食品生產(chǎn)監(jiān)管中的風(fēng)險(xiǎn)探討

文/高 斌

（作者：上海市普陀區(qū)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局副局長）

隨著社會(huì)上食品安全問題的頻頻出現(xiàn)，相關(guān)政府部門對(duì)食品安全的監(jiān)管越來越重視，并開始尋求一種既治標(biāo)又治本的監(jiān)管方法，在保持加大監(jiān)管力度的同時(shí)，逐漸把履職的觸角延伸到食品安全風(fēng)險(xiǎn)的分析、預(yù)判和防范之上。

何謂風(fēng)險(xiǎn)？即可能發(fā)生的危險(xiǎn)。通俗地來說，就是潛在危害。它的本質(zhì)是危害，它的特征是潛伏性和不確定性。層出不窮的食品安全問題和事故則告訴我們，食品安全監(jiān)管中的風(fēng)險(xiǎn)，就像一枚不知道什么時(shí)候會(huì)“爆炸”的“定時(shí)炸彈”，如果不能對(duì)食品安全監(jiān)管中的風(fēng)險(xiǎn)作比較深入的研究和卓有成效的防范，就不可能把更多的食品安全隱患消除在萌芽之中。五花八門的食品安全問題和事故也必然會(huì)讓政府監(jiān)管人員一直處于防不勝防和疲于應(yīng)付的狀態(tài)。

“食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估”是《中華人民共和國食品安全法》的重要章節(jié)，它規(guī)定了農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和食品藥品監(jiān)督管理部門在“獲知有關(guān)食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息后”，應(yīng)立即向衛(wèi)生行政部門通報(bào)，提出食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的建議，并提供有關(guān)信息和資料等職責(zé)。因此，作為負(fù)有食品安全監(jiān)管職責(zé)的農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和食品藥品監(jiān)督管理部門都必須在各自的分管領(lǐng)域，加強(qiáng)對(duì)食品安全監(jiān)管中的風(fēng)險(xiǎn)研究、預(yù)判和防范。

由于食品安全是分段監(jiān)管，其整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)也是一個(gè)龐大的體系，筆者無力將所有食品安全監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)作全面的闡述，在此結(jié)合基層工作實(shí)際，只對(duì)食品生產(chǎn)安全監(jiān)管中的風(fēng)險(xiǎn)作一些膚淺的探討。

監(jiān)管特征：把握食品安全“命脈”

筆者認(rèn)為，在食品安全分段監(jiān)管中，食品生產(chǎn)監(jiān)管相比較于上游監(jiān)管農(nóng)業(yè)初級(jí)產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)行政，相比較于下游監(jiān)管食品流通和餐飲服務(wù)的工商、食品藥品監(jiān)督管理部門，地位更加突出，作用更加重要。

首先，老百姓食用的食品，絕大部分都是經(jīng)過了食品生產(chǎn)企業(yè)的加工后進(jìn)入流通市場(chǎng)。因此，管好了經(jīng)過生產(chǎn)加工的食品，就是把住了老百姓大部分食品安全的第一關(guān)。其次，用于采購食品生產(chǎn)加工的原輔料點(diǎn)來路分散，而食品生產(chǎn)企業(yè)的產(chǎn)品投放又是渠道繁多，食品生產(chǎn)企業(yè)這個(gè)中間環(huán)節(jié)已經(jīng)成為社會(huì)食品市場(chǎng)的“集結(jié)地”，這就決定了政府部門對(duì)食品生產(chǎn)企業(yè)監(jiān)管的重要性。第三，食品安全風(fēng)險(xiǎn)更多地集中在“被添加”的問題。現(xiàn)代食品加工成分復(fù)雜，集中地存在著不同形式、不同程度、技術(shù)性和隱蔽性強(qiáng)的“被添加”的風(fēng)險(xiǎn)。“被添加”中有一個(gè)很值得風(fēng)險(xiǎn)防范研究的問題，就是當(dāng)年的“被添加”有可能是作為一種新技術(shù)的科技成果被加以運(yùn)用，而到了若干年后方發(fā)現(xiàn)會(huì)給人體健康帶來危害，因此，對(duì)食品生產(chǎn)企業(yè)中特別是作為新資源的運(yùn)用，其安全性評(píng)估不但是一個(gè)長期的過程，且需要檢驗(yàn)研究機(jī)構(gòu)具備強(qiáng)大的技術(shù)鑒定作支撐。

從以上分析可以看出，把住了食品生產(chǎn)安全的風(fēng)險(xiǎn)防范，雖然不能說就完全把住了食品安全的“命脈”，但可以說是把住了食品安全風(fēng)險(xiǎn)的“狹窄地帶”，具有事半功倍的效果。

