扭曲的教育利益關系中獲取各種利益的培訓和競賽的培訓者、組織者及進行選拔性考試的學校，并沒有實際擴大和增加多少教育利益，只是在通向精英教育“樓臺”的路上多開了幾個道口并設置相應的“收費站”。它使得一部分人順利、優(yōu)先通過，但卻帶來教育通道的嚴重“超車”“搶道”“超載”“擁堵”?！八刭|教育新規(guī)”在政策上應容納、承載核心利益相關者合法合理的教育利益訴求，化利益沖突為利益分享，將公共教育資源轉化為核心利益相關者的教育利益充分、合理、公平、有效地實現。

首先，實現“上游”增容。進一步加大公共教育資源供給，擴大優(yōu)質教育資源，擴展教育利益總量，努力“讓所有孩子都能上得起學，都能上好學”，使公共教育成為滿足人民群眾教育利益的主渠道。政府應進一步整合教育資源，在學校類型、招生政策、師資配備、校長任用、評比考核等方面，模糊精英教育與大眾教育的界限與等級，消除“名?！?、“名校長”、“名師”等精英教育制度標識，取消競賽和特長加分、選拔性考試等制度和非制度性的“擇生”行為，擴充和豐富優(yōu)質教育資源平臺，打破學校間利益割據，實現優(yōu)質教育資源共享。

其次，打通“中間”環(huán)節(jié)。一方面，切斷嵌入型利益相關者——文化部門各種附屬機構、社會上各種培訓班對教育利益侵害而獲得經濟利益的源頭；另一方面，切斷僭越型利益相關者——教育主管部門下屬的事業(yè)單位、學會、學校和教師通過教育利益的不正當提供與配置而獲得部門利益、群體利益和個人利益的源頭。以此，避免因這種“中間”環(huán)節(jié)阻隔而導致人民群眾教育利益的受損和沖突。

再次，促進“下游”分流。在現階段，人民群眾“上好學”的需求已被納入“民生”范疇，而且“在現代社會如果一個人不能獲得有效的、公平的教育利益分配，不能獲得一定的教育權利、教育機會、發(fā)展水平和資格的認定，他就可能喪失一切現有的和未來的發(fā)展機會?！币虼?，政府最大的責任是根據一定的價值選擇，提供和分配公共教育資源，使人民群眾教育利益得到充分、合理、公平、有效實現，以實現公利私益；同時，也要加強教育利益的引導與規(guī)制，建立教育利益矛盾調處機制，規(guī)范和制約這一過程中違規(guī)違法、侵損公共利益的行為，以保障私利公益。還應重視的是，學校和教師既是教育利益生產與提供者，也是教育利益需求和獲得者，政府應加強對學校和教師的利益供給，保證學校和教師的利益實現，防止那些放棄公共利益、整體利益和學生發(fā)展的目的性利益，而去參與以“奧數”為中心的“利益聯合體”，以獲得部門和私己利益的行為。

從控制到治理：素質教育政策實施應加強教育利益協調

成都市“素質教育新規(guī)”一個鮮明特點，是以“禁”為主要內容和手段，限制和取消從公共利益、整體利益中謀取不正當的部門利益、局部利益，限制和取消以犧牲和擾亂教育利益公正公平來牟取經濟利益的行為，藉以挽回公共利益、整體利益，彰顯目的性利益和教育利益的公正與公平。在市場經濟迅速發(fā)展的今天，教育已從政府壟斷的附屬部門和純公共產品，發(fā)展成為一種既非政府亦非營利的第三部門，一種通過志愿以求得公益的公共產品。作為一種非營利性組織，教育不同于政府以強制方式追求公益，而是通過社會活動主體的選擇、理解和協商形成共同的道德與信念來實現和保障公益的。在此之下，政府通過簡單的“禁令”來切斷教育與社會、市場的聯系，包辦民眾的選擇和志愿行為，顯得有些無奈和難為。在“素質教育新規(guī)”制定與執(zhí)行中，一如吳康寧先生所言，學生、家長、教師、校長、地方行政官員、政治家等，都有其各不相同的自身利益，他們只是一種“利益聯合體”。只是這種利益關系或密或疏，或直接或間接，或受益或受損，或強勢或弱勢。為此，“素質教育新規(guī)”應改變政府與公民(學習者及其家長)之間的強制性關系，建立一種“委托一代理”的教育服務關系，使學習者由“受教育者”成為追求和實現自身教育利益的利益主體；轉變學習者與學校之間的規(guī)制性關系，建立彼此雙向的責權主體關系，確保學習者對教育內容、方式的選擇權和自主權；改變政府、學校對教育的壟斷地位，確立家庭及家長在教育機會上的選擇權和教育過程的參與權。進而，政府變控制為治理，以實現不同利益相關者間的教育利益協調。

首先，教育利益主體關系的協調。“素質教育新規(guī)”所涉及的教育利益相關者大致包括三類，即核心利益相關者、嵌入型利益相關者和僭越型利益相關者，三者是相互制約的。只有遏制住后兩者，核心利益相關者的教育利益才能得到充分、合理、公平、有效實現。尤其是要進一步截斷后兩者以各種形式“里應外合”結成利益鏈條，造成教育利益分配的不正當、不公平。

其次，教育利益客體關系的協調。在利益分化日益嚴重的今天，教育在促進“后致性”社會流動及利益分配和再分配方面愈益發(fā)揮重要作用，教育利益客體已成為一種競爭性很強的稀缺資源。教育利益客體既是人們接受教育的目標，更是人們進一步獲得新的教育利益以及其他社會利益的重要手段。教育公正與公平集中體現在教育利益客體的獲得及其意義和價值的實現上。就成都市而言，教育利益協調的關鍵是，“奧數”等競賽、培訓、特長與“名?！闭猩?、教育機會分配、學業(yè)水平認定的脫鉤。以此祛除經濟利益對教育利益的干擾，避免教育系統(tǒng)不同單位、群體之間利益之爭造成對教育利益的損害。只有這樣，才能撥正教育的目的性利益與手段性利益、公共利益與私己利益、整體利益與局部利益的關系。

再次，教育利益主體與客體關系的協調。作為一種制度設計和安排，“素質教育新規(guī)”應在政府主導下加強不同利益主體間交流與互動，促進政府與學校、社會、學生及其家長的對話與協商，擴大社會、學生及其家長對教育利益配置的知情權、選擇權、自主權和監(jiān)督權；建立教育利益訴求的表達機制、利益分配過程和結果的監(jiān)督機制，促進教育利益分配公開化、民主化；完善教育利益的初次分配和次級分配機制，為教育利益的弱勢群體和個體提供助益和補償，以推動教育利益循環(huán)。

(作者單位：安徽師范大學教育科學學院)