論我國(guó)取水許可制度適用范圍

馮 嘉

(蘇州大學(xué)法學(xué)院環(huán)境法研究中心，江蘇蘇州215006)

《水法》第四十八條規(guī)定明確規(guī)定了我國(guó)取水許可制度的適用范圍，即“直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家取水許可制度和水資源有償使用制度的規(guī)定，向水行政主管部門(mén)或者流域管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)領(lǐng)取取水許可證，并繳納水資源費(fèi)，取得取水權(quán)”。作為貫徹實(shí)施《水法》的重要下位法，水利部于2008年發(fā)布實(shí)施的《取水許可管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》)第七條對(duì)取水許可制度的適用范圍做了補(bǔ)充規(guī)定，即“直接取用其他取水單位或者個(gè)人的退水或者排水的，應(yīng)當(dāng)依法辦理取水許可申請(qǐng)。”

該條規(guī)定實(shí)施以來(lái)，在取水許可實(shí)務(wù)工作中產(chǎn)生了很大的爭(zhēng)議。有很多用水單位出于節(jié)省成本開(kāi)支和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的考慮，并沒(méi)有直接從江河、湖泊或者地下取用水資源，取而代之的是從自來(lái)水廠(chǎng)、污水處理廠(chǎng)或熱電廠(chǎng)等供水、排水企業(yè)取水，而根據(jù)《辦法》第七條的規(guī)定，取用自來(lái)水廠(chǎng)、污水處理廠(chǎng)或熱電廠(chǎng)等供水、排水企業(yè)的水源的，也應(yīng)當(dāng)向水行政主管部門(mén)申請(qǐng)辦理取水許可證。水行政主管部門(mén)則認(rèn)為這樣的規(guī)定非常有必要，解決了管理中缺乏管理依據(jù)的問(wèn)題，對(duì)管理工作有很大的幫助［1］。但筆者認(rèn)為，《辦法》的這一規(guī)定擅自擴(kuò)大了《水法》規(guī)定的取水許可制度的適用范圍，應(yīng)屬無(wú)效。

1 對(duì)取水許可制度適用范圍的準(zhǔn)確理解

《水法》第四十八條明確規(guī)定取水許可制度的適用范圍僅限于“直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個(gè)人”。因此，正確把握取水許可制度的適用范圍，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確理解“水資源”這個(gè)概念。根據(jù)《水法》第二條的規(guī)定，水資源是指“地表水和地下水”，具體是指位于江河、湖泊和地下的水資源。這一概念包含以下幾層含義:首先，水資源是指陸地淡水資源，而不包括海水。其次，水資源具有自然資源的一般屬性，既具有經(jīng)濟(jì)利用價(jià)值，同時(shí)又具備生態(tài)功能，是維系生態(tài)平衡的重要環(huán)境要素。因而，水資源應(yīng)當(dāng)僅指天然水體，從而排除了位于人工儲(chǔ)存、運(yùn)輸渠道和使用設(shè)備中的水體。之所以這樣考慮，是因?yàn)檫@些水體已經(jīng)過(guò)人類(lèi)的物化勞動(dòng)而脫離了自然生態(tài)系統(tǒng)，不再具有生態(tài)功能，同時(shí)還因人類(lèi)勞動(dòng)的作用而具備了產(chǎn)品的基本屬性，成為產(chǎn)品水。所謂“產(chǎn)品水”是指“單位或個(gè)人為了滿(mǎn)足用水需要依法從資源水中提取的，處于單位或個(gè)人實(shí)際控制和管理之下的淡水”。［2］產(chǎn)品水的所有權(quán)不再屬于國(guó)家，對(duì)于產(chǎn)品水的開(kāi)發(fā)與利用，是其所有權(quán)人行使產(chǎn)品水所有權(quán)的方式。因而對(duì)于取用產(chǎn)品水的行為人，不應(yīng)當(dāng)要求其辦理取水許可。

2 對(duì)《辦法》第七條合法性的質(zhì)疑

2.1 《辦法》第七條是否違反上位法?

