國家經(jīng)濟干預(yù)行為規(guī)范化標準的多元構(gòu)造

靳文輝

(重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶400045)

作為現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展的必要手段，國家經(jīng)濟干預(yù)行為是以人為建構(gòu)的制度和政策來變更和修改經(jīng)濟自身循環(huán)過程為目的的行動，它不僅在宏觀上和一國整體市場、經(jīng)濟命運息息相關(guān)，同時還涵蓋著市場經(jīng)濟背景下所有人的命運、利益和關(guān)切。由于經(jīng)濟干預(yù)主體會受到干預(yù)能力、干預(yù)動機和干預(yù)手段等多重因素的影響和制約，現(xiàn)實中的經(jīng)濟干預(yù)行為并非總是契合市場和社會需要——它既可能成為重建或維護市場秩序、拓展市場民主、加強市場和諧的基石，也可蛻化為干預(yù)主體盤剝公眾合法利益、踐踏人權(quán)的利器。這猶如生命科學(xué)中的胚胎干細胞技術(shù)，其既可以成為某些疾病的治療方法，亦可成為對人類尊嚴造成嚴重侵犯的復(fù)制性克隆工具。那么，什么樣的經(jīng)濟干預(yù)行為是理想的、規(guī)范的并值得我們遵守？其評判標準是什么？對這些問題明確回答，事實上構(gòu)成了國家經(jīng)濟干預(yù)行為運行的邏輯前提。

在這個處處創(chuàng)新的時代，“國家經(jīng)濟干預(yù)行為規(guī)范化”并不是一個新問題，但在筆者看來其也不是一個了無新意的“老調(diào)重彈”。也許是由于囿于學(xué)科界限的制約或研究視角的限制，現(xiàn)有文獻對國家經(jīng)濟干預(yù)行為規(guī)范化的研究常常是從某一個學(xué)科角度來切入進行的，缺乏宏觀的、整體的把握和認知，這種單一的、模式化的情形會忽略認識的外在視角和多元路徑，畢竟經(jīng)濟干預(yù)行為絕非是某單個學(xué)科的“存在”。在筆者看來，現(xiàn)代經(jīng)濟的復(fù)雜性決定了一個最富有解釋力的理論絕非是單一的，而應(yīng)當(dāng)是復(fù)合的或者雜交而成的理論。因此，本文擬采取交叉思維的方式，從政治、倫理、法律和經(jīng)濟等多個視角切入，設(shè)定國家經(jīng)濟干預(yù)行為的規(guī)范化運行的評判標準。這樣，不僅可能對“國家經(jīng)濟干預(yù)行為規(guī)范化”的認識會更加豐厚和完整，而且對于保證國家干預(yù)經(jīng)濟行為的在運行中的規(guī)范與科學(xué)，無疑會更具現(xiàn)實指導(dǎo)意義。

一、倫理標準：“善”的經(jīng)濟干預(yù)行為

在倫理學(xué)視域，“善”與“惡”是其核心命題并構(gòu)成了對事物的基本分類。摩爾在《倫理學(xué)原理》一書中，把“善”的問題確定為倫理學(xué)的本源問題。他說，除“善”的對立面“惡”的之外，“善”的意味著，事實上是倫理學(xué)特有的單純的唯一的思想對象［1］。到了現(xiàn)代社會，“善”的觀念逐漸被“正義”所替代，但它們兩者之間在本源上具有同一性，“古代人的中心問題是善的理論，而現(xiàn)代人的中心問題是正義觀念”［2］。國家經(jīng)濟干預(yù)行為是行為主體在一定的價值指導(dǎo)、利益驅(qū)動下做出的過程性行動，其不可能與價值無涉，行動的結(jié)果必然具有“善”或“惡”(“正義”或“非正義”)的區(qū)別。毋庸置疑，規(guī)范的經(jīng)濟干預(yù)行為應(yīng)當(dāng)具備合道德性的基本品格。也就是說，在倫理道德上是否是具備符合經(jīng)濟干預(yù)行為自身品格的“善”或“正義”，是衡量經(jīng)濟干預(yù)行為正當(dāng)性的關(guān)鍵要素，也是衡量經(jīng)濟干預(yù)行為規(guī)范化的重要評判標準。

正義是一個具有豐富內(nèi)涵且有時相互矛盾的概念，按照張文顯教授在《二十世紀西方法哲學(xué)思潮研究》一書中的列舉，在西方思想家眼中，正義有著以下幾種不同的指向:使每個人各得其所，使受到破壞的分配秩序復(fù)原(亞里士多德);檢測和抑制不正義的立法(托馬斯·阿圭那);維護和平、秩序和競爭的利益(霍布斯、休謨);保障人人都有道德化(發(fā)展自己的道德品質(zhì))的機會和自由(康德);保證已制定的規(guī)則無差別地適用于一切人(布萊克斯通)等等［3］。筆者認為，經(jīng)濟干預(yù)行為應(yīng)該以“分配正義”來體現(xiàn)自身之“善”。

