完善刑事訴訟監(jiān)督工作機(jī)制的對(duì)策*

文◎李 凱 張 帆

完善刑事訴訟監(jiān)督工作機(jī)制的對(duì)策*

文◎李 凱** 張 帆***

人民檢察院對(duì)于刑事訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督，貫穿于刑事訴訟的全過(guò)程，體現(xiàn)在刑事訴訟的各個(gè)階段。但是，由于我國(guó)有關(guān)刑事訴訟監(jiān)督的法律尚未形成體系，現(xiàn)有的立法過(guò)于原則、規(guī)定的監(jiān)督范圍狹窄，缺乏有關(guān)監(jiān)督手段、監(jiān)督程序等諸多問(wèn)題的規(guī)定，致使監(jiān)督工作在一定范圍內(nèi)處于“虛設(shè)”狀態(tài)，影響了檢察機(jī)關(guān)刑事訴訟監(jiān)督職能的充分發(fā)揮。因此，完善相關(guān)法律的規(guī)定，具有緊迫性。但是，法律的完善需要一個(gè)過(guò)程。在法律完善之前，人民檢察院仍然可以在遵循現(xiàn)有法律之基本精神的前提下，在其職權(quán)范圍內(nèi)，采取多種措施和方法加強(qiáng)刑事訴訟監(jiān)督工作。本文現(xiàn)就刑事訴訟監(jiān)督工作機(jī)制的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題即刑事訴訟監(jiān)督職權(quán)在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部呈分散狀態(tài)并被“邊緣化”；刑事訴訟監(jiān)督出現(xiàn)被異化的趨勢(shì)；檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)機(jī)制有待完善；刑事訴訟監(jiān)督工作考核機(jī)制存在缺陷等，必須有針對(duì)性的完善機(jī)制建設(shè)，靠制度規(guī)范和調(diào)整刑事訴訟監(jiān)督行為，構(gòu)建起完善的刑事訴訟監(jiān)督體系，確保刑事訴訟監(jiān)督的實(shí)效性?？傮w而言，應(yīng)主要健全和完善以下工作機(jī)制：

一、加強(qiáng)和完善檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)外部溝通機(jī)制

為了追求監(jiān)督效益的最大化，節(jié)約有限的資源，檢察機(jī)關(guān)必須不斷加強(qiáng)其內(nèi)、外部之間以及內(nèi)部各職能部門之間的溝通、協(xié)調(diào)與配合機(jī)制。

（一）完善內(nèi)部銜接溝通機(jī)制

從權(quán)力來(lái)源上講，刑事訴訟監(jiān)督權(quán)是憲法和法律賦予檢察機(jī)關(guān)整體的權(quán)力，而不是賦予檢察機(jī)關(guān)某個(gè)內(nèi)設(shè)部門的權(quán)力。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其訴訟監(jiān)督職能是通過(guò)負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的各個(gè)內(nèi)設(shè)部門具體行使的，不同的部門雖然在監(jiān)督職責(zé)上有所差別，但對(duì)外均是以檢察機(jī)關(guān)整體的名義履行監(jiān)督職能。這就要求檢察機(jī)關(guān)的各個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)既要認(rèn)真按照職能分工的要求依法履行好自身的職責(zé)，又要樹立全局觀念。因此，在優(yōu)化刑事訴訟監(jiān)督縱向運(yùn)行機(jī)制的同時(shí)，還需從橫向上建立、完善各系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間的工作銜接和配合機(jī)制。充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)刑事訴訟監(jiān)督的整體功能，形成合力，有效推動(dòng)刑事訴訟監(jiān)督工作深入開展。

1．建立檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部橫向的配合機(jī)制。在大監(jiān)督格局中，各部門要充分研究與其他部門在刑事訴訟監(jiān)督方面的結(jié)合點(diǎn)與契合點(diǎn)，如偵查監(jiān)督部門與公訴部門應(yīng)互相配合，以加強(qiáng)對(duì)公安機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督；控申檢察部門應(yīng)積極與偵監(jiān)部門配合開展立案監(jiān)督工作等。同時(shí)各部門在行使監(jiān)督職責(zé)的過(guò)程中，遇到違法偵查、審判的行為或拒不糾正違法行為涉嫌犯罪的，應(yīng)向反瀆和反貪部門及時(shí)通報(bào)，開展調(diào)查。

2．健全檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部橫向的信息溝通機(jī)制。各部門間應(yīng)當(dāng)努力做到信息共享、情況互通、密切配合，共同實(shí)現(xiàn)對(duì)刑事訴訟全過(guò)程、全方位的監(jiān)督。以偵監(jiān)、公訴部門為例，實(shí)踐中兩部門間的信息交流渠道并不通暢，往往是批捕部門已經(jīng)過(guò)反復(fù)討論并提交檢委會(huì)討論過(guò)的案件，在審查起訴環(huán)節(jié)卻沒(méi)有受到應(yīng)有的重視。因此，應(yīng)當(dāng)充分利用現(xiàn)有資源，加強(qiáng)兩部門間的信息交流與溝通。例如，在利用網(wǎng)上辦案系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)信息實(shí)時(shí)共享的同時(shí)，可以要求偵監(jiān)部門將重大、疑難、復(fù)雜案件的有關(guān)信息通報(bào)公訴部門，使其及時(shí)了解情況并給予高度重視。