從理論上說(shuō)，具有自然資源的基本屬性，水資源必然是處于自然界一定載體范圍內(nèi)的水，要么是在河流、湖泊中，要么是在地下，只有這樣，它才能夠成為生態(tài)系統(tǒng)的一分子，發(fā)揮其維持生態(tài)系統(tǒng)平衡的功能。如果經(jīng)過(guò)人類(lèi)的物化勞動(dòng)，使水這種物質(zhì)脫離了自然載體，即脫離了生態(tài)系統(tǒng)，不再具備生態(tài)功能，此時(shí)其在法律屬性上也完成了轉(zhuǎn)化，由水資源變成了與水資源相對(duì)的“產(chǎn)品水”。在現(xiàn)實(shí)生活中，這些水是取水者通過(guò)行使取水許可證賦予的取水權(quán)取用水資源而獲得的水，它們不再是水資源，其中最為典型的就是自來(lái)水公司的供水。之所以這樣認(rèn)為，是因?yàn)檫@些水已經(jīng)脫離了生態(tài)系統(tǒng)，不再具有生態(tài)功能，不再符合“自然資源”的基本屬性。有鑒于此，《水法》才明確將水資源界定為地表水(江河、湖泊水)和地下水。

水資源與產(chǎn)品水的區(qū)分，來(lái)源于法律對(duì)于“自然資源”與“自然資源產(chǎn)品”這兩個(gè)概念的區(qū)分。法律中的自然資源是指“處于自然狀態(tài)之中的各種自然資源及其賦存相連的整體，如水、土地、森林、草原、野生動(dòng)植物、礦藏等及其相互聯(lián)系彼此影響構(gòu)成的系統(tǒng)整體。”“作為客體的自然資源，表現(xiàn)出明顯的經(jīng)濟(jì)和生態(tài)的雙重屬性?！倍匀毁Y源產(chǎn)品則是指“通過(guò)人力介入對(duì)自然資源開(kāi)發(fā)利用而形成的產(chǎn)物，如通過(guò)對(duì)礦藏發(fā)掘出來(lái)的礦產(chǎn)品、采伐森林所得到的木材、從天然河流中取得的水等?！痹诜芍兄砸獏^(qū)分自然資源與自然資源產(chǎn)品，“主要因?yàn)槎邫?quán)屬設(shè)置的差異”［3］。具體來(lái)說(shuō)，我國(guó)大多數(shù)自然資源的所有權(quán)都屬于國(guó)家，國(guó)家可以對(duì)自然資源開(kāi)發(fā)利用行使所有者權(quán)益，允許或禁止開(kāi)發(fā)、利用或流通某種自然資源的行為;而自然資源產(chǎn)品的所有權(quán)主體則是可以多元化的，因而國(guó)家對(duì)于自然資源產(chǎn)品的利用和流通，原則上不做干預(yù)。

