從新加坡土地管理經(jīng)驗(yàn)談土地可持續(xù)利用

■ 曹端海

（1.中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.中國地質(zhì)大學(xué)（北京），北京 100083）

從新加坡土地管理經(jīng)驗(yàn)談土地可持續(xù)利用

■ 曹端海

（1.中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.中國地質(zhì)大學(xué)（北京），北京 100083）

新加坡是一島國，人多地少，其土地管理的主要做法與經(jīng)驗(yàn)是：強(qiáng)化政府主導(dǎo)，完善法制建設(shè)；宏觀層面長遠(yuǎn)規(guī)劃，微觀層面精細(xì)管理；土地靈活供應(yīng)，重視過程管理。借鑒新加坡的經(jīng)驗(yàn)，我國節(jié)約集約用地應(yīng)逐步推動(dòng)《土地法》的制定，實(shí)行彈性的土地供應(yīng)方式，加強(qiáng)企業(yè)用地的過程管理，加強(qiáng)土地差別化管理。

新加坡；土地管理；經(jīng)驗(yàn)

2010和2011年，連續(xù)兩年土地日都以“土地與轉(zhuǎn)變發(fā)展方式”為主題，緊緊圍繞“十二五”發(fā)展主線。以土地利用和管理方式都轉(zhuǎn)變推動(dòng)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，是緩解當(dāng)前用地緊張局勢(shì)和耕地保護(hù)壓力的根本途徑?！八街梢怨ビ瘛?，在全國第22個(gè)土地日到來之際，本文借鑒新加坡土地利用和管理制度，提出一些思考和建議。

1 新加坡土地資源利用情況[1]

新加坡是一個(gè)島國，典型的人多地少、寸土寸金的城市型國家，由63個(gè)小島組成。全國地形地貌差異小，氣候均屬熱帶海洋性氣候。大部分土地為低地，這些低地已開發(fā)為市區(qū)和工業(yè)區(qū)。2010年，陸地面積為712.4平方公里，其中140多平方公里的土地是由圍海造地形成的。發(fā)展空間受到嚴(yán)重制約，人口高度集中，密度達(dá)到7555人/平方公里。節(jié)約集約用地，是新加坡經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必由之路。2010年新加坡地均國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到3.18億美元/平方公里。服務(wù)業(yè)尤其發(fā)達(dá)，2010年產(chǎn)值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的63.6%。新加坡工業(yè)用地容積率一般都控制在2以上，目前，這一節(jié)約集約用地指標(biāo)還在不斷提高。

2 新加坡土地管理的主要做法與經(jīng)驗(yàn)

2.1 強(qiáng)化政府主導(dǎo)，完善法制建設(shè)[2]，[3]

新加坡是以私有制為基礎(chǔ)的國家，其經(jīng)濟(jì)一般以自由放任的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為原則，但是在土地市場(chǎng)，則是政府主導(dǎo)，政府廣泛干預(yù)管制土地使用和城市規(guī)劃。新加坡土地制度采用公有制和私有制兩種形式共存的混合型，但以公有制為主，政府擁有全國90%左右的土地，而且，國有土地（包括法定機(jī)構(gòu)購買）和公有土地（政府部門直接掌控）的比重仍在上升，私人土地的比重還在下降。

新加坡土地資源嚴(yán)重稀缺，節(jié)約集約用地是其經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的唯一出路。新加坡是通過完善的法律制度保障節(jié)約集約用地政策的落實(shí)。如征地制度，為了排除私有權(quán)對(duì)土地開發(fā)和利用的影響，政府必須嚴(yán)格掌控土地的使用情況，私人土地所有權(quán)不具有憲法權(quán)利，即不屬于公民的基本權(quán)利。土地私有權(quán)的保護(hù)是體現(xiàn)在《土地征用法》中，通過這種專門的法律實(shí)現(xiàn)有效的法律救濟(jì)。在土地征收中，法院不改變征地行為，主要是在當(dāng)事人對(duì)土地征收的賠償或補(bǔ)償存在異議時(shí)，法院可以針對(duì)補(bǔ)償或賠償?shù)姆绞?、?shù)額以及分配方法等作出最終裁決。在其他不同層面的土地利用和管理環(huán)節(jié)，新加坡都制定了具體的法律，如《國家土地法》、《土地權(quán)屬法》、《規(guī)劃法》、《土地稅征收法》、《侵占國有土地法》、《住宅產(chǎn)業(yè)法》、《土地改良法》、《土地測(cè)量員法》、《邊界及測(cè)量繪圖法》、《灘涂法》、《地契注冊(cè)法》等，此外還有一些專門針對(duì)管理機(jī)構(gòu)的法案，例如《新加坡土地管理局法案、市區(qū)重建局法案》、《住房發(fā)展部法案》等。

