河北省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障法律制度體系研究

項賢國

（唐山師范學(xué)院 歷史文化與法學(xué)系，河北 唐山 063000）

河北省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障法律制度體系研究

項賢國

（唐山師范學(xué)院 歷史文化與法學(xué)系，河北 唐山 063000）

以河北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r探索社會保障的運行模式為視角，通過對制約城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障法律制度障礙因素的分析，探究構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障法律制度的有利因素，進(jìn)而闡述在河北省構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障法律制度的基本思路和對策。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；社會保障；養(yǎng)老保障；醫(yī)療保障

社會保障法律制度是指國家為了保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定，對公民提供基本的生活保障，使公民在年老、疾病、失業(yè)、災(zāi)害、喪失勞動能力時獲得基本物質(zhì)生活保障的制度。建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障法律制度是構(gòu)建和諧社會的目標(biāo)和主要任務(wù)[1]。由于受到歷史和現(xiàn)實因素的制約，在目前二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的背景下，社會保障法律制度仍是城鄉(xiāng)二元格局，這損害了廣大農(nóng)民的合法權(quán)益，不利于社會公平和正義的社會主義法治理念的實現(xiàn)。本文探討當(dāng)前河北省經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，如何加快構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障法律制度。

一、制約因素

1. 責(zé)任分擔(dān)不清

在現(xiàn)行已經(jīng)確立并被認(rèn)同的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制下，社會保障法律制度責(zé)任主體之間缺乏有序的利益博弈機(jī)制和對話平臺，導(dǎo)致政府與企業(yè)、社會、個人的責(zé)任邊界不明晰。各級政府社會保障責(zé)任不明確，地方政府的籌資積極性不高。中央政府與地方政府之間，沒有明確的職責(zé)劃分，中央政府的財政壓力太大，有的地方政府缺乏承擔(dān)責(zé)任的積極性和主動性。河北省雖然是一個經(jīng)濟(jì)大省，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，有的地方政府財政資金充分，在農(nóng)村已建立全面的社會保障，推行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障法律制度相對較容易。對于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障制度時缺乏充分的資金保證，政府財政補貼較少，公民參加社會的積極性不高，使城鄉(xiāng)社會保障制度發(fā)展呈二元發(fā)展模式，成為河北省構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)社會保障法律制度的主要障礙因素。

2. 籌資機(jī)制不順

現(xiàn)行社會保障法律制度模式下，城市社會保障費用主要由政府、企業(yè)、個人三方共同籌資，對于農(nóng)村地區(qū)，則主要由政府和個人承擔(dān)社會保障費用。這種模式會導(dǎo)致一些盲區(qū)，城市居民中有一部分人沒有工作單位，則只能靠政府和個人繳納費用，但個人往往收入較低或沒有收入，他們中有一部分人可能參加不了社會保障。對于農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民收入不高，參加社會保障的積極性也不高，為了吸引農(nóng)民參保，政府投入大量的財政，但資金總額有限。僅靠政府的財政支持，農(nóng)民的社會保障水平較低，且范圍較窄，目前主要集中在構(gòu)建新型養(yǎng)老和醫(yī)療保險上，而社會救助和社會福利制度并未建立?？梢姡瑔渭円揽空呢斦Y金構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障法律制度顯得特別乏力。

3. 立法嚴(yán)重滯后

在當(dāng)前社會主義法治理念指導(dǎo)下，法律應(yīng)當(dāng)為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障制度提供保障，但迄今為止，河北省整個社會保障制度的運行與改革，一直依賴政府的決策或指標(biāo)來推動，沒有完善的社會保障法律制度。地方政府的隨意性和主觀性較強(qiáng)，缺乏有效的激勵監(jiān)督機(jī)制。雖然2010年10月我國出臺了社會保險法，但立法主要規(guī)范了城市的社會保險制度，農(nóng)村社會保險制度主要由國務(wù)院另行規(guī)定，而除社會保險法外尚沒有其他任何社會保障法律。社會保障在城市推行得較好，但在農(nóng)村的覆蓋面很窄，社會保障的立法層次較低，農(nóng)村社會保障的有效供給完全不能滿足快速發(fā)展的農(nóng)村社會需求，這主要是因為農(nóng)村社會保障法制環(huán)境的缺失。在這種立法框架下，河北省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障法律制度體系并沒有真正建立起來。