“分配正義”作為一種極為普遍的正義分類方式濫觴于兩千多年前的亞里士多德，至今在諸多社會領(lǐng)域依然得到了普遍的遵循。他在對個別正義做分類時將正義區(qū)分為交換正義、分配正義與矯正正義。其中分配的正義是指“正義亦即成比例，而不正義則是與比例相抵觸:一個人有了過高的利益，他的行為是不正義的;一個人擁有的利益太少，他受到了不正義的對待”［4］。亞里士多德之后，諸多學(xué)者對分配正義的原則、條件、內(nèi)容和適用理由從不同的角度進行了分析，其中最具代表性的當(dāng)屬美國學(xué)者羅爾斯的學(xué)說。羅爾斯在他的里程碑式的經(jīng)典著作《正義論》及其《作為公平的正義——正義新論》中對分配正義作為權(quán)威的解釋，他認為，我們需要制定一個規(guī)章制度、一個社會制度來縮小不平等的差別狀況，并事先假定，我們在制定正義的制度的時候，這些人對自己的境況是一無所知的，“不知道他在社會中的地位，他的階級出身，他也不知道他的天生資質(zhì)和自然能力的程度，不知道他的理智和力量等情形”，在這種“無知之幕”下，羅爾斯認為，作為正義的社會結(jié)構(gòu)不能只是在“需要打破僵局時才訴諸平等”，而要建立一種具有“差別”屬性的基本社會結(jié)構(gòu)，差別原則要求“除非有一種改善兩個人狀況的分配，否則一種平等的分配就更可取”，“從差別原則看，不管其中一人的狀況得到多大改善，除非另一個人也有所得，不然還是一無所獲”。較差狀況的人的較好前景將作為這樣一些刺激起作用:“使經(jīng)濟過程更有效率，發(fā)明革新加速進行等等。最后的結(jié)果則有利于整個社會，有利于最少得益者?！倍越⑦@樣的差別原則，除了上述的功能上的意義之外，他認為是由于每個人在制定規(guī)則的時候都會盡可能地獲取自己的利益，制定規(guī)則時就要想這個規(guī)則的內(nèi)容怎么樣才能保證自己的最大利益，但在對自己的優(yōu)點和專長一無所知、對別人的優(yōu)點和專長也一無所知的情況下，我們誰也不能保證以后自己不會處于最弱勢的狀況，這就是我們應(yīng)該偏向弱勢狀況的原因［5］。筆者認為，所謂分配正義，事實上就是對于利益和社會財富，在初次分配結(jié)果的基礎(chǔ)上，由其他主體(比如國家)進行再次分配，它應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的人采取不同的對待方式，通過區(qū)別對待的方式來體現(xiàn)對每個不同的人的重視和關(guān)注。因此，它又被稱為“幾何正義，系基于比例平等之原理，即依照幾何學(xué)的比例，確定各個人之利益與不利益之應(yīng)得分。分配的正義所關(guān)切者為社會合理地分配利益給社會上的每一分子，并合理的承擔(dān)義務(wù)”［6］。

筆者認為，在倫理視域，國家經(jīng)濟干預(yù)行為之所以應(yīng)以分配正義作為自身的價值指引，首先是由國家干預(yù)行為的本質(zhì)屬性所決定的。一個學(xué)界普遍認可的觀點是，國家經(jīng)濟干預(yù)行為是借助于國家借助“有形之手”，對社會利益和財富在不同主體之間的轉(zhuǎn)移和調(diào)整，它體現(xiàn)的是國家公權(quán)力的意志。一般認為，體現(xiàn)公權(quán)力意志的行為都應(yīng)該以“分配正義”為依歸——“立法、行政、司法及其他掌握治權(quán)之機關(guān)，于量刑、課稅、賦予公職之機會、授予榮譽、為物質(zhì)的精神的待遇，及決定應(yīng)否或應(yīng)在何種程度由國庫資助時，皆應(yīng)受分配正義之支配。其他如防止或除去偏頗的特權(quán)，實行社會政策、及整備各種社會設(shè)施等，無一非與分配正義，有密切關(guān)系”［6］。其次，國家經(jīng)濟干預(yù)行為產(chǎn)生的原因也決定了其應(yīng)該以分配正義為基本理念。眾所周知，商品經(jīng)濟出現(xiàn)以后，資源的配置方式有兩種基本類型，一種是計劃，一種是市場。市場作為資源配置方式主要關(guān)注的是資源和利益的初次分配，它以價格為信號，發(fā)生在平等主體之間，以自愿為前提，以自身利益最大化為行動指針。如因勞動力的提供而產(chǎn)生工資，因房屋的出租而產(chǎn)生的租金等;在一個分工和交易盛行的社會中，這種分配在社會中占了主導(dǎo)地位，我們收入中的絕大部分都來源于這種分配，這是一種人類歷史上迄今為止最具效率的資源配置模式，但其引發(fā)的負效應(yīng)也是顯而易見:它秉持的是個人正義和形式正義，但這種正義的發(fā)展有可能帶來新的非正義——任由市場極端發(fā)展，壟斷、貧富差距懸殊、不正當(dāng)競爭、地區(qū)差距、行業(yè)差距等現(xiàn)象便難以避免，甚至整個市場都會無以為繼。于是，公權(quán)力對市場的干預(yù)便成為必要。此時，從邏輯關(guān)系上講，國家公權(quán)力的干預(yù)便是初次分配基礎(chǔ)上的再分配，它以糾正初次分配中的弊病——個人正義和形式正義極端發(fā)展出現(xiàn)的問題為目標，那么以分配公平為倫理要求，解決初次分配中的社會不公平和非正義現(xiàn)象便順理成章、合乎邏輯。