內(nèi)因：道德因素風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)最高

食品生產(chǎn)安全的風(fēng)險(xiǎn)因素，貫穿在食品生產(chǎn)企業(yè)的方方面面和各個(gè)環(huán)節(jié)，就其風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)的高低而言，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：

一是企業(yè)規(guī)模和生產(chǎn)設(shè)備、設(shè)施，俗稱硬件。一般來說，小型食品生產(chǎn)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)要高于大型企業(yè)。小型企業(yè)規(guī)模小，機(jī)器化程度低，工藝落后，設(shè)備功能性差，手工操作為主，是食品生產(chǎn)過程中容易造成諸如清潔和消毒難于達(dá)到持續(xù)衛(wèi)生效果等問題的主要因素。

二是保障食品生產(chǎn)安全的制度體系，俗稱軟件。一個(gè)食品生產(chǎn)企業(yè)的質(zhì)量安全保證，根本在于制度和落實(shí)。食品企業(yè)應(yīng)當(dāng)依照食品安全法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，建立涵蓋從原輔料采購驗(yàn)收、生產(chǎn)過程控制、出廠檢驗(yàn)到銷售等各環(huán)節(jié)的食品安全管理制度和操作規(guī)程，這是保證產(chǎn)品質(zhì)量，減少安全隱患，杜絕安全事故的根本之路。作為質(zhì)量監(jiān)管部門，必須把督促企業(yè)建立和落實(shí)各項(xiàng)規(guī)章制度作為履行職責(zé)最重要的方面。

三是食品生產(chǎn)企業(yè)的產(chǎn)品本身。食品生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)的不同食品，有著不一樣的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。相比較而言，肉制品、乳制品、飲料、冷加工糕點(diǎn)、特殊膳食食品等屬于高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品，而焙炒咖啡、茶葉、蛋制品、干果分包裝等產(chǎn)品則風(fēng)險(xiǎn)要低一些。另外，使用添加劑的食品其風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)也應(yīng)該高于不使用添加劑的食品。監(jiān)管部門應(yīng)結(jié)合不同產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)程度的高低對(duì)相應(yīng)企業(yè)采取不同的監(jiān)管方法和監(jiān)管措施。

四是企業(yè)負(fù)責(zé)人的道德素養(yǎng)。食品生產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)人的職業(yè)道德因素，是監(jiān)管部門履職中的最大風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人隱蔽性、技術(shù)性很強(qiáng)的故意違法行為，政府部門的監(jiān)管力度、技術(shù)部門的檢驗(yàn)?zāi)芰?，往往難所作為，由此帶來的風(fēng)險(xiǎn)也是政府部門履職中最難于防范的風(fēng)險(xiǎn)。中國臺(tái)灣最大食品添加劑供應(yīng)商在食品添加劑“起云劑”中非法添加成本更低的可致癌的塑化劑DEHP，時(shí)間長達(dá)30年沒有被及時(shí)發(fā)現(xiàn)，就是一個(gè)很好的明證。

外因：行業(yè)潛規(guī)則危害最大

食品生產(chǎn)監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)不但存在于食品生產(chǎn)企業(yè)內(nèi)部，同時(shí)，也存在于外部。

我國的食品安全監(jiān)管的特點(diǎn)一直是多部門、分段監(jiān)管，這樣的監(jiān)管體制存在著產(chǎn)業(yè)鏈上容易產(chǎn)生監(jiān)管的縫隙和空當(dāng)。沈陽“毒豆芽”事件被媒體拷問多個(gè)政府部門管不好一根豆芽就是一個(gè)明證。分段監(jiān)管本身并不必然導(dǎo)致各部門的相互推卸責(zé)任，關(guān)鍵在于必須有一個(gè)綜合的協(xié)調(diào)機(jī)制，并能及時(shí)采集到監(jiān)管縫隙和空當(dāng)?shù)男畔ⅲM(jìn)行綜合協(xié)調(diào)和職責(zé)明確，這才是杜絕此類風(fēng)險(xiǎn)的最佳對(duì)策。

盡管我國已經(jīng)頒布實(shí)施《食品安全法》，但在配套法規(guī)體系建設(shè)方面仍然任重道遠(yuǎn)，特別是在部門職責(zé)細(xì)化、行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、誠信體系建設(shè)、違法責(zé)任追究等方面，缺乏更具有操作性的配套法規(guī)，為食品安全監(jiān)管留下不少“盲區(qū)”。另外，由于標(biāo)準(zhǔn)不完善而導(dǎo)致監(jiān)管存在漏洞的現(xiàn)象也是層出不窮。