水資源轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)品水，即產(chǎn)品水的形成，經(jīng)過(guò)了水利工程公司或自來(lái)水公司等的取水、過(guò)濾、凈化等一系列人類(lèi)勞動(dòng)，使附著于其上的權(quán)利形態(tài)和主體發(fā)生了根本變化。從民法上看，取水許可證賦予取水者一種民事權(quán)利——取水權(quán)。呂忠梅教授認(rèn)為，凡取水者都應(yīng)當(dāng)向水資源的所有者——國(guó)家繳納水資源使用費(fèi)，此時(shí)取水者支付的水資源費(fèi)是水資源價(jià)值的價(jià)格化。而取水者一旦取得取水權(quán)并通過(guò)其物化勞動(dòng)將水資源轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品水后，需要對(duì)產(chǎn)品水再進(jìn)行轉(zhuǎn)讓時(shí)，取水者只能轉(zhuǎn)讓產(chǎn)品水的所有權(quán)而不再是水資源的所有權(quán)或取水權(quán)了，產(chǎn)品水的使用人支付的水費(fèi)應(yīng)該是水資源的價(jià)值和物化勞動(dòng)的價(jià)值的價(jià)格化［4］。這里明顯存在一個(gè)國(guó)家的水資源所有權(quán)轉(zhuǎn)化為取水者的產(chǎn)品水所有權(quán)的過(guò)程，整個(gè)轉(zhuǎn)化中最重要的行為是取水，其標(biāo)志是取水者取得的取水許可證?？梢?jiàn)，經(jīng)過(guò)取水許可和取水者實(shí)施取水行為，水資源變成了產(chǎn)品水，使水的法律屬性發(fā)生了根本變化，這一變化導(dǎo)致針對(duì)特定水體而言，其水資源國(guó)家所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)品水的單位或個(gè)人所有權(quán)。而《水法》規(guī)定的取水許可制度實(shí)施的根本權(quán)利依據(jù)則是水資源國(guó)家所有權(quán)。正是因?yàn)樗Y源國(guó)家所有，所以國(guó)家可以作為水資源的唯一所有者對(duì)水資源的宏觀(guān)調(diào)控、合理配置、節(jié)約使用、污染控制和有效保護(hù)等一系列重大問(wèn)題進(jìn)行干預(yù)［4］。而如果水資源已經(jīng)變?yōu)楫a(chǎn)品水，針對(duì)特定水體的水資源國(guó)家所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)品水所有權(quán)，則國(guó)家就不能再對(duì)不屬于其所有權(quán)支配的事物的利用問(wèn)題進(jìn)行干預(yù)，否則就會(huì)造成國(guó)家公權(quán)力對(duì)私人權(quán)利的不當(dāng)干涉。無(wú)論是自來(lái)水公司供應(yīng)的自來(lái)水，還是污水處理廠(chǎng)和熱電廠(chǎng)等排放的廢水，其都是取水許可后權(quán)利人行使取水權(quán)的后果，都不再是水資源，而是產(chǎn)品水。因而國(guó)家不能再實(shí)施取水許可制度，否則會(huì)喪失權(quán)利基礎(chǔ)。這也就能夠很好的說(shuō)明為什么《水法》第四十八條所規(guī)定的取水許可制度的適用范圍被嚴(yán)格限定于“江河、湖泊和地下水”的范疇。如果對(duì)產(chǎn)品水的取用行為也要開(kāi)展行政許可，則意味著任何人購(gòu)買(mǎi)一瓶礦泉水的行為都要受到取水許可制度的制約，這會(huì)嚴(yán)重地制約社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率。

可以看出，《辦法》第七條規(guī)定對(duì)產(chǎn)品水的取用行為要進(jìn)行行政許可違反了取水許可的基本原理，構(gòu)成對(duì)《水法》的違反，應(yīng)屬無(wú)效。

2.2 水行政主管部門(mén)的解釋

水行政主管部門(mén)之所以認(rèn)為有必要將取水許可制度的適用范圍從水資源擴(kuò)展到產(chǎn)品水，主要出于以下幾點(diǎn)理由［5］:

(1)在水資源管理中，有越來(lái)越多的用水企業(yè)在工業(yè)用水中開(kāi)始取用供水企業(yè)或其他排水企業(yè)的水源，尤其是取用城市自來(lái)水廠(chǎng)供水的現(xiàn)象愈發(fā)普遍，對(duì)于水資源保護(hù)和水資源管理造成了消極影響。譬如，根據(jù)《水法》的規(guī)定，自來(lái)水廠(chǎng)是應(yīng)當(dāng)辦理取水許可證的，一般來(lái)說(shuō)建設(shè)城市自來(lái)水廠(chǎng)的目的主要是滿(mǎn)足城市居民的生活用水需求，相對(duì)于工業(yè)生產(chǎn)用水，居民生活用水對(duì)水資源的消耗量要遠(yuǎn)小于工業(yè)用水的需求。因此，水行政主管部門(mén)一般通過(guò)取水許可證對(duì)城市自來(lái)水廠(chǎng)核發(fā)的取水指標(biāo)總量較小，如果自來(lái)水廠(chǎng)能夠嚴(yán)格按照取水許可證核定的取水指標(biāo)取用水資源，則一般情況下既可以保障城市居民的生活供水，又能夠有效保護(hù)當(dāng)?shù)氐乃Y源，防止水資源過(guò)量開(kāi)采。然而，近年來(lái)越來(lái)越多的企業(yè)出于規(guī)避取水許可制度和繳納水資源費(fèi)的義務(wù)，在工業(yè)用水水源方面選擇取用自來(lái)水廠(chǎng)供水，而不直接取用自然界的水資源。這種現(xiàn)象的發(fā)生，使自來(lái)水廠(chǎng)的供水壓力不斷增大，為了不影響城市居民生活供水，其必然要加大取用水資源的規(guī)模，致使很多城市飲用水水源地或地下的水資源被嚴(yán)重超采，并引發(fā)水源枯竭、地下水空洞和地質(zhì)沉降等災(zāi)害。為了對(duì)此種取水行為進(jìn)行有效管理，水利部才在《辦法》中規(guī)定直接取用其他取水單位或者個(gè)人的退水或者排水的，應(yīng)當(dāng)依法辦理取水許可申請(qǐng)。

(2)取水許可制度不僅是有關(guān)水資源開(kāi)發(fā)利用的制度，也同時(shí)是加強(qiáng)水資源保護(hù)的重要制度形式。企業(yè)對(duì)水資源開(kāi)發(fā)利用的同時(shí)，會(huì)造成自然界中水資源數(shù)量的減少。水資源具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的同時(shí)還是重要的生態(tài)環(huán)境要素，對(duì)維系生態(tài)平衡具有重要的作用。為了保護(hù)水資源作為環(huán)境要素所具有的生態(tài)功能，取水許可證頒發(fā)后除了賦予取水者以取水權(quán)外，還要求取水者必須按照取水許可證規(guī)定的水量和水質(zhì)排水，以補(bǔ)給自然界中的生態(tài)用水量。對(duì)此，《辦法》第三十九條第一款規(guī)定:“取水單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)按照取水審批機(jī)關(guān)下達(dá)的年度取水計(jì)劃核定的退水量，在規(guī)定的退水地點(diǎn)退水?！倍捎诤芏喙I(yè)企業(yè)開(kāi)始取用污水處理廠(chǎng)、熱電廠(chǎng)等排水企業(yè)的水源，導(dǎo)致原本應(yīng)當(dāng)向自然界排放水的污水處理廠(chǎng)和熱電廠(chǎng)不再向生態(tài)環(huán)境補(bǔ)水，使生態(tài)用水無(wú)法得到有效補(bǔ)償，加劇了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)的惡化。

(3)擴(kuò)大取水許可制度適用范圍，是加強(qiáng)水資源管理的必要措施。

2.3 對(duì)水行政主管部門(mén)解釋的分析

水行政主管部門(mén)的上述解釋似乎有些道理，然而我們需要面對(duì)的問(wèn)題是:水行政主管部門(mén)的上述解釋是否存在瑕疵?筆者認(rèn)為，上述說(shuō)法缺乏合理性根據(jù)。