因此，在國家經(jīng)濟干預(yù)行為的發(fā)起行動中，應(yīng)當(dāng)以分配公平為自身的倫理選擇。具體而言，在對市場的微觀規(guī)制中，在干預(yù)行動發(fā)起之時，應(yīng)當(dāng)通過權(quán)利的傾斜性配置，對不同的主體賦予不同的權(quán)利，從而平衡兩者在實力、地位上的不平等，改變信息占有上的不均衡，比如對消費者更多的權(quán)利而要求經(jīng)營者承擔(dān)更多的義務(wù)。再比如對特定群體(比如貧困人口)的救助過程中，在諸如貧窮地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)特別政策、自然災(zāi)害救助優(yōu)惠政策、農(nóng)產(chǎn)品價格保護政策、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)財政、信貸扶貧政策制定和執(zhí)行過程中，同樣應(yīng)以分配正義理念為指導(dǎo)，實現(xiàn)“弱勢群體”最大收益，從而保證實質(zhì)公平和分配正義的實現(xiàn)。另外，在對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控過程中，對于那些具有全局性和公共性的經(jīng)濟關(guān)系的調(diào)整，同樣也要體現(xiàn)分配公平理念，比如在國家財政的轉(zhuǎn)移支付、稅收優(yōu)惠、欠發(fā)達地區(qū)的長遠發(fā)展計劃、弱勢產(chǎn)業(yè)的扶持、國家投資、國家采購等政策的制訂和執(zhí)行都要以分配正義為依歸，盡可能使“不利者的收益最大化”，進而實現(xiàn)國家經(jīng)濟干預(yù)行為結(jié)果有益于整個社會，提高國民經(jīng)濟的整體效率的目標。當(dāng)然，在現(xiàn)有國家干預(yù)行為合理性評價中，同樣唯有此，國家經(jīng)濟干預(yù)行為才符合規(guī)范運行的標準并獲得倫理道德層面上的正當(dāng)性。

二、政治標準：國民經(jīng)濟的安全與穩(wěn)定

政治是國家管理的藝術(shù)，其當(dāng)然包含國家安全的內(nèi)容。盡管國家安全的概念是“社會科學(xué)中最模糊和最受價值影響的術(shù)語之一”［7］，但有一點是肯定的:它首先是一個政治問題，然而，在當(dāng)今時代，國家穩(wěn)定與安全又首先表現(xiàn)為經(jīng)濟穩(wěn)定與安全——只要我們回顧因經(jīng)濟問題引發(fā)的政治動蕩、政治危機甚至戰(zhàn)爭，即可獲得“國家安全與穩(wěn)定首先是經(jīng)濟的安全與穩(wěn)定”的最為直觀的認識:曾經(jīng)爆發(fā)的兩次世界大戰(zhàn)，都以經(jīng)濟發(fā)展的不平衡和經(jīng)濟危機的顯現(xiàn)為最根本的誘因;上世紀80年代的東南亞金融危機，由于國民財富的大量流失和外匯市場、證券市場的波動、投機盛行、企業(yè)倒閉以及大量的工人失業(yè)，引發(fā)部分國家發(fā)生了嚴重的城市騷亂、搶劫事件，繼而發(fā)展成暴力沖突、人員傷亡。由此衍生的政局不穩(wěn)、不同黨派、利益集團對既往及將來經(jīng)濟政策的不同態(tài)度和論爭，更是加劇了執(zhí)政者與民眾的矛盾。一些國家的主要領(lǐng)導(dǎo)人頻頻發(fā)生更迭，政局難以控制。泰國、韓國及印尼等國的主要領(lǐng)導(dǎo)均在處理危機過程中被迫下臺［8］。2007年以來爆發(fā)于美國至今陰霆未散的金融危機，其領(lǐng)域也從經(jīng)濟領(lǐng)域延展至政治領(lǐng)域，引起了部分國家的外交糾紛。2008年發(fā)生在我國的“毒奶粉”時間，被國外媒體稱為“食品安全事件中的9·11事件”，拷問著“中國制造”，其影響肯定超過經(jīng)濟領(lǐng)域;2009年發(fā)生可口可樂公司申請收購匯源公司的過程中，我國執(zhí)法機構(gòu)適用了我國《反壟斷法》關(guān)于“壟斷”情形的審查認定之外，還適用了《反壟斷法》第三十一條“對外資并購境內(nèi)企業(yè)或者以其他方式參與經(jīng)營者集中，涉及國家安全的，除依照本法規(guī)定進行經(jīng)營者集中審查外，還應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定進行國家安全審查”的規(guī)定進行了國家安全審查，凡此種種，都說明市場行為絕非與國家安全與穩(wěn)定無涉，那么，將國民經(jīng)濟的穩(wěn)定與安全作為政治學(xué)視域下國家經(jīng)濟干預(yù)行為的規(guī)范化的評判標準，就具有充分的正當(dāng)性。