4. 經(jīng)濟(jì)模式制約

我國現(xiàn)行社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式呈城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)狀態(tài)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，城市社會保障水平遠(yuǎn)高于農(nóng)村，社會保障資源分配嚴(yán)重不合理，尤其是社會救助和社會福利制度。城市社會保障制度體系基本健全，而農(nóng)村地區(qū)尚未建立完整的社會救助和福利制度，使農(nóng)村貧困人口和城鄉(xiāng)邊緣性群體生活越來越困難。河北省具有典型的二元經(jīng)濟(jì)特征，隨著沿海區(qū)域經(jīng)濟(jì)和城市工業(yè)的發(fā)展，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距日益擴(kuò)大，導(dǎo)致社會保障制度發(fā)展不均衡，農(nóng)村社會保障制度嚴(yán)重滯后，嚴(yán)重制約了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障制度的發(fā)展。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展，必須破解二元城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，大力推進(jìn)農(nóng)村社會保障制度建設(shè)，促使城鄉(xiāng)社會保障均衡發(fā)展。

二、有利因素

1. 經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展可提供充分的資金支持

在環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)域和京津冀一體化經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的推動下，河北省重點推進(jìn)首都經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展，加快保定、張家口、承德開發(fā)建設(shè)，推動河北北部經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時在國家支持下，重點發(fā)展唐山曹妃甸和滄州黃驊港區(qū)建設(shè)，促進(jìn)沿海經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。此外，河北還是能源大省，積極利用資源優(yōu)勢，推動企業(yè)整合，發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)效用。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障制度建設(shè)所需資金可以得到有效地保證。

2. 基層組織工作網(wǎng)絡(luò)可提供良好的組織保障

在社會保障制度的運行機(jī)制上，基層組織發(fā)揮著重要作用，社會保障中的家庭收入核定、張榜公示、組織評議等方面必須由基層組織負(fù)責(zé)。河北省在城鎮(zhèn)居民社會保障制度建設(shè)的過程中，已經(jīng)初步建立了基層社會保障組織工作的網(wǎng)絡(luò)?；鶎哟_立了專門的機(jī)構(gòu)，由專人負(fù)責(zé)社會保障工作，同時對基層社會保障工作人員進(jìn)行專門培訓(xùn)，提升素質(zhì)，建立社會保障工作機(jī)構(gòu)上下聯(lián)動的統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)。農(nóng)村社會保障法律制度建設(shè)則以基層群眾自治組織為基礎(chǔ)，政府主導(dǎo)，確立了社會保障組織的工作網(wǎng)絡(luò)。在推動社會保障制度建設(shè)時，財政、民政、住房、教育、醫(yī)療、司法等政府部門應(yīng)各司其職，負(fù)責(zé)相應(yīng)領(lǐng)域的社會保障工作，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障制度建設(shè)提供了較好地組織保障。

3. 社會保險法的出臺可提供一定的法制基礎(chǔ)

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定法，同時法對于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)具有能動的反作用，并通過生產(chǎn)關(guān)系反作用于生產(chǎn)力。統(tǒng)一規(guī)范的社會保障制度和業(yè)務(wù)流程，是構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障法律制度的重要保障。2010年10月全國人大常委會出臺了《社會保險法》，首次以法律的形式規(guī)范了養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險，改變了以前社會保障制度多是以法規(guī)、規(guī)章和政策來規(guī)范的局面，這是我國社會保障法律制度發(fā)展的重大突破?！渡鐣ｋU法》較全面地規(guī)定了城鎮(zhèn)居民的社會保險制度，同時兼顧了農(nóng)村社會保險制度，從社會保險的基本內(nèi)容到保費征繳、經(jīng)辦、監(jiān)督等方面規(guī)范了社會保險法律制度，立法相對較完善，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障法律制度的構(gòu)建提供了強(qiáng)有力的立法基礎(chǔ)。

三、基本思路

1. 公平和平等的理念

公平是現(xiàn)代社會保障法律制度的本質(zhì)與核心，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障制度的基本理念[2]。公平是法的重要價值之一，隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會保障逐漸成為全體公民的基本權(quán)利，社會保障法律制度在不斷構(gòu)建和完善中確立了公平的法治思想。社會保險制度通過對單位的強(qiáng)制繳費，確保職工的福利，實現(xiàn)勞資雙方的相對公平。社會救助制度通過國家財政轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)富裕階層與貧困階層的相對公平。社會福利制度通過建立覆蓋全民的福利設(shè)施與服務(wù)，實現(xiàn)地區(qū)間發(fā)展的相對公平。

平等是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障制度的重要保障。平等是唯一的合理原則和正義標(biāo)準(zhǔn)，社會保障權(quán)是全體公民平等享受的一種法定權(quán)利。構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障法律制度，必須遵循普遍性規(guī)則，確立統(tǒng)籌兼顧的社會保險、社會福利和社會救助制度，使全體公民平等的社會保障權(quán)體現(xiàn)在整個制度設(shè)計中，在我國最終確立城市居民和農(nóng)村居民享有相同的社會保障項目，所獲得的社會保障待遇相近，實現(xiàn)社會保障制度的統(tǒng)籌與均衡發(fā)展。