2.2 宏觀層面長遠(yuǎn)規(guī)劃，微觀層面精細(xì)管理

新加坡重視規(guī)劃，更重視規(guī)劃的修訂完善，使規(guī)劃具有前瞻性。新加坡土地規(guī)劃主要分為概念規(guī)劃、總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃等，概念規(guī)劃是對(duì)40-50年的展望，每10年要檢查復(fù)核一次；總體規(guī)劃是對(duì)未來10-15年的展望，一般每隔5年就要修訂完善；規(guī)劃可行性研究5-10年，即納入實(shí)施計(jì)劃。政府將全國土地劃分為900多個(gè)小區(qū)，并在每一個(gè)小區(qū)內(nèi)對(duì)土地使用進(jìn)行詳細(xì)地規(guī)劃，公共配套設(shè)施、交通網(wǎng)絡(luò)、產(chǎn)業(yè)布局都有明晰的標(biāo)記和詳細(xì)的預(yù)算，對(duì)容積率也有詳細(xì)的規(guī)定。按照用途，又將土地分為工業(yè)用地、空白用地、居住用地、交通用地、中央商務(wù)區(qū)用地等五種類型。[4]從概念規(guī)劃到詳細(xì)規(guī)劃的落實(shí)，新加坡規(guī)劃相關(guān)部門都是聯(lián)系溝通協(xié)調(diào)的，市區(qū)重建局、土地管理局、陸路交通管理局等部門加強(qiáng)合作，綜合考慮多方面需求，注重土地利用與環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的平衡。

新加坡土地精細(xì)化管理，與宏觀目標(biāo)計(jì)劃實(shí)施緊密結(jié)合。如通過推行組屋政策，有效地改善了居民的居住條件，提高了土地利用效率。目前，除了少數(shù)富人購買開發(fā)商建設(shè)的房屋，其余的中低階層收入人群全部居住在組屋內(nèi)，基本實(shí)現(xiàn)了“居者有其屋”的計(jì)劃。[5]

新加坡制定了專門的法律《規(guī)劃法》，保障了規(guī)劃的實(shí)施。在未獲政府或有關(guān)部門許可的情況下從事土地開發(fā)，《規(guī)劃法》有明確的處罰規(guī)定，以經(jīng)濟(jì)處罰為主。

2.3 土地靈活供應(yīng)，重視過程管理

新加坡土地市場(chǎng)私有土地的比重很小，以國有土地為主。產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)主要是通過國有土地租賃和廠房租賃兩種方式。土地租賃期一般是30年，期滿后可以再續(xù)租30年。廠房租賃是由裕廊鎮(zhèn)管理局開發(fā)的單層或多層標(biāo)準(zhǔn)廠房，根據(jù)不同情況租賃給企業(yè)，最長也只有60年，租賃期滿后廠房無償歸裕廊鎮(zhèn)管理局所有。土地和廠房租賃期間，租金每隔幾年都要調(diào)整一次。這種靈活的供地方式，為產(chǎn)業(yè)升級(jí)留下了發(fā)展空間，并在很大程度上避免了土地的閑置。同時(shí)，統(tǒng)一、高效的管理體制，單層管理模式，一站式服務(wù)和集中審批，也縮短了供地周期。

新加坡高度重視土地利用的過程管理。通過源頭把關(guān)、用途管制、績(jī)效評(píng)估，并建立企業(yè)推出機(jī)制，有力地提高了產(chǎn)業(yè)用地的節(jié)約集約水平。首先慎重選擇入駐企業(yè)，并建立了一套嚴(yán)格的審核制度和標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)考察項(xiàng)目本身是否符合園區(qū)規(guī)劃以及與企業(yè)間的關(guān)聯(lián)情況。其次，通過經(jīng)濟(jì)手段對(duì)土地用途進(jìn)行管制。新加坡實(shí)行發(fā)展稅，相當(dāng)于我國的增值稅，當(dāng)土地用途發(fā)生變化時(shí)，政府對(duì)增值收益征收高額發(fā)展稅，降低了土地增值的預(yù)期，新加坡不存在囤地、炒地的現(xiàn)象。再次，加強(qiáng)土地利用的績(jī)效評(píng)估，對(duì)入駐工業(yè)園區(qū)的企業(yè)滿 3 年進(jìn)行一次是否符合入園承諾指標(biāo)的全面評(píng)估考核，綜合評(píng)價(jià)土地容積率、投資、增加值、企業(yè)運(yùn)營業(yè)績(jī)。最后，建立企業(yè)淘汰機(jī)制，對(duì)企業(yè)實(shí)行合同管理，根據(jù)土地利用績(jī)效評(píng)估情況，達(dá)不到要求的將被清退出園區(qū)。同時(shí)，實(shí)行差別化的租金調(diào)整，對(duì)鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，實(shí)行較低的租金；對(duì)限制類產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，收取較高的租金。通過調(diào)高租金、到期不再續(xù)租等手段，引導(dǎo)一些不符合本國產(chǎn)業(yè)政策的工業(yè)項(xiàng)目從新加坡轉(zhuǎn)移出去。新加坡每年基本上都有幾十家企業(yè)被淘汰。【6】