筆者認為，現(xiàn)代社會的國家安全與穩(wěn)定固然和宗教、意識形態(tài)、政治、軍事力量對比等諸多因素相關(guān)，但國家安全與穩(wěn)定顯然已不再僅是政治領(lǐng)域的存在，經(jīng)濟要素對國家安全與穩(wěn)定的重要意義不容忽視。也許正是如此，當(dāng)今國家對經(jīng)濟安全與穩(wěn)定都給與了足夠的重視。1993年1月，美國總統(tǒng)克林頓在喬治敦大學(xué)演講時指出:“我們將把經(jīng)濟安全作為我國對外政策的主要目標”［9］;《俄羅斯聯(lián)邦國家安全構(gòu)想》在做出“經(jīng)濟安全是國家安全的基礎(chǔ)”之判斷的基礎(chǔ)上指出了國家安全的防范重點:“國家面臨的安全威脅具有內(nèi)部性的特點，國家需要重點對付的是來自國家內(nèi)部的安全威脅，尤其是經(jīng)濟危機對國家安全的威脅”［10］。

對一國整體經(jīng)濟安全與穩(wěn)定的維護，只能通過國家的經(jīng)濟干預(yù)行為來實現(xiàn)。作為單個的市場主體，他們既缺少關(guān)注一國整體經(jīng)濟安全與穩(wěn)定的動力，也不具備相應(yīng)的能力——即便他們明白整體經(jīng)濟安全與穩(wěn)定對于單個市場主體的關(guān)鍵意義。在缺乏國家調(diào)控和干預(yù)的市場環(huán)境下，市場主體按照自身利益最大化的原則行事，這種個人理性不僅無法保證一國整體經(jīng)濟的安全和理性，而且本身有可能成為誘發(fā)集體非理性的重要因素，個人的理性選擇帶來的總體格局可能是零散的，一國宏觀經(jīng)濟失控(比如經(jīng)濟危機)本身就是個體理性極端發(fā)展的結(jié)果。國家作為合法的暴力機關(guān)，是唯一合法運用強制力的組織，它可以“以人為的政策來變更和修改經(jīng)濟循環(huán)過程為自身目的”［11］。同時，國家還可以直接改變市場主體的利益結(jié)構(gòu)，“通過改變經(jīng)濟人行為的成本構(gòu)成或利益歸屬，從而使經(jīng)濟人在進行成本-收益核算時作出既有利于其自身又有利于社會的選擇”。另外，較之于市場主體，國家具有市場主體所不具有的“遠視效應(yīng)”，“國家是各市場主體利益的代表，它以追求公共利益和長遠利益為己任，以適當(dāng)抑制市場的自私和克服市場的‘近視’的弱點為目的，還可能通過給市場安裝虛擬的大腦和心臟使市場能夠有效運行。國家的這種特性是其他任何主體都不可能有的”［12］。

國民經(jīng)濟的穩(wěn)定與安全為當(dāng)成為國家經(jīng)濟干預(yù)行為的另一重要理由是國家經(jīng)濟安全的生成與實現(xiàn)無不與國家的經(jīng)濟干預(yù)行為密切相關(guān)。一般認為，國家經(jīng)濟安全包括基本經(jīng)濟制度的生成、經(jīng)濟主權(quán)和經(jīng)濟危機的有效克服等內(nèi)容?；窘?jīng)濟制度不僅包括制度進化過程中自發(fā)生成的制度類型，更包含人為構(gòu)造的外部規(guī)則。事實上，即便是自發(fā)生成的制度，也需要國家正式制度對其予以記載和肯認，認可和肯認行為本身就是國家經(jīng)濟管理行為的具體表現(xiàn)，而新規(guī)則的制定更是現(xiàn)代社會國家經(jīng)濟管理中的常有形式。因此，作為經(jīng)濟安全與穩(wěn)定的重要表征，基本經(jīng)濟制度的生成與完備，是國家經(jīng)濟干預(yù)權(quán)能的重要內(nèi)容。而經(jīng)濟主權(quán)“涉及國家或社會重大安全的判斷，以及社會安全專業(yè)機關(guān)的危險預(yù)測”［13］，其與國家的經(jīng)濟管理職權(quán)的運行更是具有無法分割的關(guān)聯(lián)。同理，對作為市場失靈最具破壞力的經(jīng)濟危機的克服和糾正，盡管學(xué)界對國家介入的時機、手段和行為邊界等有不同的看法，但任何學(xué)術(shù)流派和學(xué)術(shù)觀點都不否認經(jīng)濟危機克服中“國家之手”的重要性。

