網(wǎng)絡(luò)輿論與政府決策的內(nèi)在邏輯

王金水

國內(nèi)外學(xué)者對于網(wǎng)絡(luò)輿論從多維度進(jìn)行了研究，涉及眾多領(lǐng)域，成果頗豐，但對于網(wǎng)絡(luò)輿論與政府決策之間關(guān)系問題的研究展開不夠，沒能充分剖析網(wǎng)絡(luò)輿論如何導(dǎo)致傳統(tǒng)議程設(shè)置模式的變遷，從而通過網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域來影響政府決策。本文試圖進(jìn)一步厘清兩者間的內(nèi)在邏輯關(guān)系。

一、網(wǎng)絡(luò)輿論的形成及其整合功能

隨著互聯(lián)網(wǎng)的迅速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)以其傳播速度的快捷性、傳遞范圍的廣泛性、民意表達(dá)的自由性和信息傳輸?shù)娜?quán)威性成為公民網(wǎng)絡(luò)參與的重要技術(shù)載體和平臺。在網(wǎng)絡(luò)空間，網(wǎng)民每天都會對熱點(diǎn)事件或重大問題進(jìn)行激烈的討論，通過發(fā)帖或跟帖表明自己的立場、觀點(diǎn)，眾多網(wǎng)民觀點(diǎn)的聚合和共振就形成了網(wǎng)絡(luò)輿論。所以，網(wǎng)絡(luò)輿論是網(wǎng)民以互聯(lián)網(wǎng)為載體，對社會熱點(diǎn)事件或話題采用網(wǎng)絡(luò)語言或其他方式（如跟帖、轉(zhuǎn)帖或回帖等）來表達(dá)自己的意見和觀點(diǎn)，由此形成的有一定影響力的、帶傾向性的公共意見或共同言論。