（二）完善外部協(xié)調(diào)溝通機(jī)制

刑事訴訟監(jiān)督的意義在于促進(jìn)整個(gè)執(zhí)法活動(dòng)的規(guī)范化、正規(guī)化，以真正實(shí)現(xiàn)公正司法。為此，在繼續(xù)強(qiáng)調(diào)使用好剛性監(jiān)督措施的同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)更加注重通過(guò)多種渠道加強(qiáng)與被監(jiān)督者的溝通與協(xié)調(diào)，建立長(zhǎng)效的外部協(xié)調(diào)溝通機(jī)制。

建立、完善與公安機(jī)關(guān)、人民法院的聯(lián)席會(huì)議制度。通過(guò)定期召開聯(lián)席會(huì)議，加強(qiáng)與偵查機(jī)關(guān)的理解與溝通，及時(shí)獲悉偵查機(jī)關(guān)在辦案件信息，適時(shí)提出引導(dǎo)偵查意見(jiàn)。在對(duì)刑事犯罪形成打擊合力的同時(shí)，注意體現(xiàn)制衡原則，通過(guò)檢察權(quán)這一外在力量的制約，促使偵查權(quán)不至于在缺乏實(shí)質(zhì)性約束力的情況下被濫用，盡可能減少其對(duì)公民權(quán)利的不當(dāng)侵害。通過(guò)與法院共同探討有關(guān)定罪、量刑的標(biāo)準(zhǔn)、尺度，共同維護(hù)法律的統(tǒng)一正確實(shí)施。司法實(shí)踐中存在著不同法院之間、同一法院內(nèi)部不同合議庭之間就某些法律適用標(biāo)準(zhǔn)的理解、把握的不統(tǒng)一，從而導(dǎo)致裁判結(jié)果差異較大的情況。通過(guò)聯(lián)席會(huì)議方式，針對(duì)證據(jù)認(rèn)定、適用法律標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題交換意見(jiàn)，求同存異，消除抵觸情緒，以實(shí)現(xiàn)法律的統(tǒng)一適用。

同時(shí)，要逐步完善檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)會(huì)議制度。通過(guò)檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)會(huì)議，可以使法院充分了解檢察機(jī)關(guān)的案件認(rèn)定理由與依據(jù)，并在此基礎(chǔ)上形成自己的決策意見(jiàn)，避免出現(xiàn)“偏聽偏信”的問(wèn)題，同時(shí)也使得檢察機(jī)關(guān)可以全面掌握法院案件決策的全過(guò)程，及時(shí)發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索。

二、建立、完善刑事訴訟監(jiān)督事項(xiàng)向同級(jí)黨委、人大報(bào)告制度

建立、完善刑事訴訟監(jiān)督事項(xiàng)向同級(jí)黨委、人大報(bào)告制度（以下簡(jiǎn)稱“報(bào)告制”）是指檢察機(jī)關(guān)在依法履行法律監(jiān)督職責(zé)，開展刑事訴訟監(jiān)督工作過(guò)程中，在向被監(jiān)督對(duì)象送達(dá)有關(guān)監(jiān)督類法律文書時(shí)，將有關(guān)文書和證明材料報(bào)送同級(jí)黨委（主要指政法委）、人大（主要指人大常委會(huì)），并將被監(jiān)督對(duì)象的整改情況及時(shí)向同級(jí)黨委、人大報(bào)告的工作制度。之所以提出報(bào)告制，關(guān)鍵在于，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是各項(xiàng)檢察工作順利開展、檢察機(jī)關(guān)正確履職的根本保證，而自覺(jué)接受人大監(jiān)督、主動(dòng)向人大匯報(bào)工作是檢察機(jī)關(guān)憲法地位的具體體現(xiàn)。因此，檢察機(jī)關(guān)在開展刑事訴訟監(jiān)督過(guò)程中，尤其是在工作機(jī)制尚不完善、監(jiān)督阻力仍然較大、一些理論和實(shí)踐層面的問(wèn)題尚未有效解決的情況下，要通過(guò)主動(dòng)向同級(jí)黨委和人大常委會(huì)報(bào)告的方式來(lái)尋求幫助、指導(dǎo)與支持，并通過(guò)此種方式使檢察機(jī)關(guān)的刑事訴訟監(jiān)督工作置于有效的監(jiān)督之下，防止出現(xiàn)監(jiān)督質(zhì)量不高、監(jiān)督過(guò)于隨意等問(wèn)題。同時(shí)，建立、完善報(bào)告制有利于削弱來(lái)自外界的各種人為阻力，有利于檢察機(jī)關(guān)自身監(jiān)督能力和水平的提高，有利于消除解決以往工作模式中的滯后性問(wèn)題。［1］