(1)《辦法》第七條制定的初衷主要是為了解決自來(lái)水廠(chǎng)向工業(yè)企業(yè)大規(guī)模供水導(dǎo)致自來(lái)水廠(chǎng)超額取水的問(wèn)題。但這不是解決這一問(wèn)題的有效方法。筆者認(rèn)為，自來(lái)水廠(chǎng)超額取水，其行為已構(gòu)成對(duì)取水許可制度的違反，因而應(yīng)當(dāng)根據(jù)取水許可制度的法律責(zé)任規(guī)定盡快消除違法取水行為。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《水法》第六十九條的規(guī)定予以制止和處罰。如果自來(lái)水廠(chǎng)出現(xiàn)超額取水問(wèn)題，而水行政主管部門(mén)對(duì)自來(lái)水廠(chǎng)的違法行為不予制止和處罰，卻對(duì)用水企業(yè)提出取水許可管理要求，則意味著水行政主管部門(mén)的不作為和濫用職權(quán)。另外，對(duì)取用自來(lái)水的企業(yè)實(shí)施取水許可也無(wú)助于解決問(wèn)題。對(duì)用水企業(yè)實(shí)施取水許可，無(wú)非兩個(gè)結(jié)果，一為許可取用自來(lái)水，二為不予許可。如果水行政主管部門(mén)許可用水企業(yè)取用自來(lái)水，則導(dǎo)致自來(lái)水廠(chǎng)供水壓力增大，其超過(guò)取水許可證允許的指標(biāo)取水為必然，而此時(shí)等于水行政主管部門(mén)認(rèn)可了自來(lái)水廠(chǎng)超額取水行為的合法性。水資源仍然被超額取用，原本違法的也變成合法，不受管制與處罰。這是對(duì)法律設(shè)立取水許可制度初衷的嚴(yán)重背離。而如果水行政主管部門(mén)不予許可用水企業(yè)取用自來(lái)水，則當(dāng)?shù)厮Y源雖然能夠得到保護(hù)，但對(duì)自來(lái)水廠(chǎng)和用水企業(yè)而言，水行政主管部門(mén)的不予許可決定嚴(yán)重侵犯了其經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。自來(lái)水廠(chǎng)作為獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)享有充分的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，只要在取水限額的額度內(nèi)，向誰(shuí)供水的決策是由企業(yè)通過(guò)市場(chǎng)自行決定的。水行政主管部門(mén)禁止用水企業(yè)取用自來(lái)水，則等于禁止自來(lái)水廠(chǎng)向用水企業(yè)供水，是對(duì)自來(lái)水廠(chǎng)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的嚴(yán)重侵犯。而水作為用水企業(yè)的生產(chǎn)要素之一，同其他生產(chǎn)要素一樣，其向誰(shuí)購(gòu)買(mǎi)、如何購(gòu)買(mǎi)的問(wèn)題也是用水企業(yè)通過(guò)市場(chǎng)自主決定的事情，只要不涉及國(guó)家享有所有權(quán)的水資源的權(quán)屬交易，其都有自主決定權(quán)。而水行政主管部門(mén)不予許可其向自來(lái)水廠(chǎng)購(gòu)買(mǎi)水源，則意味著行政力量對(duì)生產(chǎn)要素配置的嚴(yán)重干預(yù)，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的根本原則。因而水行政主管部門(mén)對(duì)取用自來(lái)水的企業(yè)實(shí)施取水許可不但無(wú)助于解決問(wèn)題，反而會(huì)造成很多新的問(wèn)題。以此看來(lái)，水行政主管部門(mén)期望通過(guò)擴(kuò)大取水許可制度適用范圍解決自來(lái)水廠(chǎng)超額取水問(wèn)題的初衷既不合法，又無(wú)道理。

(2)污水處理廠(chǎng)、熱電廠(chǎng)是重要的排水企業(yè)，其排放的水量大。在我國(guó)干旱及半干旱地區(qū)，其排水構(gòu)成了重要的生態(tài)補(bǔ)水來(lái)源。然而，現(xiàn)在有很多企業(yè)都愿意取用污水處理廠(chǎng)或熱電廠(chǎng)排放的廢水作為生產(chǎn)水源。如很多企業(yè)需要用水作為生產(chǎn)設(shè)備的冷卻劑，這些企業(yè)在生產(chǎn)中對(duì)水質(zhì)的要求并不高，因而無(wú)須取用價(jià)格相對(duì)高昂的自然水資源，污水處理廠(chǎng)或其他排污企業(yè)排放的廢水就可以滿(mǎn)足其要求;再如北方很多城市已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了熱電聯(lián)產(chǎn)，熱電廠(chǎng)在生產(chǎn)電力的過(guò)程中將冷卻塔中的高溫廢水通過(guò)城市供暖企業(yè)直接注入城市供暖管道，這對(duì)于熱電廠(chǎng)和城市供暖企業(yè)來(lái)講，是“雙贏(yíng)”的事情。熱電廠(chǎng)無(wú)須想方設(shè)法將高溫廢水冷卻后再予以排放，而城市供暖企業(yè)也無(wú)須花費(fèi)成本將冷水加熱，對(duì)于大氣質(zhì)量保護(hù)和節(jié)能減排而言都具有極大的促進(jìn)作用。然而，根據(jù)《辦法》第七條的規(guī)定，對(duì)上述行為都要求開(kāi)展取水許可，如果未經(jīng)許可，則不允許進(jìn)行。