關(guān)于網(wǎng)絡(luò)輿論對政府決策的影響，一直是一個(gè)充滿爭議的話題，中外學(xué)者進(jìn)行了多維度的探索。學(xué)者們認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)輿論是一把雙刃劍:在積極方面，網(wǎng)絡(luò)的自由性、開放性、平等性等特征，使得公民產(chǎn)生平等獲取政治信息與政治知識的政治意識和政治心理，極大地激發(fā)公民政治參與的興趣和熱情，從而突破傳統(tǒng)民主模式的某些局限；網(wǎng)絡(luò)所具有的虛擬信息技術(shù)不僅延伸了人自身的功能，而且拓展了人類社會政治關(guān)系在虛擬時(shí)空的活力，使實(shí)時(shí)與異時(shí)的多對多的雙向互動成為現(xiàn)實(shí)，能夠滿足人類個(gè)體及其共同體的政治欲望和訴求，從而改善了政治參與的途徑與技術(shù)手段，使政治參與的渠道更加暢通和多樣；對于公共決策，網(wǎng)絡(luò)輿論能夠提供原生態(tài)的輿情基礎(chǔ)，增加決策的科學(xué)性；并且網(wǎng)絡(luò)參與能夠增強(qiáng)對公共權(quán)力的監(jiān)督，虛擬公共領(lǐng)域潛移默化地影響公民的政治認(rèn)同和政治心理，有利于網(wǎng)絡(luò)政治民主的發(fā)展，等等。在消極方面，網(wǎng)絡(luò)彰顯的個(gè)人主義的價(jià)值觀以及更加隱蔽的信息集權(quán)控制，容易導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)無政府主義，否定政府決策的權(quán)威性；同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)輿論會引發(fā)非理性參與，甚至導(dǎo)致非法參與和制度外參與，從而給政府決策造成錯(cuò)誤誘導(dǎo)，甚至危及社會的穩(wěn)定。國外學(xué)者在這方面也有深入的研究，如馬克·斯勞卡（Mark Slouka）的《大沖突:賽博空間和高科技對現(xiàn)實(shí)的威脅》、維尼·若歇（Wyene Rash）的《網(wǎng)絡(luò)政治學(xué):互聯(lián)網(wǎng)對政治過程的影響》、理查德·戴維斯（Richard Davis）的《網(wǎng)絡(luò)政治學(xué):因特網(wǎng)對美國政治系統(tǒng)的影響》、羅扎（Roza Tsagarousianou）的《網(wǎng)絡(luò)民主——技術(shù)、城市與城市網(wǎng)絡(luò)》和米歇爾·海姆（Michael Heim）的《虛擬現(xiàn)實(shí)的形而上學(xué)》等，對網(wǎng)絡(luò)社會的政治穩(wěn)定、民主決策等問題做了深入的探索，指出虛擬現(xiàn)實(shí)對傳統(tǒng)的政府決策提出了挑戰(zhàn)，重塑著個(gè)人、國家與社會之間的關(guān)系，金字塔式的傳統(tǒng)政治結(jié)構(gòu)正向網(wǎng)絡(luò)化的扁平狀發(fā)展。埃瑟·戴森（Esther Dyson）指出:“數(shù)字化世界是一片嶄新的疆土，可以釋放出難以形容的生產(chǎn)能量，但它也可能成為恐怖主義和江湖巨騙的工具，或是彌天大謊和惡意中傷的大本營?！盵1］（P17）亞歷山大（C.J.Alexander）和帕爾（L.A.Pal）在《數(shù)字化民主》中指出:信息學(xué)領(lǐng)域的高速技術(shù)創(chuàng)新保持著強(qiáng)勁的勢頭，改變著我們的知識基礎(chǔ)、政治制度和過程，以及地方的、國家的和國際的經(jīng)濟(jì)等諸多方面?！半S著信息運(yùn)動速度的增加，政治變化的趨向是逐漸偏離選民代表政治，走向全民立即卷入中央決策行為的政治?！盵2］（P255）斯坦萊·米爾格拉姆（Stanley Milgram）認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)集群行為突破了傳統(tǒng)集群行為發(fā)生的重要條件——“相互刺激”的時(shí)空界限，“時(shí)空缺場”取代傳統(tǒng)集群行為的“時(shí)空在場”，“時(shí)空區(qū)隔”取代傳統(tǒng)集群行為的“時(shí)空一致”。同時(shí)，“集群行為是自發(fā)的，相對來說是沒有組織的，甚至是不可預(yù)測的”[3］（P176）。凱斯·桑斯坦（Cass Sunstein）在《網(wǎng)絡(luò)共和國——網(wǎng)絡(luò)社會中的民主問題》中，分析了網(wǎng)絡(luò)社會的信息接收和交往機(jī)制，認(rèn)為群體極化現(xiàn)象極易在網(wǎng)絡(luò)上產(chǎn)生。網(wǎng)絡(luò)對許多人而言，正是極端主義的溫床。[4］（P48）在關(guān)于網(wǎng)絡(luò)集群行為發(fā)生機(jī)制的研究中，內(nèi)爾·J·斯梅爾塞（Neil J.Semelser）提出的價(jià)值累加理論認(rèn)為，集群行為之所以發(fā)生，最主要的六個(gè)社會條件:“有利的結(jié)構(gòu)、結(jié)構(gòu)性緊張、普通信念的產(chǎn)生、誘發(fā)因素、參加者的行動動員和社會控制機(jī)制”必須依次出現(xiàn)。[5］（P617）伊麗莎白·諾爾-諾依曼（Elisabeth Noelle-Neumann）提出了“沉默的螺旋”理論假說，進(jìn)一步說明了網(wǎng)絡(luò)輿論的放大原理。該理論認(rèn)為個(gè)人意見的表達(dá)和“沉默”的擴(kuò)散是一個(gè)螺旋式的過程。一方的“沉默”造成另一方的強(qiáng)勢，這種強(qiáng)勢反過來又迫使更多的持不同意見者轉(zhuǎn)向“沉默”，如此循環(huán)往復(fù)，形成“一方越來越大聲疾呼，而另一方越來越沉默下去的螺旋式過程”，使得網(wǎng)絡(luò)輿論的能量被無限放大。同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)輿論通過營造“意見環(huán)境”來影響和制約政府決策。

（一）網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域催生了網(wǎng)絡(luò)輿論

公共領(lǐng)域理論認(rèn)為其形成的必要條件是公開、自由的輿論溝通平臺以及寬松的政治環(huán)境，同時(shí)參與者具有更多的理性并且能夠暢所欲言，這樣才能形成公共輿論。但是由于現(xiàn)實(shí)中存在種種溝通方面的制約，互聯(lián)網(wǎng)作為公民參與新手段的問世，無疑對公民話語權(quán)的拓展、公眾議程的設(shè)置、民主政治進(jìn)程和公共決策產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。[6］網(wǎng)絡(luò)空間正在構(gòu)建一種全新的公民參與政府決策的公共領(lǐng)域。哈貝馬斯指出，公共領(lǐng)域首先是指社會生活中的一個(gè)領(lǐng)域，某種接近于公眾輿論的東西能夠在其中形成。當(dāng)公民們以不受限制的方式進(jìn)行協(xié)商時(shí)，對于涉及公眾利益的事務(wù)有聚會、結(jié)社的自由和發(fā)表意見的自由。在一個(gè)大型公眾團(tuán)體中，這種交流需要特殊的手段來傳遞信息并影響信息接受者。今天，報(bào)紙、雜志、廣播和電視就是這種公共領(lǐng)域的媒介。[7］（P398）網(wǎng)絡(luò)空間公共領(lǐng)域的形成使得相關(guān)議題能夠進(jìn)入公眾視野，引起社會公眾的普遍關(guān)注，然后引導(dǎo)網(wǎng)民積極參與討論，自由發(fā)表意見，最終借助公共領(lǐng)域生成網(wǎng)絡(luò)輿論。