2. 明確政府責(zé)任是關(guān)鍵

社會保障制度是國家強(qiáng)制推行的一種保障民生的福利制度。在市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展工業(yè)化、規(guī)?；?，使公民面臨諸多的社會風(fēng)險，無論是城鎮(zhèn)居民還是農(nóng)村社會成員，單靠個體都很難避免這些社會風(fēng)險帶來的損失，因此，政府應(yīng)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障制度建設(shè)中承擔(dān)主要的責(zé)任。

政府在主導(dǎo)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障制度建設(shè)的同時，加強(qiáng)對城市邊緣群體和農(nóng)村社會成員的資金支持和政策引導(dǎo)[3]。社會保險制度的改革應(yīng)在堅持政府、企業(yè)、個人三方繳費的基礎(chǔ)上，增加政府投入，政府承擔(dān)城市邊緣群體和農(nóng)民的社會保險的大部分費用，提高其參保積極性和主動性。社會救助資金則完全由政府承擔(dān)，適當(dāng)擴(kuò)大社會救助的內(nèi)容和范圍，強(qiáng)調(diào)社會救助不單純是“輸血式”救助，而更是“造血式”救助。社會福利資金除了政府承擔(dān)外，積極引進(jìn)慈善資金，突出企業(yè)的社會責(zé)任，傾斜發(fā)展農(nóng)村地區(qū)的社會福利設(shè)施?？傊?，政府在構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障制度時必須承擔(dān)基本的主要的責(zé)任。

3. 統(tǒng)籌兼顧是核心

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度的前提是應(yīng)該建立覆蓋城鄉(xiāng)的全面的社會保障制度，尤其是在農(nóng)村構(gòu)建完善的社會保障制度。同時，城市和農(nóng)村社會保障協(xié)調(diào)和銜接發(fā)展，社會保障水平逐步統(tǒng)一，公民在居住遷移過程中社會保障權(quán)益可以銜接，社會保障待遇可以實現(xiàn)，這是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障發(fā)展的目標(biāo)。

由于現(xiàn)行社會保障制度存在城鄉(xiāng)差異，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障必須要把城市社會保障和農(nóng)村社會保障有機(jī)聯(lián)系起來[4]。筆者認(rèn)為，建立一個完善的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障制度體系，必須要統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)，統(tǒng)籌兼顧高收入人群和中低收入群體，尤其是城市邊緣群體和農(nóng)村社會成員，這是河北省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障發(fā)展的核心。

四、對策與建議

1. 完善法律制度

雖然我國已出臺了《社會保險法》，但從整個社會保障法律制度體系來看，目前尚無社會救助和社會福利方面的法律，現(xiàn)行社會保障立法層次較低，可操作性不強(qiáng)。況且社會保險法主要規(guī)范了城鎮(zhèn)的社會保險制度，而對于廣大農(nóng)村地區(qū)，沒有完善的社會保障法律。

河北省應(yīng)加快社會保障立法步伐，尤其是農(nóng)村社會保障的立法，出臺社會保險法相關(guān)實施條例，同時制定其他相關(guān)法規(guī)，依法構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障法律制度體系。建立統(tǒng)一規(guī)范的社會保險、社會救助和社會福利制度，制定統(tǒng)一的業(yè)務(wù)操作流程和標(biāo)準(zhǔn)，逐步實現(xiàn)社會保險基金省級統(tǒng)籌，進(jìn)而推進(jìn)整個社會保障基金的省級統(tǒng)籌。只有這樣，才能為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障法律制度體系的構(gòu)建奠定堅實的法制基礎(chǔ)。

2. 確立可持續(xù)發(fā)展的籌資機(jī)制

建立可持續(xù)發(fā)展的社會保障籌資機(jī)制，要不斷完善和創(chuàng)新社會保障的財政投入和支持方式，摸索一條與經(jīng)濟(jì)增長相適應(yīng)的財政投入穩(wěn)定增長機(jī)制。通過財政轉(zhuǎn)移支付制度，加強(qiáng)財政轉(zhuǎn)移支付力度，并健全轉(zhuǎn)移支付資金的使用辦法，對資金的使用進(jìn)行績效考核。政府、企業(yè)、慈善機(jī)構(gòu)等各方職責(zé)分工明確，各盡其責(zé)，采取有效地監(jiān)管措施確保社會保障賬戶資金及時到位[5]。