因此，筆者認為，國家經(jīng)濟干預(yù)行為應(yīng)該通過合理、必要和恰當(dāng)?shù)闹贫裙┙o，以為經(jīng)濟運行提供一個穩(wěn)定的組織狀態(tài)和行為狀態(tài)為基本訴求。具體說來，應(yīng)通過市場準入的監(jiān)管、競爭秩序的保障、相關(guān)市場的培育以及市場主體間權(quán)利、義務(wù)的平衡配置等干預(yù)行動，為市場主體的公平進入、公平競爭提供基礎(chǔ)和保障。同時，還需要通過產(chǎn)業(yè)規(guī)劃制度、國民經(jīng)濟計劃制度、金融、稅收等制度，為國家的宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展提供初始的制度保障。另外，還應(yīng)該建立相應(yīng)的糾紛解決機制，及時消解經(jīng)濟領(lǐng)域的各種矛盾和糾紛，避免因各種矛盾的累加威脅經(jīng)濟的安全與穩(wěn)定。

三、法律標準：在法律適用的“充分性”上追問

“只有當(dāng)構(gòu)成社會的人——無論是官員還是大多數(shù)私人公民——的實際行為與憲法規(guī)定、制定法規(guī)定或判例法規(guī)定所指定或認可的標準相一致時，這些規(guī)定才在該社會具有實效［14］?！痹趪医?jīng)濟干預(yù)行為的運行過程中，法治意味著“任何事件都必須依法而行，將這一原則適用于政府時，它要求每個政府當(dāng)局必須能夠證實自己所做的事是有法律授權(quán)的，幾乎在一切場合這都意味著有限的授權(quán)。否則，它們的行為就是侵權(quán)行為”［15］。顯然，在建設(shè)法治國家的背景下，“依法干預(yù)”、“越權(quán)無效”是“依法行政”的基本要求，“依法干預(yù)”是一種使干預(yù)活動“合法化”的策略和技術(shù)。經(jīng)濟干預(yù)行為應(yīng)當(dāng)依法進行，遵循相應(yīng)的法律規(guī)范顯然已成為一個常識，但問題的關(guān)鍵是，什么才是“依法干預(yù)”的評判標準？

按照法理學(xué)的基本共識，法的概念、法律規(guī)范和法律原則是構(gòu)成法的三大要素。以此為指引，筆者認為，國家的經(jīng)濟干預(yù)行為除了與“法的概念”無直接關(guān)聯(lián)外，對法律規(guī)范的嚴格遵守和法律原則的準確適用便構(gòu)成了國家經(jīng)濟干預(yù)行為是否“合法”的重要標準。只有當(dāng)經(jīng)濟干預(yù)行為嚴格遵守法律規(guī)范的規(guī)定并符合法律原則的要求時，經(jīng)濟干預(yù)行為是“規(guī)范的”、“有效的”的，并以充分的說服力展現(xiàn)自身，進而符合人們對經(jīng)濟干預(yù)運行的理想期待。眾所周知，法律規(guī)范不僅包括大量實體性規(guī)范，還包括大量的程序性規(guī)則。因此，本文從經(jīng)濟干預(yù)行為在運行中對強行規(guī)范的遵守、程序性規(guī)范的執(zhí)行和法律原則的適用三個角度來探討經(jīng)濟干預(yù)行為應(yīng)當(dāng)如何做到在適用法律時“詳盡”與“充分”。

就強制性規(guī)范的遵守而言，強制性規(guī)范是“權(quán)威性資料”——按照美國學(xué)者羅科斯·龐德的法律要素學(xué)說，作為“權(quán)威性資料”的法律由三要素組成，即法令、技術(shù)和理想，其中，法令——包括了“各種規(guī)則、原則、說明概念的法令和規(guī)定標準的法令”［16］。“權(quán)威性”當(dāng)然意味著有遵守的充分理由，“在現(xiàn)代高度有機化的社會中，……如果行政行為和決定將從根本上影響到許多公民、特別是窮人的福利和幸福，那么，行政行為對個人自由和財產(chǎn)的干預(yù)就不得超過民選立法機關(guān)授權(quán)的范圍……授權(quán)范圍之內(nèi)的行政決定，也應(yīng)當(dāng)以正當(dāng)?shù)姆绞阶鞒?，如果沒有保證這一點的手段，那么，生活將變得無法接受［17］?！绷硗?，為了尋求普遍性正義和裁量的個別化正義之間的合理調(diào)適和平衡，克服裁量中的隨意性、體現(xiàn)形式正義和一致性、抑制權(quán)力的尋租和腐敗，實踐中又有大量的“裁量基準”的出現(xiàn)并獲得了相應(yīng)的規(guī)范性文件支持(2008年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》中明確提出了“建立自由裁量權(quán)行使的基準制度”)，這也是強制性規(guī)范的形態(tài)之一，其具體內(nèi)容是將行政裁定的幅度、范圍等予以分解，細化，依據(jù)不同的基點，如“中間標準”、“平均值標準”而設(shè)計出不同的格次，通過細化的、具體的和可操作性的約束性規(guī)則，試圖對裁量的權(quán)力進行規(guī)則化，為自由裁量權(quán)的行使設(shè)定明細化的實體性操作標準。筆者認為，作為用以規(guī)范行為的一種策略和技術(shù)，在國家干預(yù)行為因經(jīng)濟情勢的不斷變化而需要不斷增加靈活性、主動性的時候，裁量基準制度對于保障國家經(jīng)濟干預(yù)行為規(guī)范化具有重要意義。