水行政主管部門(mén)的理由是解決生態(tài)用水補(bǔ)給不足的問(wèn)題，因?yàn)樵疽颦h(huán)境排放的水卻不能排放了，久而久之，會(huì)影響生態(tài)用水的補(bǔ)給。筆者認(rèn)為這個(gè)理由同樣站不住腳。第一，雖然污水處理廠(chǎng)和熱電廠(chǎng)不再直接向環(huán)境補(bǔ)給生態(tài)用水，但并不代表這些被二次或循環(huán)利用的水今后不再予以排放。污水處理廠(chǎng)和熱電廠(chǎng)雖然不再排放，但用水企業(yè)還是要進(jìn)行排放的，將來(lái)這些水還是要回歸到自然界。第二，雖然有的用水企業(yè)在用水過(guò)程中會(huì)使水量通過(guò)蒸發(fā)、利用等方式予以耗損，導(dǎo)致其排放的水量少于其取用的水量(即排水企業(yè)取水許可證規(guī)定的排水量)，但這并不構(gòu)成對(duì)用水企業(yè)實(shí)施取水許可的理由，因?yàn)樵谶@種情況下，雖然對(duì)用水企業(yè)實(shí)施了取水許可，但對(duì)排水企業(yè)而言，其仍然不向環(huán)境直接排放，排水仍然被用水企業(yè)取用，只不過(guò)這其中多了一個(gè)行政審批環(huán)節(jié)而已?？梢?jiàn)，對(duì)用水企業(yè)實(shí)施取水許可根本無(wú)法解決生態(tài)補(bǔ)水不足的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，解決這一問(wèn)題的根本方法是合理規(guī)劃工業(yè)布局，如在水資源稀缺地區(qū)不能發(fā)展高耗水行業(yè);此外，還應(yīng)當(dāng)通過(guò)經(jīng)濟(jì)或行政措施促使企業(yè)采取節(jié)水和循環(huán)用水措施以減少取水量，而不是盲目擴(kuò)大取水許可制度的適用范圍。

(3)水行政主管部門(mén)認(rèn)為要加強(qiáng)水資源管理，就要擴(kuò)大取水許可制度的適用范圍，這是一種簡(jiǎn)單化的管理思維。實(shí)際在很多情況下，盲目地?cái)U(kuò)大行政管理權(quán)限和范圍不但無(wú)助于管理，反而會(huì)導(dǎo)致相反的效果。《辦法》第七條擴(kuò)大取水許可制度適用范圍的規(guī)定與我國(guó)大力倡導(dǎo)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的方向嚴(yán)重背離。循環(huán)經(jīng)濟(jì)是指“以資源的高效利用和循環(huán)利用為目標(biāo)，以減量化、再利用、資源化為原則，以物質(zhì)閉路循環(huán)和能量的梯次使用為特征，按照自然生態(tài)系統(tǒng)物質(zhì)循環(huán)和能量流動(dòng)方式運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)模式?！保?］根據(jù)我國(guó)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的規(guī)定，減量化是指在生產(chǎn)、流通和消費(fèi)等過(guò)程中減少資源消耗和廢物產(chǎn)生;再利用是指將廢物直接作為產(chǎn)品或者經(jīng)修復(fù)、翻新、再制造后繼續(xù)作為產(chǎn)品使用，或者將廢物的全部或者部分作為其他產(chǎn)品的部件予以使用;資源化是指將廢物直接作為原料進(jìn)行利用或者對(duì)廢物進(jìn)行再生利用。污水處理廠(chǎng)、熱電廠(chǎng)等排水企業(yè)將其在生產(chǎn)過(guò)程中形成的污水、廢水不予排放，而由另外的用水企業(yè)根據(jù)自己的用水需求直接對(duì)污水、廢水予以利用或循環(huán)使用，既有利于減少污染物質(zhì)的排放，又是對(duì)廢棄物的重新再利用，是變廢為寶的積極舉措，極為符合循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。按道理說(shuō)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)這種節(jié)約和循環(huán)使用水資源的行為予以鼓勵(lì)和支持，然而《辦法》用第七條卻用擅自擴(kuò)大行政許可適用范圍的方式妨礙了循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?？梢?jiàn)，擴(kuò)大取水許可制度的適用范圍，不但無(wú)助于加強(qiáng)水資源管理，反而會(huì)對(duì)國(guó)家的宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)危害。

