檢察機關(guān)“行政執(zhí)法”監(jiān)督職能的證成與建構(gòu)*

文◎王圭宇

檢察機關(guān)“行政執(zhí)法”監(jiān)督職能的證成與建構(gòu)*

文◎王圭宇**

目前，“依法治國”、“建設(shè)社會主義法治國家”已經(jīng)成為我國的一項治國方略。同時，伴隨著2004年3月國務院《全面推進依法行政實施綱要》的發(fā)布，中國的“法治政府”建設(shè)有了具體的“時間表”。法治政府的實現(xiàn)，從根本上取決于行政機關(guān)要切實做到依法行政，遵循行政法治的要求。行政執(zhí)法行為的規(guī)范化、法制化和理性化，需要建立健全中國的行政執(zhí)法監(jiān)督機制。然而，由于檢察機關(guān)在行政執(zhí)法監(jiān)督機制中的缺位，現(xiàn)實中“有法不依”、“執(zhí)法不嚴”、“違法不究”、“濫用職權(quán)”、“暴力執(zhí)法”、“釣魚執(zhí)法”等現(xiàn)象屢見不鮮。筆者以為，應當確認并強化檢察機關(guān)對行政機關(guān)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督職能，這是實現(xiàn)行依法行政和行政法治的必由之路。只有充分發(fā)揮檢察機關(guān)對行政執(zhí)法行為的檢察監(jiān)督作用，才能有效地緩解和消弭在行政執(zhí)法過程中由于權(quán)力“異化”而導致的“官民”矛盾和糾紛，最終有利于我國行政法治的實現(xiàn)和法治政府建設(shè)目標的達致。

一、檢察機關(guān)在行政執(zhí)法監(jiān)督機制中監(jiān)督職能之缺位

一般而言，所謂“行政執(zhí)法監(jiān)督，是指負有監(jiān)督職責的國家機關(guān)及有監(jiān)督權(quán)的媒體、社會公眾對于行政執(zhí)法主體實施的行政執(zhí)法行為，是否符合行政法律規(guī)范進行監(jiān)察和督促并對違法行為予以糾正的活動。”從監(jiān)督主體上看，它不僅包括國家機關(guān)，還包括有監(jiān)督權(quán)的媒體以及社會公眾。由此可見，行政執(zhí)法監(jiān)督體系是一個十分復雜的監(jiān)督體系。

中國目前的行政執(zhí)法監(jiān)督體系，看似已經(jīng)十分完善，但如果從實踐當中其對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督效果來看，則會是另外一種答案。事實上，雖然行政機關(guān)的行政執(zhí)法行為既有內(nèi)部監(jiān)督（行政機關(guān)的監(jiān)督），也有外部監(jiān)督（國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)以及有監(jiān)督權(quán)的媒體、社會公眾），但這些監(jiān)督方式都存在著一定的問題和不足，在現(xiàn)實當中發(fā)揮的作用極其有限，無法切實而有效地對行政執(zhí)法行為進行監(jiān)控。

在目前中國的行政執(zhí)法監(jiān)督機制中，由于內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督都無法取得應有的監(jiān)督效果，而檢察機關(guān)又對行政執(zhí)法行為無法實施檢察監(jiān)督，致使行政違法行為“泛濫”。

二、檢察機關(guān)對“行政執(zhí)法”之監(jiān)督：以俄羅斯為例

在當今世界上，由于檢察機關(guān)在憲政體制中的地位、性質(zhì)、功能和任務等方面的不同，各國檢察機關(guān)的具體職能也有重大差別。在蘇聯(lián)社會主義時期，其檢察制度是在列寧關(guān)于法律監(jiān)督思想的基礎(chǔ)上建立和發(fā)展起來的。檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)被賦予廣泛的檢察職能，其中就包括對行政機關(guān)執(zhí)行法律情況的監(jiān)督。這是檢察機關(guān)檢察監(jiān)督的一個獨立領(lǐng)域，與檢察監(jiān)督的其他專門化的領(lǐng)域相區(qū)別，該領(lǐng)域在傳統(tǒng)上被稱為“一般監(jiān)督”。［1］它旨在對行政機關(guān)的執(zhí)法行為是否合法實施監(jiān)督，對于不合法的行為，檢察機關(guān)（檢察長）可以通過各種監(jiān)督手段直接向行政機關(guān)或其上級機關(guān)提出異議（或抗議），并要求予以糾正。通過這種檢察監(jiān)督方式，大量在行政執(zhí)法過程中產(chǎn)生的矛盾和糾紛能夠得到及時的發(fā)現(xiàn)、糾正和消除。同時，檢察機關(guān)得這種檢察監(jiān)督作用，也緩解了法院系統(tǒng)解決糾紛的負擔，使許多矛盾和糾紛不至于都流向司法審判，有利于社會的和諧與穩(wěn)定。