三、完善刑事訴訟監(jiān)督工作考核機(jī)制

科學(xué)的考核是保持檢察官組織活力、完善管理制度必不可少的手段，為檢察官管理活動(dòng)提供了科學(xué)依據(jù)，是選拔人才、管理人才的有效途徑，是依法管理和監(jiān)督的重要保障。［2］

2002年3月1日最高人民檢察院頒布的《人民檢察院基層建設(shè)綱要》明確指出:“以考核干警的能力、績(jī)效為核心，探索建立能級(jí)管理機(jī)制。在明確內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和工作崗位職責(zé)的基礎(chǔ)上，分類分級(jí)明確工作目標(biāo)，以動(dòng)態(tài)考核為主、定性與定量相結(jié)合，實(shí)行全員能力和績(jī)效考核，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣?！薄案母锿晟茦I(yè)務(wù)工作考核辦法，注重對(duì)辦案質(zhì)量、效率和綜合效果的考核評(píng)價(jià)?！蹦壳?，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部規(guī)定了錯(cuò)案責(zé)任追究制度，但缺乏對(duì)不履行監(jiān)督職責(zé)的責(zé)任追究制度。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部更多的是強(qiáng)調(diào)履行好審查批捕、審查起訴職能，而對(duì)于如何履行刑事訴訟監(jiān)督職責(zé)，以及不履行職責(zé)應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任，均沒(méi)有明確規(guī)定。實(shí)踐表明，將刑事訴訟監(jiān)督納入到整個(gè)案件質(zhì)量評(píng)價(jià)體系中，對(duì)承辦人員的刑事訴訟監(jiān)督工作進(jìn)行定期考核，及時(shí)發(fā)現(xiàn)影響刑事訴訟監(jiān)督的問(wèn)題并予以研究解決，有助于推進(jìn)刑事訴訟監(jiān)督工作的順利開展。為此，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)將刑事訴訟監(jiān)督工作制度化、規(guī)范化，規(guī)定各項(xiàng)刑事訴訟監(jiān)督的原則、流程、方式和應(yīng)當(dāng)注意的相關(guān)問(wèn)題，并制定一套科學(xué)、合理、簡(jiǎn)便易操作的考核制度，負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的各相關(guān)部門應(yīng)開展廣泛的調(diào)查研究，找出并提醒檢察工作人員注意刑事訴訟中容易出現(xiàn)問(wèn)題的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，有針對(duì)性地開展監(jiān)督工作，以加強(qiáng)刑事訴訟監(jiān)督工作的效果與效率。應(yīng)將刑事訴訟監(jiān)督納入到工作質(zhì)量評(píng)價(jià)體系中來(lái)，通過(guò)建立訴訟監(jiān)督的效果或質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)照該標(biāo)準(zhǔn)開展和考核訴訟監(jiān)督工作，強(qiáng)化工作人員的訴訟監(jiān)督意識(shí)。尤其是偵查監(jiān)督部門和公訴部門，要將刑事訴訟監(jiān)督工作開展的好環(huán)視為案件質(zhì)量的重要組成部分，承辦人只有對(duì)照相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)盡到相應(yīng)的審查監(jiān)督職責(zé)、保證不留監(jiān)督死角后，才能予以結(jié)案。要對(duì)刑事訴訟監(jiān)督工作建立固定的考核、評(píng)價(jià)機(jī)制，獎(jiǎng)勵(lì)訴訟監(jiān)督開展得好的承辦人。同時(shí)，應(yīng)明確規(guī)定刑事訴訟監(jiān)督責(zé)任制，對(duì)違法偵查、審判的行為視而不見(jiàn)，或應(yīng)發(fā)現(xiàn)而不能發(fā)現(xiàn)的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的失職責(zé)任。因此，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的考核制度應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步改革與完善，以使之科學(xué)化、合理化。

注釋：

［1］詳見(jiàn)苗生明：訴訟監(jiān)督事項(xiàng)向同級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告制度的實(shí)踐探索，載《人民檢察》2010年第16期。

［2］參見(jiàn)于萍著：《檢察官管理制度教程》，中國(guó)檢察出版社2007年版，第122頁(yè)。

*本文系北京市石景山區(qū)人民檢察院承擔(dān)的最高人民檢察院2008年度檢察理論研究課題“刑事訴訟監(jiān)督機(jī)制研究”的階段性成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)為GJ2008C04。

**北京市石景山區(qū)人民檢察院公訴一處兼公訴二處處長(zhǎng)［100043］

***北京市石景山區(qū)人民檢察院法律政策研究室干部［100043］