3 對(duì)我國節(jié)約集約用地的思考和建議

雖然我國幅員遼闊，但按照宜居、宜開發(fā)土地?cái)?shù)量，我國仍屬于典型的土地資源稀缺國家。在土地管理模式上，我國與新加坡也有著相通之處，如企業(yè)只能獲得土地使用權(quán)，不能獲得所有權(quán)，政府對(duì)土地資源進(jìn)行嚴(yán)格控制。節(jié)約集約用地是我國的一項(xiàng)基本國策，也是當(dāng)前國土資源管理工作任務(wù)的重中之重。結(jié)合新加坡一些做法和經(jīng)驗(yàn)，提出幾方面的思考和建議。

3.1 逐步推動(dòng)《土地法》的制定

與新加坡相比，我國土地利用和管理中最大的缺陷是法律制度不健全。我國目前指導(dǎo)土地管理和利用的法律是《土地管理法》，這部法律側(cè)重于行政管理，而具有行政權(quán)利和責(zé)任的只有政府和國土資源主管部門。實(shí)際上，每個(gè)公民都應(yīng)負(fù)有保護(hù)土地、合理利用和節(jié)約集約利用土地的權(quán)利和義務(wù)。因此，應(yīng)逐步推動(dòng)《土地法》的制定，使其成為每個(gè)社會(huì)公民必須遵守的準(zhǔn)則。在2012年開展的國土資源部組織的部省聯(lián)合“百人調(diào)研”中，一些調(diào)研組在報(bào)告中也反映了這一訴求。

3.2 實(shí)行彈性的土地供應(yīng)方式

新加坡普遍是采取土地租賃或廠房租賃的形式向企業(yè)供地，租賃期限較短，租金按照市場(chǎng)變化也可以進(jìn)行調(diào)整，根據(jù)企業(yè)發(fā)展情況允許其再續(xù)期?！吨腥A人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》中，規(guī)定了我國國有土地使用權(quán)供應(yīng)方式主要是出讓，按照不同用途，土地使用權(quán)出讓期限最高分別為40年、50年和70年，我國普遍的做法是以最高年限出讓。而根據(jù)對(duì)浙江、上海等地的相關(guān)調(diào)研，我國產(chǎn)業(yè)生命周期一般不到30年。與新加坡相比，我國土地供應(yīng)缺乏彈性。一方面沒有考慮產(chǎn)業(yè)將來升級(jí)或結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，可能會(huì)出現(xiàn)需要退出的產(chǎn)業(yè)占用大量土地，而新興產(chǎn)業(yè)無地可用的情況；另一方面一次性收取企業(yè)將來多年的租金，無疑也增加了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，這兩種情況都不利于土地節(jié)約集約利用。

建議推行更加靈活而富有彈性的土地供應(yīng)方式。鼓勵(lì)地方縮短土地出讓年限。我國只規(guī)定了土地使用權(quán)出讓的最高年限，并沒有明確指出必須按照最高年限出讓土地，根據(jù)需要，也可以按非最高年限（如10年、20年、30年等）出讓土地使用權(quán)，并根據(jù)情況允許續(xù)期。另外，在嚴(yán)格規(guī)范的前提下，推行土地租賃制度，對(duì)限制類和鼓勵(lì)類企業(yè)，以及用地節(jié)約集約情況，制訂差別化的土地租賃價(jià)格。

3.3 加強(qiáng)企業(yè)用地的過程管理

新加坡對(duì)土地利用采取鏈條式管理，從企業(yè)用地準(zhǔn)入到退出全程監(jiān)管。而我國僅對(duì)審批環(huán)節(jié)較為重視，在企業(yè)用地過程管理相對(duì)薄弱，一些企業(yè)借機(jī)囤地炒地，導(dǎo)致土地閑置浪費(fèi)情況時(shí)有發(fā)生。