在俄羅斯檢察制度的發(fā)展史上，自1922年5月28日蘇維埃俄國根據(jù)《俄羅斯社會主義聯(lián)邦蘇維埃共和國檢察機關(guān)條例》［2］建立檢察機關(guān)以來，“一般監(jiān)督”一直都是蘇聯(lián)檢察機關(guān)最主要的檢察職能。1991年底，東歐劇變、蘇聯(lián)解體，俄羅斯獨立。1991年11月5日,俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會主義共和國最高蘇維埃通過了 《關(guān)于組建俄羅斯聯(lián)邦統(tǒng)一檢察機關(guān)體系的決議》。1992年1月17日，俄羅斯聯(lián)邦最高蘇維埃通過了《俄羅斯聯(lián)邦檢察機關(guān)法》，繼續(xù)保留規(guī)定了檢察機關(guān)的一般監(jiān)督職能。根據(jù)現(xiàn)行《俄羅斯聯(lián)邦檢察機關(guān)法》［3］的規(guī)定，檢察機關(guān)一般監(jiān)督的對象包括：各聯(lián)邦部、國家委員會、局和其他聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機關(guān)，俄羅斯聯(lián)邦主體代表權(quán)力機關(guān)（立法權(quán)力機關(guān)）和執(zhí)行權(quán)力機關(guān)，地方自治機關(guān)，軍事管理機關(guān)，監(jiān)督機關(guān)以及上述機關(guān)的公職人員，商業(yè)組織和非商業(yè)組織的管理機構(gòu)及其領(lǐng)導人遵守俄羅斯聯(lián)邦憲法和執(zhí)行俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)現(xiàn)行法律的情況。另外，以上所羅列機關(guān)及其公職人員頒布的法律文件是否符合法律，也是監(jiān)督的對象。［4］

通過實施“一般監(jiān)督”這種方式，俄羅斯檢察機關(guān)對行政機關(guān)的行政執(zhí)法活動進行監(jiān)控，有效地預防和消除了在行政執(zhí)法過程中產(chǎn)生的矛盾和糾紛，穩(wěn)定了國家的社會生活和法治秩序。正如俄羅斯現(xiàn)任聯(lián)邦總檢察院檢察長Ю·Я·恰依卡在其就職演說中所指出的那樣，“俄羅斯聯(lián)邦檢察機關(guān)是國家機構(gòu)中極其重要的機關(guān)之一。它已經(jīng)不只一次地證明了自身的合理性、必要性和廣泛需求性”，在國家政治生活中發(fā)揮著極其重要的作用。［5］俄羅斯檢察機關(guān)的一般監(jiān)督，“最明確地體現(xiàn)了由各級檢察長實施的俄羅斯聯(lián)邦檢察監(jiān)督的實質(zhì)和使命”，通過實施一般監(jiān)督，“俄羅斯檢察機關(guān)保障作為法治國家規(guī)范基礎(chǔ)的法律至高無上、保護個人的權(quán)利和自由、捍衛(wèi)社會和國家利益的活動，得到直接地表現(xiàn)”。［6］

三、檢察機關(guān)“行政執(zhí)法”監(jiān)督職能之證成

考察俄羅斯的檢察監(jiān)督（一般監(jiān)督），對我國具有重要的啟示意義。眾所周知，在二十世紀中葉，伴隨著新中國的誕生，中國的檢察制度是根據(jù)人民民主專政的理論和列寧關(guān)于社會主義檢查制度的思想，在參照蘇聯(lián)社會主義檢察制度建設(shè)的經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，并結(jié)合中國的實際情況而建立起來的。［7］由于是在參照蘇聯(lián)社會主義檢察制度的基礎(chǔ)上建立起來的，當時中國的檢察機關(guān)也具有與蘇聯(lián)檢察機關(guān)相類似的“一般監(jiān)督”職能。