傳統(tǒng)公共輿論的形成主要是通過政府的積極引導(dǎo)、各種媒體的宣傳報(bào)道、讀者或觀眾的調(diào)查反饋，其數(shù)量和規(guī)模都相對有限，即使公眾對某些焦點(diǎn)事件或問題反映強(qiáng)烈，但由于受眾間缺乏橫向的聯(lián)系與溝通，難以形成強(qiáng)大的輿論態(tài)勢。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展與普及，網(wǎng)絡(luò)空間催生了一種新的公共領(lǐng)域，輿論形成機(jī)制產(chǎn)生了革命性變革?；ヂ?lián)網(wǎng)由于其互為主體性、開放性、虛擬性、跨地域性和去時(shí)間性等一系列傳統(tǒng)媒體所不具備的特質(zhì)，達(dá)到了公共領(lǐng)域形成所需的必要條件，因?yàn)檩浾撔纬傻年P(guān)鍵是大規(guī)模交談或者互動的發(fā)生。[8］（P232）在互聯(lián)網(wǎng)上當(dāng)某個(gè)焦點(diǎn)事件或問題出現(xiàn)時(shí)，能夠吸引眾多網(wǎng)民參與討論，部分網(wǎng)民還會迅速地通過論壇、郵件和手機(jī)網(wǎng)絡(luò)將事件或問題轉(zhuǎn)帖和傳播，更多的民眾卷入其中，就會形成一個(gè)強(qiáng)大的輿論場域，最終導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)輿論的生成。

哈貝馬斯意識到現(xiàn)代傳媒不僅起到了世界范圍內(nèi)的傳播作用，與19世紀(jì)和20世紀(jì)早期不同，電視使得游行民眾在廣場和街道的真實(shí)在場轉(zhuǎn)變成為無所不在的在場，因此，它們展現(xiàn)出了革命力量。[9］（P38）互聯(lián)網(wǎng)對公共領(lǐng)域正在產(chǎn)生巨大影響?，F(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)體系規(guī)模龐大并且日益復(fù)雜，其溝通與聯(lián)系更加強(qiáng)調(diào)“缺場”而不一定是“在場”，互聯(lián)網(wǎng)成為社會交往和民眾溝通越來越依賴的載體和橋梁。通過互聯(lián)網(wǎng)，人們對于其他社會群體的不在場行為有了更多的認(rèn)識，因此，網(wǎng)絡(luò)將公共領(lǐng)域中的人們安置在不同的位置上。由此，公共領(lǐng)域蘊(yùn)含了更大的能量，不再僅僅以是否在場為基礎(chǔ)。[10］因此，互聯(lián)網(wǎng)所構(gòu)建起來的公共領(lǐng)域，改變了傳統(tǒng)的時(shí)空界域，民眾能便捷地就公共話題與其他“缺場者”進(jìn)行溝通和交流，將分散的個(gè)體聲音聚集成影響巨大的集體話語，最終導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)輿論的生成，而網(wǎng)絡(luò)輿論憑借公共領(lǐng)域也獲得了巨大的能量，進(jìn)而影響政府的公共決策。

（二）網(wǎng)絡(luò)輿論蘊(yùn)含巨大的整合功能

網(wǎng)絡(luò)輿論對傳統(tǒng)科層制的政府管理模式提出了挑戰(zhàn)?？茖又普鲗蛹壷g信息的溝通是通過直線方式進(jìn)行的。正如馬克思所指出的:“它的等級制是知識的等級制。上層在各種細(xì)小問題的知識方面依靠下層，下層則在有關(guān)普遍物的理解方面依賴上層，結(jié)果彼此都使對方陷入迷途?！盵11］（P302）而網(wǎng)絡(luò)輿論是呈網(wǎng)絡(luò)狀傳遞的，科層制的直線傳送信息模式被網(wǎng)絡(luò)模式所替代。在公共管理領(lǐng)域，歐美一些國家新公共管理模式的產(chǎn)生與互聯(lián)網(wǎng)的挑戰(zhàn)不無關(guān)系，政府試圖通過授權(quán)、分權(quán)等形式來適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的挑戰(zhàn)?？死锼埂ぐ踩麪枺–hris Ansell）通過對西歐地方政府治理結(jié)構(gòu)調(diào)整的考察，提出用網(wǎng)絡(luò)化的政體來代替?zhèn)鹘y(tǒng)科層制組織形式。[12］（P303）在網(wǎng)絡(luò)化政體中，國家如同“嵌入”社會之中，國家也不再是唯一的權(quán)力中心，需要通過與社會各組織網(wǎng)絡(luò)的合作來實(shí)現(xiàn)社會治理的目標(biāo)。