總之，應(yīng)積極拓寬籌資渠道，實現(xiàn)籌資多元化。尤其是農(nóng)村社會保障資金，僅靠政府與農(nóng)民承擔(dān)社會保障費用，遠(yuǎn)不能達(dá)到社會保障的目標(biāo)和水平。應(yīng)發(fā)揮企業(yè)社會責(zé)任效用，由企業(yè)和慈善機(jī)構(gòu)承擔(dān)一部分費用，同時創(chuàng)新籌資途徑，如發(fā)行彩票籌資?？s小城鄉(xiāng)差別，通過財政收入二次分配調(diào)節(jié)社會保障資金不平衡，確立長效的可持續(xù)發(fā)展的社會保障籌資機(jī)制。

3. 建立科學(xué)完善的管理體制

建立科學(xué)的社會保障管理體制，應(yīng)當(dāng)整合現(xiàn)有的分散在社會保障、民政、衛(wèi)生、計劃生育等部門的城鄉(xiāng)社會保障管理資源，改變社會保障多頭管理的局面，統(tǒng)一社會保障的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，改革社會保障行政管理體制，確保統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一決策、統(tǒng)一管理，保證政令暢通。在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)基層社會保障管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，建立基層社會保障事務(wù)所，統(tǒng)一管理社會保障事宜。整合城鄉(xiāng)社會保障服務(wù)資源，建設(shè)社會保障服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺，建立覆蓋城鄉(xiāng)的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，為社會保障對象提供系列信息化服務(wù)。建立健全社會保障的監(jiān)督機(jī)制，在現(xiàn)有監(jiān)督體制下，明確政府責(zé)任，提高社會監(jiān)督的透明度，建立第三方監(jiān)督制度，對社會保障資金的籌集、使用由社會保障部門以外的機(jī)構(gòu)來監(jiān)督，真正達(dá)到監(jiān)督的效果。

4. 統(tǒng)籌發(fā)展路徑選擇

構(gòu)建河北省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障法律制度體系，應(yīng)全面建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保險、社會救助、社會福利與商業(yè)保險和慈善事業(yè)相協(xié)調(diào)的多層次的發(fā)展模式，該路徑選擇應(yīng)以現(xiàn)有制度為基礎(chǔ)，不斷進(jìn)行改革與創(chuàng)新。

首先，加快農(nóng)村社會保障法律制度建設(shè)步伐，在全面推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度下，進(jìn)一步建立農(nóng)村社會救助和農(nóng)村社會福利制度體系，使農(nóng)民能夠像城鎮(zhèn)居民一樣，享受經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展帶來的成果。

其次，改革城鎮(zhèn)社會保障法律制度，擴(kuò)大社會保險的覆蓋范圍，在推行全民養(yǎng)老和醫(yī)療保險的背景下，進(jìn)一步發(fā)展失業(yè)保險和生育保險；進(jìn)行機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員的社會保障制度改革，逐步過渡到與城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會保障制度相對接的發(fā)展模式；積極發(fā)展和創(chuàng)新企業(yè)年金、商業(yè)保險，為社會保障法律制度提供有益的保障。

最后，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障法律制度統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)發(fā)展，要著眼未來，社會協(xié)調(diào)、平衡發(fā)展，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)社會保障制度，重點解決低收入貧困人群的社會保障問題，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障法律制度的對接與統(tǒng)籌發(fā)展。

[1] 魯全.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度與和諧社會建設(shè)[J].山東社會科學(xué),2008(10):43-46.

[2] 梅哲.重慶市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系建設(shè)研究[J].探索,2009(2):147-150.

[3] 喬晶.我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌保障體系建設(shè)的路徑選擇[J].山西高等學(xué)校社會科學(xué)學(xué)報,2008(11):41-43.

[4] 金雁.農(nóng)村社會保障體系建設(shè)中的政府責(zé)任探討[J].中共南京市委黨校學(xué)報,2010(2):100-104.

[5] 金海和,等.社會保障與政府責(zé)任[J].中國行政管理, 2010(3):59-62.

（責(zé)任編輯、校對：王學(xué)增）

Studies on Hebei’s Social Security Legal System in Urban and Rural Overall Planning

XIANG Xian-Guo
(Department of History, Culture and Law, Tangshan Teachers College, Tangshan 063000, China)

Hebei is a populous province whose development of the system of social security law is confined by the national social security legislation. But it can combine economic development situation to explore the social security operating mode. The mode and strategies are put forward by analyzing the factors which hinder the social security legal system in urban and rural overall planning and the factors which can facilitate its development.

urban and rural overall planning; social security; old-age security; medical security

D922.182

A

1009-9115(2012)01-0100-03

2010年度河北省高等學(xué)校人文社會科學(xué)研究計劃項目（SZ2010125）

2011-04-15

項賢國（1981-），男，安徽合肥人，講師，研究方向為經(jīng)濟(jì)法、社會保障法。