在建國之初，1954年《憲法》第81條規(guī)定，“中華人民共和國最高人民檢察院對于國務院所屬各部門、地方各級國家機關(guān)、國家機關(guān)工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權(quán)。地方各級人民檢察院和專門人民檢察院，依照法律規(guī)定的范圍行使檢察權(quán)?！保?］1978年《憲法》沿用了這一表述方式，其關(guān)于檢察機關(guān)法律監(jiān)督的對象與1954年憲法的規(guī)定基本相同。很明顯，受蘇聯(lián)檢察制度的影響，我國檢察機關(guān)設(shè)立之初也承認檢察機關(guān)的“一般監(jiān)督”。只是到隨后1979年《人民檢察院組織法》的頒行才改變了1954年《憲法》以來關(guān)于檢察機關(guān)法律監(jiān)督對象的規(guī)定。1982年《憲法》沒有直接規(guī)定檢察機關(guān)的組織和權(quán)限，僅僅指出“人民檢察院的組織由法律規(guī)定”，從中看不出法律監(jiān)督的對象。而《人民檢察院組織法》則主要規(guī)定了由檢察機關(guān)施行監(jiān)督的法律監(jiān)督客體，即各種違法犯罪行為，只是部分地規(guī)定了法律監(jiān)督的對象（主要包括：公安機關(guān)、人民法院、監(jiān)獄、看守所、勞改隊），其他方面的監(jiān)督對象則沒有明確規(guī)定，需從相應的違法犯罪行為中加以分析和推測。［9］正是由于這種立法上的不完善、缺少相應的明確法律依據(jù)，檢察機關(guān)在實踐當中無法對行政機關(guān)的行政執(zhí)法行為進行檢察監(jiān)督（“一般監(jiān)督”），不能及時而有效地發(fā)現(xiàn)、糾正和消除行政機關(guān)在行政執(zhí)法過程中的違法行為，致使大量的“官民”矛盾和糾紛層出不窮。

其實，我國現(xiàn)行《憲法》第129條已經(jīng)明確了檢察機關(guān)在我國憲政體制中的地位，即“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”。而“從《憲法》原意來看,《憲法》修改者是有意將法律監(jiān)督權(quán)明確授予人民檢察院，并與其他監(jiān)督權(quán)予以嚴格區(qū)別”。［10］這種“法律監(jiān)督機關(guān)”的憲政地位，也決定了如果檢察機關(guān)不能對行政機關(guān)的行政執(zhí)法行為進行監(jiān)督，那將是一個巨大的缺憾和不足。相反，《憲法》關(guān)于檢察機關(guān)“法律監(jiān)督機關(guān)”的規(guī)定，自然而言地包含了檢察機關(guān)對行政機關(guān)進行檢察監(jiān)督的邏輯要求。［11］立足于以上《憲法》對檢察機關(guān)的定位和初衷，盡管《人民法院組織法》沒有明確（或明示）檢察機關(guān)對行政機關(guān)的監(jiān)督，卻同樣能夠邏輯推導出檢察機關(guān)對“行政執(zhí)法”實施監(jiān)督的內(nèi)在要求和必然性。

從實踐上來看，確認檢察機關(guān)監(jiān)督行政機關(guān) （行政執(zhí)法行為）的職能，不僅是健全和完善中國行政執(zhí)法監(jiān)督機制的迫切需要，也是發(fā)揮檢察機關(guān)作為“法律監(jiān)督機關(guān)”作用的必然要求。早在上世紀90年代，就有學者批評到，“檢察監(jiān)督那種消極、被動的、羞羞答答的運作狀況已引起社會民眾的不滿”。122006年5月，中共中央《關(guān)于進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》（中發(fā)［2006］11號），要求各級行政機關(guān)要增強依法行政觀念，尊重和服從司法審判和檢察。2007年10月15日，中共十七大提出“深化司法體制改革”的戰(zhàn)略任務。最高人民檢察院迅速跟進，出臺了《關(guān)于貫徹落實〈中央政法委員會關(guān)于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見〉的實施意見——關(guān)于深化檢察改革2009—2012年工作規(guī)劃》，提出了以加強權(quán)力監(jiān)督制約為改革重點，對內(nèi)加強自身監(jiān)督，對外強化法律監(jiān)督職能的檢察制度改革精神。正如最高人民檢察院孫謙副檢察長在去年兩會期間所指出的那樣，“在實現(xiàn)法治的過程中最緊要的是保證依法行政”，“……有很多情況下政府行為是違法的。這種行為應該受到追究，但是沒有合適的人來起訴，所以檢察機關(guān)作為監(jiān)督機構(gòu)，發(fā)揮對行政權(quán)的監(jiān)督和制約，這應當是一個法治的方向?！保?3］