由于互聯(lián)網(wǎng)具有交互性、多媒體、去中心化和超文本等特性，為網(wǎng)絡(luò)信息的收集、整理和傳播提供了便捷的載體和平臺，能夠形成各種各樣的“輿論場域”，網(wǎng)絡(luò)輿論由此具有很強(qiáng)的整合功能，主要體現(xiàn)在:

首先，對海量信息的整合。利用互聯(lián)網(wǎng)的多媒體優(yōu)勢，把平面媒體和電子媒體等多種形式的海量媒體信息在網(wǎng)絡(luò)中集聚起來，這一點(diǎn)是傳統(tǒng)媒體難以企及的，然后根據(jù)點(diǎn)擊率和回帖數(shù)量把“焦點(diǎn)”信息遴選出來，再與媒體力量形成共振和互動，從而把“焦點(diǎn)”問題無限“放大”，形成強(qiáng)大的“聚焦”功能，吸引媒體、民眾以及政府的注意力。[13］

其次，對網(wǎng)絡(luò)民意的整合。互聯(lián)網(wǎng)能夠?qū)⒏鞣N網(wǎng)絡(luò)輿論的過濾整合，再通過網(wǎng)絡(luò)的聚焦和共振形成網(wǎng)絡(luò)主流民意，只有主流民意能夠吸引社會各方的注意力，網(wǎng)絡(luò)輿論將其關(guān)注的對象塑造成為社會的焦點(diǎn)事件或問題，導(dǎo)致各種社會力量或主動或被動地卷入其中，輿論原本應(yīng)有的相對平衡狀態(tài)將會被破壞并被重新建構(gòu)。網(wǎng)絡(luò)輿論通過這種設(shè)置功能，整合社會公眾及輿論的關(guān)注點(diǎn)，完成對網(wǎng)絡(luò)民意的重新配置，借助網(wǎng)絡(luò)民意的巨大力量進(jìn)而影響政府決策的運(yùn)行方式。

再次，對民意結(jié)構(gòu)的重新整合。網(wǎng)絡(luò)輿論作為一種全新的媒體議程設(shè)置模式導(dǎo)致媒介民意深層結(jié)構(gòu)的變遷，導(dǎo)致民意表達(dá)的主體結(jié)構(gòu)從精英主導(dǎo)變?yōu)榇蟊姺窒?。傳統(tǒng)媒體由于版面空間、節(jié)目時(shí)段等限制，能夠參與媒體議程設(shè)置的主要是政府官員和社會精英，這些所謂的權(quán)威具有無可比擬的影響力和話語權(quán)。網(wǎng)絡(luò)參與的平等性、匿名性和自由性使得普通民眾能夠參與其中，甚至能夠與其平起平坐，構(gòu)成輿論民意的主流。所以，網(wǎng)絡(luò)民意體現(xiàn)了精英和草根的“合唱”，打破了精英對媒體和公共話語權(quán)的壟斷。同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)民意表達(dá)的形式結(jié)構(gòu)也從單維到多維、從間接到直接、從被動到主動。傳統(tǒng)媒體的民意表達(dá)是單維度的，難以形成對話和互動，廣播電視雖然有所改進(jìn)，但受參與數(shù)量和程度的限制，也難以形成大規(guī)模、大范圍的對話和互動。網(wǎng)絡(luò)參與的互動性實(shí)現(xiàn)了從單維到多維互動的變革，使互聯(lián)網(wǎng)具有了“公共論壇”和“街角”、“公園”的性質(zhì)。[14］（P18）而且，傳統(tǒng)媒介民意通常是間接民意，因?yàn)橐?jīng)過相關(guān)職能部門的過濾和媒體的加工。而網(wǎng)絡(luò)民意雖然也存在被“過濾”的可能，但“加工”被排除，可以實(shí)現(xiàn)直接和快速的表達(dá)。傳統(tǒng)上民眾只是被動接受信息的受眾，而在互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)民不再滿足于單純的被動地接受信息，而是可以主動發(fā)布信息和觀點(diǎn)，形成強(qiáng)大的輿論聲勢，對政府決策產(chǎn)生巨大壓力。所以，網(wǎng)絡(luò)輿論在某種程度上正在改變傳統(tǒng)的權(quán)力格局，在網(wǎng)絡(luò)輿論面前強(qiáng)勢的政府官員已變?yōu)椤叭鮿萑后w”，受眾和傳播者之間的界限進(jìn)一步被模糊。[15］