總之，強制性法律規(guī)范“乃是法律作為社會和平與正義的應(yīng)然的捍衛(wèi)者的實質(zhì)之所在”［14］，強制性規(guī)范具有強烈的預(yù)設(shè)功能、嚴格的立法程序和技術(shù)，運行中又可設(shè)計出明確的操作方式、控制技術(shù)和目標期待，能在更大程度上保證國家經(jīng)濟干預(yù)行為的理性，進而保障國家經(jīng)濟干預(yù)行為在運行中不至于向公正之外的目標游走。另外，強制性規(guī)范還有充分的效率價值，強制性規(guī)范的剛性特征意味著其可以避免其他規(guī)范因具有不確定性而可能導(dǎo)致的多樣性以及由此產(chǎn)生的效率低下。正如韋德所作的形象比喻，強制性法律規(guī)范是“金色的、直接超越權(quán)杖的棍子”，而不是“不清楚的、彎彎曲曲的帶子”［15］。

其次是正當(dāng)程序的嚴格執(zhí)行。美國大法官道格拉斯說，“正是程序決定了法治與任意之治的分野”，肯尼斯·卡爾普·戴維斯也說，“正義的核心主要是程序正義”［18］，國家干預(yù)經(jīng)濟行為自然離不開正當(dāng)程序的保障。其所涉及到的程序主要包括以下幾個方面:第一，干預(yù)權(quán)的設(shè)定和干預(yù)主體的選定程序，亦即應(yīng)采取什么樣的議事規(guī)則、會議規(guī)則，公眾參與規(guī)則、官員、專家和大眾的選擇規(guī)則來保證干預(yù)權(quán)配置和干預(yù)主體選任的過程更加科學(xué)和民主，保證干預(yù)權(quán)的邊界更加合理，干預(yù)主體的設(shè)置更加科學(xué);第二，國家干預(yù)經(jīng)濟立法程序，前文已論了強制性規(guī)范的重要價值，但強制性規(guī)范的生成必須遵循一定的立法程序才能產(chǎn)生，對此法學(xué)界已有大量的詳盡文獻，筆者不再贅述;第三，國家干預(yù)經(jīng)濟中的法律適用程序，亦即國家經(jīng)濟干預(yù)行為中的執(zhí)法程序問題，執(zhí)法程序是保證國家經(jīng)濟干預(yù)行為按照預(yù)設(shè)的方式進行而不至于偏離原定軌道的重要措施，也是保障受干預(yù)主體權(quán)利的重要路徑。第四，干預(yù)失敗的糾錯程序，這具體又包括因干預(yù)權(quán)不當(dāng)行時要求干預(yù)主體承擔(dān)相應(yīng)的懲罰性責(zé)任所適用的程序，還包括當(dāng)利益相關(guān)者的權(quán)益受到侵害時，可以通過有效的程序，使受到損害的權(quán)利得到恢復(fù)、賠償或補償?shù)某绦?。筆者認為，作為公正的、中立的、具有可操作性的法治技藝，程序不僅僅是一個技術(shù)問題，它還是一個價值問題，其構(gòu)成了衡量經(jīng)濟干預(yù)行為在是否適法的重要標準。

最后是法律原則的準確適用問題。德國學(xué)者比德林斯基曾把法律原則定位為法理念與實定法具體規(guī)定之間的媒介，認為原則對于獲致超越法律的評價標準具有決定性的意義，因為通行的社會評價(特定社會中一般承認的，或主要的價值觀念)必須“通過法范疇的篩選”，為此，“一則須‘向上’審查，其內(nèi)容是否的確具體化某特定社會中的法理念，二則須‘向下’檢視，其可否為實證的具體規(guī)定之指導(dǎo)思想”［19］。在筆者看來，國家的經(jīng)濟干預(yù)行為絕非一個機械的存在——那種“列出一些事實作為國家可以正當(dāng)?shù)倪M行干預(yù)的條件，并確定一些國家可以運用的措施作為后果”的簡單過程，顯然不能滿足社會經(jīng)濟生活對國家干預(yù)行為的需要，復(fù)雜的社會情勢和成文規(guī)范的不周延性、滯后性決定了經(jīng)濟干預(yù)行為必須具有“向上”審查和“向下”審視的中介物，規(guī)則語言的多義性和多種解釋可能性，也需要法律原則對經(jīng)濟干預(yù)行為運行中“規(guī)則”“如何被理解”、“為何值得遵守”等問題提供指導(dǎo)和評價。不僅如此，按照圖依布納的理解，現(xiàn)代法經(jīng)歷了“目的至上”的轉(zhuǎn)變，而這種轉(zhuǎn)變的表現(xiàn)是“把嚴格刻板的規(guī)范結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)椤Y(jié)構(gòu)開放性’標準和‘結(jié)果導(dǎo)向性’規(guī)則”［20］，“結(jié)構(gòu)開放”和“結(jié)果導(dǎo)向”意味著法律規(guī)則的明確性、具體性和可操作性程度有所降低，那么，經(jīng)濟干預(yù)行為實施過程中接受法律原則的指導(dǎo)，不僅是合理的，而且是必須的，否則經(jīng)濟干預(yù)規(guī)則又該如何運用到具體的事件當(dāng)中？