總之，檢察機關(guān)對行政執(zhí)法進行監(jiān)督，不僅在法律層面具有 “合法性”，而且在現(xiàn)實層面具有 “合理性”，它不僅是檢察監(jiān)督職能的內(nèi)在要求和邏輯必然，也是完善檢察監(jiān)督職能和推進檢察制度改革的現(xiàn)實需要！

四、檢察機關(guān)“行政執(zhí)法”監(jiān)督職能之建構(gòu)

面對目前中國行政執(zhí)法監(jiān)督制度運行不暢的情況下，確認并強化檢察機關(guān)對行政機關(guān)的行政執(zhí)法行為的檢察監(jiān)督職能，才是解決行政執(zhí)法監(jiān)督制度不力的有效“法門”。因為，通過實施對行政機關(guān)行政執(zhí)法行為的檢察監(jiān)督，檢察機關(guān)能夠及時發(fā)現(xiàn)、糾正和消除在行政執(zhí)法過程中產(chǎn)生的“官民”矛盾和糾紛，保證了社會的穩(wěn)定與和諧；同時，確認檢察機關(guān)對行政機關(guān)的檢察監(jiān)督職能，促使行政機關(guān)嚴格依法行政，提供行政機關(guān)行政執(zhí)法水平，才有利于行政法治的實現(xiàn)。再者，檢察機關(guān)的行政執(zhí)法監(jiān)督，還能夠使行政執(zhí)法過程中的“官民矛盾”提前化解，也減輕了法院的司法訴訟負擔。由此可見，檢察機關(guān)可以、并且能夠在中國行政法治建設(shè)和法治政府建設(shè)的過程中發(fā)揮其應有的作用和貢獻。

在此需要說明的是，根據(jù)我國《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，“人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實行法律監(jiān)督”（第10條），“人民檢察院對人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴”（第64條）。據(jù)此，有學者人認為，人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實行法律監(jiān)督不僅是對人民法院的行政審判活動的監(jiān)督，實際上是對具體行政執(zhí)法行為的間接監(jiān)督。［14］筆者認為，這種認識有牽強附會之嫌。《行政訴訟法》的以上規(guī)定，是檢察機關(guān)對審判活動的監(jiān)督，我國現(xiàn)行《民事訴訟法》和《刑事訴訟法》也有類似的規(guī)定，因此并不是真正意義上的對行政執(zhí)法行為的檢察監(jiān)督。也正是在此意義上，筆者建議，應盡快在法律上確認檢察機關(guān)對行政執(zhí)法行為的檢察監(jiān)督和職權(quán)。

綜上，筆者認為，在中國確認并強化檢察機關(guān)對行政機關(guān)的行政執(zhí)活動的檢察監(jiān)督職能，才是破解目前行政執(zhí)法監(jiān)督機制“失靈”和行政違法現(xiàn)象嚴重的有效途徑。當然，構(gòu)建檢察機關(guān)對行政機關(guān)的行政執(zhí)法監(jiān)督制度，還要輔以法治化的保障。在這個方面，有兩種做法可以考慮：第一，借鑒俄羅斯的做法，在《人民檢察院組織法》中對檢察機關(guān)的“一般監(jiān)督”進行集中規(guī)定，在法律上明確檢察機關(guān)監(jiān)督的對象、客體以及檢察機關(guān)為發(fā)現(xiàn)、糾正和消除行政機關(guān)違法行為所需的各種法律監(jiān)督手段。第二，“一步到位式”立法，制定一部統(tǒng)一的《檢察監(jiān)督法》或者《檢察機關(guān)監(jiān)督法》，在其中列專章規(guī)定檢察機關(guān)對行政機關(guān)的監(jiān)督職能和職權(quán)等諸項內(nèi)容。以上兩種方式各有利弊，如果從長遠考慮，第二種方式是不錯的選擇。只有通過檢察機關(guān)對行政機關(guān)這種法治化和制度化的“專門性監(jiān)督”，才能有效地解決行政執(zhí)法過程中產(chǎn)生的“官民”矛盾和糾紛，進而有效地促使行政機關(guān)依法行政，做到“有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”，從而有利于我國行政法治和法治政府建設(shè)目標的實現(xiàn)！