總之，網(wǎng)絡(luò)輿論所體現(xiàn)出的巨大整合功能正在逐漸改變現(xiàn)代政府的治理環(huán)境和管理模式，甚至導(dǎo)致話語權(quán)的改變和權(quán)力格局的變遷，最終將使得政府決策權(quán)力被迫分化。

二、網(wǎng)絡(luò)輿論與政府決策生成的內(nèi)在邏輯

（一）網(wǎng)絡(luò)輿論改變了傳統(tǒng)的議程設(shè)置模式

網(wǎng)民借助網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域長時(shí)間聚焦在具體的特定的問題或事件上，從而引起集體的共鳴，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)輿論的生成。通常這些焦點(diǎn)問題或事件如事故、災(zāi)難等，常常會對相關(guān)群體的利益造成現(xiàn)實(shí)的傷害，而對社會公眾的利益產(chǎn)生潛在的危害。這類焦點(diǎn)問題或事件的發(fā)生使得利益群體、政府官員、大眾傳媒以及廣大公眾對現(xiàn)存問題有更深切的認(rèn)識，希望糾正明顯的政策失誤。[16］（P270）因此，網(wǎng)絡(luò)輿論對焦點(diǎn)問題或事件的關(guān)注也就構(gòu)成了傳播學(xué)上的所謂議程設(shè)置。議程設(shè)置是指大眾傳播媒介在特定時(shí)期內(nèi)對某個(gè)事件和社會問題的突出報(bào)道從而引起公眾的普遍關(guān)心和重視，進(jìn)而成為社會輿論討論的中心議題。[17］（P131）

1972年馬克斯韋爾·麥考姆斯（Maxwell McCombs）和唐納德·肖（Donald Shaw）在《輿論季刊》上發(fā)表了《大眾傳播的議程設(shè)置功能》一文，提出議程設(shè)置理論，認(rèn)為大眾傳媒對某些命題的著重強(qiáng)調(diào)和這些命題在受眾中受重視的程度構(gòu)成強(qiáng)烈的正比關(guān)系。大眾傳媒利用其輿論影響力具有為公眾設(shè)置“議事日程”的功能，通過大范圍、高密度的新聞報(bào)道或信息轟炸賦予各種“議題”不同程度的重要性，使得民眾產(chǎn)生輿論引導(dǎo)所期望的認(rèn)同感，進(jìn)而影響民眾對焦點(diǎn)事件及其重要性的價(jià)值判斷。議程設(shè)置通常涵蓋三個(gè)方面，即媒體議程、公眾議程和政策議程。

媒體議程就是指媒體按照“重要性”和“特異性”等新聞價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，對發(fā)生的大量的社會性事件進(jìn)行選擇性報(bào)道，在時(shí)效、版面、時(shí)段、頻率和配置等報(bào)道手段上區(qū)別對待；與此同時(shí)，媒體配發(fā)、采用相關(guān)言論來影響受眾對這些事件的理解和思考，從而使受眾產(chǎn)生相應(yīng)的認(rèn)同，使其成為公眾議事日程。

公眾議程就是指公眾從自身的立場、觀點(diǎn)、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，按照事件的“重要性”以及與自身的利益關(guān)聯(lián)程度來判定應(yīng)該關(guān)注何種事件、在多大程度上關(guān)注這些事件、以何種方式評價(jià)這些事件，是受眾對媒體報(bào)道的自覺反映，從而匯集成民意或公眾輿論。

政策議程則是指政府或公共決策機(jī)構(gòu)從一定的立場、觀點(diǎn)和特殊視角出發(fā)，根據(jù)國家需要、社會需要、公眾需要以及政治運(yùn)作過程的需要，來決定何種事件以及這些事件在何種層面上成為討論和決策的議程，并對各種議程依據(jù)其重要性進(jìn)行排序和決策，然后進(jìn)入執(zhí)行程序。