可見(jiàn)，《辦法》第七條擴(kuò)大取水許可制度適用范圍的規(guī)定不但違反了其上位法《水法》的規(guī)定，還缺乏必要的合理性。

3 《辦法》違法性問(wèn)題的消除

《辦法》第七條與《水法》之規(guī)定相抵觸，對(duì)水行政主管部門(mén)的執(zhí)法帶來(lái)了消極的影響。水行政主管部門(mén)貫徹實(shí)施取水許可制度的“執(zhí)法”行為存在違法性嫌疑，面臨被訴和敗訴的風(fēng)險(xiǎn)?！掇k法》是貫徹實(shí)施《水法》的重要下位法，其規(guī)定較《水法》規(guī)定而言更為具體、明確，因而成為水行政主管部門(mén)貫徹執(zhí)行取水許可制度的重要執(zhí)法依據(jù)。但由于其第七條之規(guī)定違反了《水法》，因而水行政主管部門(mén)貫徹實(shí)施第七條的“執(zhí)法”行為不得不經(jīng)常面對(duì)違法行政的質(zhì)疑，甚至被告上法庭。根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第五十二條和五十三條的規(guī)定，人民法院在審理行政案件的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)以法律和行政法規(guī)為依據(jù)，但對(duì)于部門(mén)規(guī)章，則是在依法審查其合法性的基礎(chǔ)上予以“參照”適用。即如果部門(mén)規(guī)章不違反上位法，則可以以部門(mén)規(guī)章為審判案件的依據(jù)，但如果部門(mén)規(guī)章違反上位法，則不能以部門(mén)規(guī)章為審判案件的依據(jù)。由于違法性明顯，在訴訟中人民法院大多會(huì)以《水法》為依據(jù)審判案件，而不予適用違反上位法的部門(mén)規(guī)章。這樣一來(lái)，水行政主管部門(mén)的“執(zhí)法”行為通常會(huì)被認(rèn)定為違法行政，并由法院判決予以撤銷(xiāo)。這不僅不能起到加強(qiáng)水資源保護(hù)的作用，反而會(huì)使水行政主管部門(mén)陷入訟累之中，影響其正常工作的開(kāi)展。

《辦法》第七條之規(guī)定一方面抵觸了上位法，另一方面也不具備行政合理性，因而筆者認(rèn)為，對(duì)其應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院或者水利部根據(jù)《立法法》所規(guī)定的立法權(quán)限予以改變或撤銷(xiāo)，這是在立法上保障取水許可制度良性發(fā)展的必要舉措。

(編輯:王愛(ài)萍)

［1］楊亞非，王海偉.聚焦《取水許可管理辦法》:訪(fǎng)長(zhǎng)江委水政水資源局局長(zhǎng)劉振勝［N］.人民長(zhǎng)江報(bào)，2008－6－15(B03).

［2］黃錫生.經(jīng)濟(jì)法視野下的水權(quán)制度研究［D］.重慶:西南政法大學(xué)，2004:57.

［3］張梓太.自然資源法學(xué)［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2007.

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［5］水利部水資源司.《取水許可管理辦法》立法說(shuō)明［R］.2008.

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