注釋：

［1］［俄］Ю·Е·維諾庫羅夫主編：《檢察監(jiān)督》，劉向文譯，中國檢察出版社2009年版，第113頁。

［2］См．：Развитие прокурорского надзора в России（исторический очерк）// Под редакции О ·А ·Галустьяна，А ·П ·Кзлыка， А ·В ·Едольцевой．Прокурорсий надзор （третье издание）．М：Закон и право ．2006， С．37-77。

［3］Федеральный закон 《Закон о прокуратуре Росийской Федерации》 （с изменениями и дополнениями）/ / См．：Приложение．Под редакцииЮ·Е·Вин окурова．Прокурорский надзор·М：Юраит．2008．

［4］俄羅斯聯(lián)邦憲法法院于2003年7月18日通過的第13號決議指出，第21條第1款所包含的規(guī)范，允許檢察長向普通法院系統(tǒng)的法院提出關(guān)于宣布俄羅斯聯(lián)邦主體憲法（或憲章）的條款與聯(lián)邦法律相抵觸的申請。因此，俄羅斯聯(lián)邦憲法法院第13號決議宣布，第21條第1款的上述規(guī)范不符合俄羅斯聯(lián)邦憲法。

［5］См.：Выступление действующего генерального прокурора РФ Ю · Я ·Чайка на собрании федерального совета федерального собрания РФ．О развитии органов прокуратуры // Адвокат，2006，№7，С.39－41.

［6］См.：А·А·Гавриленко．Конституционныеосновы организации и деятельности прокуратуры в России и КНР (сравнительный анализ)// Сборник научных статей международной конференции на теме“Реформа прокурорского института государств на переходнм периоде от системы плановой экономики к системе рыночной экономики” ЮИ чжэнчжоуского университета 2009года.

［7］王桂五主編：《中華人民共和國檢察制度研究》，中國檢察出版社2008年版，第40頁。

［8］其實，早在 1949年9月 27日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的 《中華人民共和國中央人民政府組織法》第8條就明確規(guī)定，“最高人民檢察署對政府機關(guān)、公務人員和全國國民之嚴格遵守法律，負最高的檢查責任。”

［9］王桂五主編：《中華人民共和國檢察制度研究》，中國檢察出版社2008年版，第182-183頁。

［10］韓大元：《地方人大監(jiān)督權(quán)與人民檢察院法律監(jiān)督權(quán)的合理界限——兼評北京市人大常委會<決議>》，載《國家檢察官學院學報》2009年第3期。

［11］需要指出的是，在我國，檢察機關(guān)的“法律監(jiān)督”也有其界限。有學者指出，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督是對法律實施過程的監(jiān)督，不能對權(quán)力機關(guān)（立法機關(guān)）的立法行為進行監(jiān)督；同時，法律監(jiān)督也不是對所有國家機關(guān)、社會組織的所有行為都可以進行監(jiān)督。參見張智輝主編：《中國檢察》（第18卷），中國檢察出版社2009年版，第19-20頁。

［12］章劍生：《論影響實現(xiàn)行政訴訟價值目標的法律機制及其對策析》，載《法律科學》1996年第2期，第29頁。

［13］孫謙：《行政權(quán)受約束是法治的基礎(chǔ)——最高檢副檢察長孫謙回應兩會關(guān)注問題》，載“法制網(wǎng)”http://www.legaldaily.com.cn/zt/content/2010 -03/08/content_2076637.htm?node=21669，（最后訪問日期：2011 年7月24日）

［14］周海生：《行政執(zhí)法監(jiān)督體制的制度分析》，載《山西經(jīng)濟管理干部學院學報》2006年第3期。

*本文是2009年度最高人民檢察院理論研究重點課題《專門檢察制度研究》（項目編號：GJ2009B13）的階段性成果之—；同時，本文也是2009年最高人民檢察院理論研究重大課題《中國特色社會主義檢察制度的完善》（項目編號：GJ2009A01）的階段性研究成果之一。

**鄭州大學法學院［450001］