唐納德·肖認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展改變了傳統(tǒng)的議程設(shè)置模式，“受眾也可以把握機(jī)會，通過網(wǎng)絡(luò)和其他方法建立他們自己的一系列議程。如果大眾媒體不具有像幾十年前那樣的力量設(shè)置議程的話，那么其他媒介就會變得更重要”[18］。在某些國家，出于選舉政治的需要，政府對公眾民意保持著高度的敏感，媒體議程往往能左右公眾議程進(jìn)而影響政策議程。而我國的議程設(shè)置模式有所不同，我國傳統(tǒng)媒體的功能主要是宣傳政府政策和引導(dǎo)輿論。政府出臺某項(xiàng)政策，媒體隨即進(jìn)行廣泛宣傳和報(bào)道，目的是讓民眾理解政策精神并貫徹落實(shí)。所以，中國的媒體議程在很大程度上由政策議程決定，是政府引導(dǎo)社會和民眾的輿論工具。不過隨著網(wǎng)絡(luò)參與的擴(kuò)大，傳統(tǒng)的“政策議程—媒體議程—公眾議程”的議程設(shè)置模式已悄然改變，公眾和媒體開始改變過去的被動地位，能夠自主設(shè)置議程來影響政策議程。同時(shí)，在互聯(lián)網(wǎng)背景下，網(wǎng)絡(luò)媒體與傳統(tǒng)媒體交互作用，很難區(qū)別誰影響誰和誰引導(dǎo)誰。當(dāng)公眾利用互聯(lián)網(wǎng)的諸多功能討論各種議題并形成網(wǎng)絡(luò)輿論時(shí)，它就屬于公眾議程的范疇。與此同時(shí)，當(dāng)網(wǎng)絡(luò)媒體大量登載某個(gè)議題的新聞或者評論時(shí)，它就屬于媒體議程的范疇。這樣，網(wǎng)絡(luò)輿論一方面作為公眾議程對媒體議程和政策議程產(chǎn)生影響，另一方面作為媒體議程對公眾議程和政策議程也會產(chǎn)生影響。

從圖1和圖2可以得到對比:

圖1 中國傳統(tǒng)議程設(shè)置模式

圖2 網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的議程設(shè)置模式

在互聯(lián)網(wǎng)背景下，由于網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域呈現(xiàn)出一系列新的特征，使得傳統(tǒng)議程設(shè)置模式發(fā)生了根本性的變化，改變了其原有的單向度特征，逐漸轉(zhuǎn)向多向度和循環(huán)往復(fù)。政府仍然可以憑借其強(qiáng)勢地位就某項(xiàng)重要議題，利用其掌握的傳統(tǒng)媒體（如黨報(bào)黨刊）設(shè)置媒體議程和公眾議程，但此種做法逐漸式微，而且影響范圍和覆蓋面逐漸縮小。與此同時(shí)，新興媒體（互聯(lián)網(wǎng)）開始自主設(shè)置議程，并利用網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)化為公眾議程，最終能夠影響政府決策。尤其值得關(guān)注的是，公眾改變了過去在信息傳播過程中的受眾地位，積極利用互聯(lián)網(wǎng)來設(shè)置自己的議程，制造網(wǎng)絡(luò)輿論引起媒體和社會的關(guān)注，進(jìn)而影響甚至改變政策議程。因此，隨著傳統(tǒng)議程設(shè)置模式的變遷，中國公共政策決策模式開始告別過去的“關(guān)門模式”和“動員模式”，頻頻出現(xiàn)“外壓模式”。[19］傳統(tǒng)政府主導(dǎo)的“政策議程—媒體議程—公眾議程”的議程設(shè)置模式發(fā)生改變，公眾和媒體開始改變過去的從屬和被動地位，積極有效地自主設(shè)置議程，并進(jìn)而影響政府的政策議程。

（二）網(wǎng)絡(luò)輿論與政府決策分析框架

互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展正在不斷改變著人類的生活和生存方式，信息技術(shù)的革命必將孕育出新的人類文明形態(tài)，網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)超越了其作為“載體”和“工具”的本來形態(tài)而成為“生產(chǎn)關(guān)系”的一部分，網(wǎng)絡(luò)輿論釋放出其議程設(shè)置的巨大能量，甚至也能改變“上層建筑”的結(jié)構(gòu)。正如約翰·奈斯比特（John Naisbitt）所指出的，在全球信息時(shí)代悄然來臨時(shí)，美國社會的變化趨勢中很突出的一點(diǎn)就是代議制民主向共同參與制民主轉(zhuǎn)變，其指導(dǎo)原則是“凡是生活中受到某項(xiàng)決策影響的人就應(yīng)該參與到那些決策的制定過程”[20］（P96）。運(yùn)用系統(tǒng)理論分析網(wǎng)絡(luò)輿論的生成及其影響，可以解剖政府決策的具體生成過程。由于網(wǎng)絡(luò)事件往往體現(xiàn)為一定的過程，并且社會現(xiàn)象的邏輯往往是在事件發(fā)生過程中才能更充分地展示出來。[21］每當(dāng)網(wǎng)絡(luò)焦點(diǎn)事件或問題出現(xiàn)時(shí)，可以根據(jù)公眾訴求的不同把網(wǎng)絡(luò)輿論分為若干形成階段，而政府決策可以看做是由一系列前后相繼的政府回應(yīng)行為所組成。政府回應(yīng)一般表現(xiàn)為部分滿足、滿足或是背離公眾訴求，這樣，公眾的不同訴求與政府回應(yīng)之間就建立起一一對應(yīng)的邏輯關(guān)系，建構(gòu)起網(wǎng)絡(luò)輿論影響政府決策的模型，見圖3。