可參考新加坡的做法，加強(qiáng)微觀管理。一是嚴(yán)格企業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)。所有企業(yè)應(yīng)入駐園區(qū)，并對(duì)園區(qū)進(jìn)行精細(xì)規(guī)劃，充分考慮企業(yè)間的關(guān)聯(lián)性，只有符合規(guī)劃要求的企業(yè)，才可以入駐。這樣就可以避免企業(yè)過于同質(zhì)化和過度競(jìng)爭(zhēng)，有利于產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，提高土地產(chǎn)出效益。二是加強(qiáng)用途監(jiān)管和管控。不同用途間的轉(zhuǎn)換，在新加坡，是以發(fā)展稅的名義收取，稅收的比例達(dá)到土地增值收益的70%以上，大大降低了囤地炒地的動(dòng)機(jī)。我國應(yīng)嚴(yán)格征收土地增值稅和其他保有環(huán)節(jié)的稅費(fèi)，在降低土地增值預(yù)期的同時(shí)，增加土地保有成本。三是建立企業(yè)退出機(jī)制。在達(dá)不到用地要求的企業(yè)，可強(qiáng)制其退出；對(duì)達(dá)到約定的要求，但長期效益不佳的企業(yè)，與相關(guān)部門協(xié)商允許后自愿退出。

3.4 加強(qiáng)土地差別化管理

新加坡土地管理是由中央一統(tǒng)到底的管理模式，并且取得了成功，除了其科學(xué)的管理方式之外，很重要的一個(gè)原因是國土面積小，不存在區(qū)域差異。我國國土面積幅員遼闊，南北跨近50個(gè)緯度，東西跨60多個(gè)經(jīng)度，氣候類型和土地資源形態(tài)復(fù)雜多樣，區(qū)域差異巨大，在中央集權(quán)式管理模式下，容易出現(xiàn)決策不夠科學(xué)等問題。實(shí)行差別化的土地政策，能夠克服管理的盲目性。

建議在國家層面，應(yīng)制定一些土地利用和管理的原則性框架和總體目標(biāo)，在具體管理環(huán)節(jié)，適當(dāng)下放權(quán)力，允許地方自主探索、因地制宜、因地施策，設(shè)計(jì)符合當(dāng)?shù)貐^(qū)域特點(diǎn)的土地管理方案。國家層面著重審查這些方案設(shè)計(jì)的目標(biāo)，是否符合國家總體目標(biāo)，以及是否偏離原則性框架。強(qiáng)化中央政府對(duì)涉及民生問題、耕地保護(hù)、生態(tài)建設(shè)等重大領(lǐng)域的管控，加強(qiáng)對(duì)土地資源經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益等綜合利用水平的考核。如允許地方自主結(jié)合地方特點(diǎn)開展土地利用和管理制度改革試點(diǎn)，中央重點(diǎn)對(duì)這些試點(diǎn)方案的科學(xué)性、合理性進(jìn)行審查，并加強(qiáng)試點(diǎn)的過程監(jiān)督。

[1]呂余生,龐漢生.中國-東盟年鑒:2011[M]. 北京：線裝書局，2011:29-31.

[2]呂海峰,呂冬娟.看新加坡如何出讓土地[J].中國土地,2009(11):48-50.

[3]徐穎.我國土地審批制度改革研究[D]. 蘇州:蘇州大學(xué),2007:35-36.

[4]張永興.新加坡：嚴(yán)格管理土地使用[N]. 中國國土資源報(bào),2005-10-20(3).

[5]盧為民.用地政策引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型—新加坡節(jié)約集約用地經(jīng)驗(yàn)啟示[N].中國國土資源報(bào),2012-4-6(7).

[6]周靜,朱天明.新加坡城市土地資源高效利用的經(jīng)驗(yàn)借鑒[J].國土與自然資源研究,2012(1):39-42.

[7]陳立定.新加坡工業(yè)用地政策對(duì)我國工業(yè)用地年租制的啟示[J].浙江樹人大學(xué)學(xué)報(bào),2007,7(4):54-57.

[8]李尚杰,張乃貴，潘文燦，楊重光.對(duì)工業(yè)用地管理的幾點(diǎn)建議[J].國土資源情報(bào)，2011(5):7-9.

F301.2（339）

C

1672-6995(2012)06-0020-02

2012-06-05

曹端海（1980-），男，山東省曹縣人，中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院助理研究員，中國地質(zhì)大學(xué)（北京）土地資源管理專業(yè)博士研究生，主要從事土地政策研究。