行業(yè)的潛規(guī)則也存在于食品生產(chǎn)行業(yè)之中。從最近幾年食品生產(chǎn)企業(yè)暴露出的食品安全事故看，很多是因?yàn)樾袠I(yè)潛規(guī)則釀成的“悲劇”，從使用加入了三聚氰胺的原牛奶，到硫磺熏制食品等等，在一個(gè)時(shí)期里，都是企業(yè)的普遍行為，這些潛規(guī)則帶來的結(jié)果，幾乎讓相關(guān)食品生產(chǎn)企業(yè)遭受滅頂之災(zāi)。另外，個(gè)別大企業(yè)壟斷綁架產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，也是一個(gè)不容忽視的行業(yè)“潛規(guī)則”，乳業(yè)新國標(biāo)倒退25年，就是一個(gè)最好的例子。因此，政府應(yīng)當(dāng)把加強(qiáng)對(duì)食品生產(chǎn)企業(yè)的潛規(guī)則研究作為一項(xiàng)經(jīng)常性的工作，才是消除安全隱患、規(guī)避安全風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措。

風(fēng)險(xiǎn)控制：面臨機(jī)遇和挑戰(zhàn)

食品生產(chǎn)安全監(jiān)管中客觀上存在風(fēng)險(xiǎn)，就有必要對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)予以控制。

監(jiān)管部門按照《食品安全法》、《食品安全法實(shí)施條例》及《關(guān)于食品生產(chǎn)加工企業(yè)落實(shí)質(zhì)量安全主體責(zé)任監(jiān)督檢查規(guī)定的公告》（質(zhì)檢總局119號(hào)公告）等相關(guān)法律法規(guī)要求，通過生產(chǎn)許可和證后監(jiān)管，要求和督促食品生產(chǎn)加工企業(yè)健全和完善質(zhì)量管理體系，在很大程度上保證了企業(yè)能持續(xù)生產(chǎn)出安全合格的食品。

如果說，食品生產(chǎn)安全的風(fēng)險(xiǎn)有一部分是不可控制的，很多人不會(huì)予以贊同，但實(shí)際情況確實(shí)存在。道理很簡單，政府不可能把全社會(huì)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)全部承載起來。

對(duì)于監(jiān)管部門來說，最大的風(fēng)險(xiǎn)是來自那些難于控制的風(fēng)險(xiǎn)。比如：食品生產(chǎn)行業(yè)的潛規(guī)則，企業(yè)生產(chǎn)者職業(yè)道德的缺失，以及個(gè)別企業(yè)壟斷標(biāo)準(zhǔn)等等帶來的風(fēng)險(xiǎn)危害，這些往往是區(qū)域性的，普遍性的，這類風(fēng)險(xiǎn)的控制既是現(xiàn)在政府監(jiān)管部門的弱點(diǎn)和軟肋，也是監(jiān)管部門轉(zhuǎn)變職能、創(chuàng)新管理的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

責(zé)任追究：企業(yè)承擔(dān)第一責(zé)任

食品生產(chǎn)經(jīng)營者依照食品安全法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，對(duì)所生產(chǎn)銷售食品的質(zhì)量安全承擔(dān)第一責(zé)任。企業(yè)產(chǎn)品存在質(zhì)量安全問題，造成消費(fèi)者人身健康和財(cái)產(chǎn)損害的，企業(yè)毫無疑問應(yīng)依法承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

政府部門在食品安全事故發(fā)生后，應(yīng)不應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任，這里有一個(gè)明顯的區(qū)別方法：如果事故的性質(zhì)和類型具有區(qū)域性、系統(tǒng)性和普遍性，那么政府部門應(yīng)當(dāng)有不可推卸的責(zé)任。

媒體對(duì)食品生產(chǎn)安全的輿論監(jiān)督，有助于監(jiān)管部門履行職責(zé)，有助于食品生產(chǎn)企業(yè)提高自律意識(shí)。但是，近幾年媒體在食品安全的報(bào)道中，確有夸大危害，甚至造假虛構(gòu)的過度炒作。筆者在此提出這一話題，并非要追究媒體的導(dǎo)向責(zé)任，而是提醒監(jiān)管部門必須把正確應(yīng)對(duì)媒體，作為風(fēng)險(xiǎn)防范的內(nèi)容之一。

此外，建立和完善食品生產(chǎn)企業(yè)退出機(jī)制，也是監(jiān)管部門化解風(fēng)險(xiǎn)的又一途徑。在目前依法吊銷生產(chǎn)許可證的“門檻”很高的情況下，監(jiān)管部門可以通過嚴(yán)厲的執(zhí)法監(jiān)管、定期延續(xù)換證、新聞媒體曝光和客戶倒“逼”等手段，推動(dòng)不良企業(yè)退出行業(yè)。