四、經(jīng)濟標準：最優(yōu)績效的經(jīng)濟干預(yù)行為

經(jīng)濟學(xué)的核心問題是效率問題。就國家經(jīng)濟干預(yù)行為的經(jīng)濟標準而言，其不僅應(yīng)當(dāng)是“正義”的，還應(yīng)當(dāng)是“功利”的:“它傾向于給利益有關(guān)者帶來實惠、好處、快樂、利益或幸福，或者傾向于防止利益有關(guān)者遭受損害、痛苦、禍患或不幸，如果利益有關(guān)者是一般的共同體，那就是共同體的幸福，如果是一個具體的個人，那就是這個人的幸?！保覀儜?yīng)當(dāng)以此為標準來“贊成或非難一項行動”［21］。在行為存在成本的前提下，不同樣態(tài)的行為有著不同的經(jīng)濟績效——也許不同的經(jīng)濟干預(yù)行為可能產(chǎn)生相同的經(jīng)濟效果，但我們不能由此作出兩種經(jīng)濟干預(yù)行為效率相同的結(jié)論，因為兩種行為總是有著不同的成本——面對有限的資源，我們必須回答“政府計劃和干預(yù)的成本是什么？我們?nèi)绾尾拍芤宰钚〉某杀纠眠@些優(yōu)勢［22］？”這樣的問題。

對于經(jīng)濟干預(yù)行為介入市場的范圍和方式需要從成本和收益方面進行考量，中外學(xué)者已有論述。阿特金森和斯蒂格勒在《公共經(jīng)濟學(xué)》一書中認為:“應(yīng)用國家作用的福利經(jīng)濟學(xué)觀點時必須十分謹慎。對政府行為作經(jīng)濟分析，可以利用公共選擇提供的分析工具，把政府納入收益-成本的框架內(nèi)分析，提供判別政府行為的標準。政府行為只有在提供的社會總收益大于總成本時，才是合理的［23］?！睂W(xué)者汪波先生認為，從經(jīng)濟學(xué)的角度來分析政府行為無疑有助于政府在市場取向的經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌中有效公正地行使職能，而作為主要工具的成本收益分析適用的緣由，是由于政府所處的“某些迫切需要的公共產(chǎn)品”(如國防、警察、消防)的平均供給者的地位，極易使政府喪失對效率、效益追求的內(nèi)部動力和外部壓力，缺乏降低成本提高效益的直接利益驅(qū)動，從而缺乏起碼的成本-效益意識。對此，可適當(dāng)把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等引入政府干預(yù)領(lǐng)域，以提高政府干預(yù)的效益和質(zhì)量［24］。在法學(xué)界，著名法學(xué)家李昌麒教授在分析經(jīng)濟干預(yù)行為的邊界時，認為政府應(yīng)當(dāng)充分認識到行動的成本約束，由于政府干預(yù)成本的存在，使得國家干預(yù)的完全效率只是一種理論上的分析模型，經(jīng)濟干預(yù)行為的運行并不必然是富有效率的，即便是不存在干預(yù)浪費(事實上這也是一種永遠無法克服的成本)，經(jīng)濟干預(yù)行為也存在成本，干預(yù)成本的存在需要政府時時進行干預(yù)成本與干預(yù)收益的權(quán)衡，如果收益大于成本，則這種干預(yù)在經(jīng)濟上是可行的，如果成本大于收益，則這種干預(yù)的合理性就值得懷疑，因為干預(yù)的本來目的就是為了提高資源使用效率，在干預(yù)行為不能提升資源配置效率的情形下，選擇不干預(yù)是理性的。所以，經(jīng)濟法應(yīng)該設(shè)定干預(yù)成本界限，杜絕不經(jīng)濟的干預(yù)行為［25］。