圖3 網(wǎng)絡(luò)輿論—政府決策模型

通過網(wǎng)絡(luò)輿論—政府決策模型，可以清晰地看到政府關(guān)于某些網(wǎng)絡(luò)事件決策的具體過程，在網(wǎng)絡(luò)事件中政府決策受公眾訴求的影響是顯而易見的。下面以江蘇省南京市兒童醫(yī)院“徐寶寶事件”為例對該模型作進(jìn)一步詮釋。整個(gè)過程分為如下階段:第一階段，2009年11月3日，一則題為《南京兒童醫(yī)院醫(yī)生上班忙“偷菜”害死五個(gè)月嬰兒》的帖子引爆了網(wǎng)絡(luò)輿論。幾天后，南京市衛(wèi)生局和南京兒童醫(yī)院作出回應(yīng)，否定了患兒父母投訴的有關(guān)問題。第二階段，網(wǎng)民對調(diào)查結(jié)果提出質(zhì)疑，強(qiáng)烈要求引入第三方調(diào)查。11月12日下午，南京市衛(wèi)生局再次召開新聞發(fā)布會，公布了由網(wǎng)絡(luò)專家、網(wǎng)民和記者等組成的聯(lián)合調(diào)查組的調(diào)查結(jié)果:患兒家屬的投訴情況基本屬實(shí)，此前南京兒童醫(yī)院調(diào)查手段簡單、調(diào)查深度不夠、調(diào)查結(jié)果與事實(shí)不符。第三階段，為了回應(yīng)網(wǎng)民對醫(yī)療體制改革反思的訴求，衛(wèi)生部于11月19日專門召開全國加強(qiáng)醫(yī)療質(zhì)量安全管理視頻會議，要求全國各級衛(wèi)生行政部門和醫(yī)療機(jī)構(gòu)高度重視醫(yī)療質(zhì)量安全工作，并出臺了相關(guān)的規(guī)章。在整個(gè)事件中，公眾通過網(wǎng)絡(luò)輿論表達(dá)了一系列訴求，政府有針對性地作出回應(yīng)，從而構(gòu)成政府決策的全過程。

“徐寶寶事件”說明，由于網(wǎng)民訴求的層層遞進(jìn)，相關(guān)政府部門（層次和級別越來越高）積極回應(yīng)，不斷跟進(jìn)，不僅揭示了事件的真相，而且引起政府對時(shí)下“看病難”、“看病貴”和“醫(yī)德醫(yī)風(fēng)”等醫(yī)療體制深層問題的檢討與改革。事件發(fā)生后，南京市相關(guān)部門迅速成立獨(dú)立調(diào)查組，最終使得真相大白，并對相關(guān)責(zé)任人做出嚴(yán)肅處理，體現(xiàn)出責(zé)任政府應(yīng)有的姿態(tài)與作風(fēng)，清晰地展示出網(wǎng)絡(luò)輿論與政府決策之間的互動邏輯。

這種網(wǎng)絡(luò)輿論展示出一種新的權(quán)力，正如2006年當(dāng)網(wǎng)民成為美國《時(shí)代》周刊的年度人物之時(shí)，該周刊編輯所指出的:“這是多數(shù)人從少數(shù)人那里奪得權(quán)力，互相無償?shù)貛椭瑫r(shí)也改變了世界改變的方式。使這一切得以發(fā)生的工具是互聯(lián)網(wǎng)，它是使數(shù)百萬人作出的小貢獻(xiàn)放在一起并使這數(shù)百萬人變得重要的工具?！盵22］由此，可以導(dǎo)出網(wǎng)絡(luò)輿論與政府決策分析框架，見圖4。