在筆者看來，對干預(yù)行為設(shè)定經(jīng)濟學(xué)評價標準，是一個事關(guān)經(jīng)濟干預(yù)方案選擇、干預(yù)范圍限定、干預(yù)績效評價的關(guān)鍵因素。經(jīng)濟干預(yù)行為一旦運行，其收益具有或然性，但其成本卻會必然產(chǎn)生——干預(yù)過程本身就包含著大量的人力、物力耗費，同時，由于經(jīng)濟干預(yù)行為是對現(xiàn)有經(jīng)濟運行樣態(tài)的一種強制性改變，這種改變必須以干預(yù)受體的行為改變?yōu)楸匾獥l件(比如改變原有的生產(chǎn)計劃、投資計劃)，否則難以產(chǎn)生干預(yù)績效，而這種成本無疑是更加巨大的，再比如干預(yù)實施中的宣傳成本、對違反國家經(jīng)濟干預(yù)行為的糾錯成本，等等。因此，即便是純粹以公平正義為目標的經(jīng)濟干預(yù)行為，也不能無視它的代價。干預(yù)應(yīng)當(dāng)以取得最優(yōu)績效為原則，如果某種干預(yù)行為不能保證足夠的財富積累，其即便如何秉承“分配正義”，也會面臨“巧婦難為無米之炊”的困惑和無奈。盡管“更多的財富未必一定讓個人或社會眾人感受到更多的幸?！?，［26］盡管“有國有家”者更容易“不患寡而患不均”，但存在于一個財富過于匱乏的“寡”的世界里的民眾一定是“不幸?！钡摹Ｊ聦嵣?，公正并非與效率必然悖反——尤其是在經(jīng)濟領(lǐng)域，正如弗里德曼所言，“如果不是所有的，那么許多案件表明我們認為因公正而獲得支持的規(guī)則在事實上是有效率的［27］?！苯?jīng)濟干預(yù)行為作為一國經(jīng)濟制度的實現(xiàn)方式，它可以憑借自身具有的約束機制、信息機制、激勵機制、承諾、授權(quán)等成為推進社會經(jīng)濟的發(fā)展以實現(xiàn)社會財富“量的最大”和“質(zhì)的最優(yōu)”的重要力量，因此，國家經(jīng)濟干預(yù)行為應(yīng)該以“以最小的成本獲得最大的受益”理想形態(tài)，盡可能減少成本的耗費，成本-收益標準理應(yīng)成為決定政府“為”或“不為”的重要依據(jù)。

五、結(jié)語

借用霍姆斯“法律的生命在于經(jīng)驗而非邏輯”的經(jīng)典論述，筆者認為，國家干預(yù)行為規(guī)范化運行，不僅需要理論上或邏輯上的證成，更需要通過定量的方式，設(shè)計出經(jīng)濟干預(yù)行為規(guī)范化的具體指標。結(jié)合上文關(guān)于國家經(jīng)濟干預(yù)行為規(guī)范化的倫理、政治、經(jīng)濟和法律標準，筆者認為，從定量的角度來構(gòu)造國家經(jīng)濟干預(yù)行為規(guī)范化的指標體系，應(yīng)包括以下幾方面的內(nèi)容:(1)干預(yù)行為的價值屬性及其序位問題(政策或項目的目標是什么？其價值有哪些，應(yīng)該按照什么標準進行排序？);(2)干預(yù)決策主體的構(gòu)成問題(是否最大程度地包含了所有的利益相關(guān)者，這些利益相關(guān)者是如何確定的？);(3)干預(yù)行為形成過程的民主程度(是否采取了對話、協(xié)商、聽證會等形式來形成的，是否充分考慮了利益相關(guān)者的意見？);(4)干預(yù)行為資源分配的公平程度(是否最大限度地保障了每個人的機會均等，是否對弱勢群體給予了傾斜性的利益分配？);(5)干預(yù)行為的有效性(干預(yù)行為的可接受性如何？規(guī)制受體是否會采取相應(yīng)的對策行為從而消解有效性？規(guī)制受體對策行為的可能形態(tài)有哪些？如何避免？);(6)干預(yù)行為的經(jīng)濟績效(某種干預(yù)行為的成本是多少？可能的收益是多少？是否具有績效為正的產(chǎn)出？該干預(yù)行動是否符合帕累托最優(yōu)原則，或至少滿足了“卡爾多-希克斯”改進？是否具有其他的替代性方案，替代性方案的成本和收益是多少？);(7)干預(yù)行為的技術(shù)理性(干預(yù)行為應(yīng)當(dāng)采取經(jīng)濟手段還是政治手段？理由是什么？);(8)干預(yù)行為的過程監(jiān)控(現(xiàn)有法律制度對該干預(yù)行動的規(guī)定有哪些？該干預(yù)行動是否嚴格按照法律原則、規(guī)則進行，是否符合法律規(guī)定的程序性要求？);(9)干預(yù)效果的評估(干預(yù)行動的結(jié)果是否有價值？這個有價值的結(jié)果在多大程度上解決了干預(yù)目標問題？干預(yù)行動前后對比，取得哪些具體績效？是否采取了諸如民意測驗、問卷調(diào)查等科學(xué)的評估手段？)等等。總之，作為定量分析的指標設(shè)計，干預(yù)行為應(yīng)該在效果、效率、充分性、公平性、回應(yīng)性和適宜性等方面進行。限于篇幅，本文不再對具體的權(quán)衡標準進行論述，但有一點是確定的，唯有通過定性和定量結(jié)合的標準設(shè)置，國家經(jīng)濟干預(yù)行為的科學(xué)與高效，以及干預(yù)的范圍和邊界、干預(yù)權(quán)行使的方式和手段等若干事關(guān)國家經(jīng)濟干預(yù)行為規(guī)范化的問題，才有徹底厘定的可能。

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