圖4 網(wǎng)絡(luò)輿論與政府決策分析框架

網(wǎng)絡(luò)事件一旦通過議程設(shè)置進(jìn)入公共領(lǐng)域，經(jīng)過互聯(lián)網(wǎng)的聚焦與共振功能形成網(wǎng)絡(luò)輿論，網(wǎng)絡(luò)輿論借助政治輸入功能進(jìn)入政策過程，政府回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)輿論再借助政治輸出功能形成公共政策，公共政策又會反饋和影響到公共領(lǐng)域。同時(shí)，由于網(wǎng)絡(luò)事件通常表現(xiàn)為一個(gè)過程，網(wǎng)絡(luò)輿論體現(xiàn)出的議程設(shè)置也涵蓋幾個(gè)不同階段，公共領(lǐng)域內(nèi)公眾輿論可能基于情勢變化和政府回應(yīng)形成好幾波輿論聲勢，網(wǎng)絡(luò)事件中的民意輸入和政策輸出就處在動態(tài)的循環(huán)之中。在整個(gè)系統(tǒng)中，互聯(lián)網(wǎng)的作用至關(guān)重要。不管是公眾議程、媒體議程的設(shè)置，還是網(wǎng)絡(luò)輿論的生成，抑或是政府政策的輸出，都離不開互聯(lián)網(wǎng)的工具性作用。所以，當(dāng)互聯(lián)網(wǎng)在設(shè)置議程時(shí)，它就成為新媒體；當(dāng)互聯(lián)網(wǎng)成為公眾輿論的平臺時(shí)，它更像公共領(lǐng)域；而當(dāng)政府利用互聯(lián)網(wǎng)了解輿情體察民意，回應(yīng)公民網(wǎng)絡(luò)參與的壓力時(shí)，它則成了政府治理的有效工具。[23］

因此，在網(wǎng)絡(luò)突發(fā)事件中，政府基于公眾訴求而作出的回應(yīng)會影響到下一輪民眾訴求的輸入，如果某個(gè)訴求得到了滿足，公眾會給相關(guān)政府政權(quán)的合法性提供支持，或者輸入新的訴求，從而使政府的合法性得到再生產(chǎn)而不斷加強(qiáng)。相反，如果公眾的訴求沒有得到滿足，則可能導(dǎo)致民眾的消極性支持，造成政治系統(tǒng)更大的壓力輸入（如聲討、抗議、上訪甚至是社會運(yùn)動），使得網(wǎng)絡(luò)突發(fā)事件可能衍變?yōu)楣参C(jī)。

從南京“徐寶寶事件”的危機(jī)分析可以看出網(wǎng)絡(luò)輿論通過一系列公民訴求的政策輸入，政府不斷回應(yīng)產(chǎn)生連續(xù)的公共政策輸出，在網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域中網(wǎng)絡(luò)輿論與政府決策之間存在著一種持續(xù)的互動，如何有效把握這種互動是完善現(xiàn)代政府治理能力的重要內(nèi)涵，也是提高政府執(zhí)政水平的關(guān)鍵因素。

[1]埃瑟·戴森:《2.0版數(shù)字化時(shí)代的生活設(shè)計(jì)》，海口，海南出版社，1998。

[2]馬歇爾·麥克盧漢:《理解媒介:論人的延伸》，北京，商務(wù)印書館，2000。

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[4][14]凱斯·桑斯坦:《網(wǎng)絡(luò)共和國:網(wǎng)絡(luò)社會中的民主問題》，上海，上海人民出版社，2003。

[5]戴維·波普諾:《社會學(xué)》，北京，中國人民大學(xué)出版社，1999。

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[10]Verstraen.“The Media and the Transformation of the Public Sphere”.European Journal of Communication，1996（11）.

[11]《馬克思恩格斯全集》，第1卷，北京，人民出版社，1965。

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[15]葉皓:《從宣傳到傳播:新時(shí)期宣傳工作創(chuàng)新趨勢》，載《現(xiàn)代傳播》，2009（4）。

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[19]王紹光:《中國公共政策議程設(shè)置的模式》，載《中國社會科學(xué)》，2006（5）；周建明:《和諧社會構(gòu)建:歐洲的經(jīng)驗(yàn)與中國的探索》，北京，清華大學(xué)出版社，2007。

[20]約翰·奈斯比特:《大趨勢——改變我們生活的十個(gè)新方向》，北京，人民出版社，1985。

[21]孫立平:《實(shí)踐社會學(xué)與市場轉(zhuǎn)型過程分析》，載《中國社會科學(xué)》，2002（5）。

[22]楊耕身:《權(quán)利遠(yuǎn)未成功，我輩皆須努力》，載《青年時(shí)報(bào)》，2010-09-20。

[23]王金水:《公民網(wǎng)絡(luò)政治參與與政治穩(wěn)定》，載《中國行政管理》，2011（5）。