當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)與重點(diǎn)

◎ 余斌

今年以來，我國經(jīng)濟(jì)增長延續(xù)了下行態(tài)勢，且降幅有所擴(kuò)大，并創(chuàng)1992年以來季度累計(jì)同比增速回調(diào)時(shí)間最長記錄。這既是多重周期因素交織、內(nèi)外需求下降疊加的結(jié)果，也在一定程度上反映了我國經(jīng)濟(jì)由高速向中速增長階段的轉(zhuǎn)換。面對經(jīng)濟(jì)增長的下行壓力，應(yīng)當(dāng)按照黨中央、國務(wù)院確定的“穩(wěn)中求進(jìn)”的總基調(diào)，保持宏觀需求政策的基本穩(wěn)定，把穩(wěn)增長放在更加重要的地位，確立穩(wěn)增長、穩(wěn)效益、防風(fēng)險(xiǎn)的宏觀調(diào)控基本思路；重視改革導(dǎo)向的供給政策，激發(fā)供給活力，加大結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，為中長期穩(wěn)定發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

經(jīng)濟(jì)增長階段轉(zhuǎn)換背景下的宏觀政策選擇

今年一季度，GDP同比增長8.1%，比去年同期和四季度分別下降1.6和0.8個(gè)百分點(diǎn)。1-5月份，規(guī)模以上工業(yè)增加值增長10.7%，其中4、5月份增速已回落至10%以下。從GDP季度累計(jì)同比增長看，本輪經(jīng)濟(jì)回調(diào)始于2010年二季度，到今年一季度已經(jīng)持續(xù)了8個(gè)季度，這是我國自1992年開始發(fā)布該項(xiàng)指標(biāo)以來，回調(diào)持續(xù)時(shí)間最長的一次，超過2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)時(shí)6個(gè)季度的回調(diào)期。從發(fā)展趨勢看，歐盟內(nèi)部防火墻尚未有效建立，任何負(fù)面消息都可能引發(fā)市場波動(dòng)，歐債危機(jī)可能多次反復(fù)，并將對世界經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響和沖擊。隨著住宅銷售下降和新竣工項(xiàng)目投放增長，國內(nèi)房地產(chǎn)庫存將達(dá)到峰值，前期房地產(chǎn)企業(yè)通過信托渠道獲取的資金，還款期也將集中到來，房地產(chǎn)企業(yè)特別是中小房地產(chǎn)企業(yè)的資金鏈更趨緊張，房地產(chǎn)投資增長短期內(nèi)將延續(xù)回落態(tài)勢。用近年來規(guī)模以上工業(yè)增加值增長與GDP之間的關(guān)系推算，4、5月份工業(yè)增加值增幅對應(yīng)的GDP增長僅為7%左右。在2001-2010年的十年間，我國經(jīng)濟(jì)年平均增長10.5%。當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)增速明顯偏離了過去十年的平均水平。

歐債危機(jī)惡化、世界經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易增長放緩、國內(nèi)房地產(chǎn)市場進(jìn)入調(diào)整階段等，導(dǎo)致我國短期需求明顯收縮，這是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長面臨下行壓力的主要原因。但同時(shí)也要看到，在經(jīng)過了三十多年國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長之后，支撐經(jīng)濟(jì)增長的基礎(chǔ)性條件發(fā)生變化，我國中長期潛在經(jīng)濟(jì)增長趨于下降。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長持續(xù)回落、明顯偏離過去的平均增速，一定程度上也反映了我國經(jīng)濟(jì)增長從過去的高速增長階段向中速增長階段的轉(zhuǎn)換。在1978-2010年的32年間，我國經(jīng)濟(jì)年平均增長9.9%，被國際社會(huì)譽(yù)為“中國經(jīng)濟(jì)奇跡”。在經(jīng)過了三十余年的高速增長后，我國經(jīng)濟(jì)基本面正在發(fā)生變化。主要表現(xiàn)為：快速的人口老齡化或未富先老；勞動(dòng)力供求關(guān)系從供過于求轉(zhuǎn)變?yōu)楣┣蠡酒胶夂偷投藙趧?dòng)力的短缺、工資快速上漲；技術(shù)引進(jìn)、消化、吸收的空間縮小；基礎(chǔ)設(shè)施投資的潛力和空間下降；區(qū)域增長格局發(fā)生變化，東部發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長明顯回落等。從2011年各省、市、區(qū)經(jīng)濟(jì)增長速度排位情況看，重慶、四川、貴州、內(nèi)蒙、陜西等西部省市區(qū)位居前列，而東部發(fā)達(dá)地區(qū)的北京、上海、浙江、廣東、山東、江蘇分列倒數(shù)1-6位。

從國際比較看，經(jīng)濟(jì)增速逐步下降，符合追趕型、壓縮式經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律。日本、韓國、德國在相似發(fā)展階段曾經(jīng)出現(xiàn)過經(jīng)濟(jì)增長大幅度下降的情況。與之相比，我國是一個(gè)發(fā)展極不平衡的大國。2010年貴州省的人均GDP僅相當(dāng)于上海市的17.7%，我國經(jīng)濟(jì)增長的潛力依然較大。2011年，城鎮(zhèn)化率僅為51.27%，比上年提高1.32個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)化提升的空間仍然廣闊。在東部沿海地區(qū)率先達(dá)到增速下降的收入窗口的同時(shí)，廣大的中、西部地區(qū)收入水平較低，正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)階段。我國有條件把經(jīng)濟(jì)增速的降幅控制在20%-30%，從而在中長期保持7%-8%的中速增長。

經(jīng)濟(jì)增長階段的轉(zhuǎn)換，表面上看是增長速度的調(diào)整，實(shí)質(zhì)上則是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、增長動(dòng)力和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。就宏觀政策與增長階段轉(zhuǎn)換的關(guān)系而言，宏觀政策要順應(yīng)而不是抵觸增長階段的轉(zhuǎn)換，特別要防止過度放寬宏觀政策而使經(jīng)濟(jì)重回以往高增長軌道的傾向。從日本、韓國的經(jīng)驗(yàn)看，一旦潛在增長率下臺階，擴(kuò)張性政策并不能拉高增長速度，反而會(huì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)泡沫化，積累新的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)也要看到，增長階段轉(zhuǎn)換也需要一個(gè)相對穩(wěn)定的宏觀環(huán)境，宏觀政策也需要適時(shí)適度調(diào)整，防止在多重因素作用下短期內(nèi)增速過快下滑。從中長期看，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，已經(jīng)不是短期宏觀經(jīng)濟(jì)政策和外延式增長所能解決的，必須從體制、機(jī)制等方面入手，通過改革的實(shí)質(zhì)性推進(jìn)，在有效防控風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，加快我國增長動(dòng)力從要素投入為主向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為主的轉(zhuǎn)變。因此，在增長階段轉(zhuǎn)換的背景下，宏觀需求政策應(yīng)著力促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)在與增長階段轉(zhuǎn)換相適應(yīng)的軌道上平穩(wěn)運(yùn)行，同時(shí)重視改革導(dǎo)向的供給政策，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?nèi)〉脤?shí)質(zhì)性進(jìn)展，應(yīng)當(dāng)成為今后較長一個(gè)時(shí)期宏觀政策的重要取向。

確立穩(wěn)增長、穩(wěn)效益、防風(fēng)險(xiǎn)的宏觀調(diào)控基本思路

長期以來，我國人口眾多、就業(yè)壓力大，宏觀經(jīng)濟(jì)政策強(qiáng)調(diào)保增長，其實(shí)就是保就業(yè)，而保就業(yè)就是保穩(wěn)定。近年來，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移速度明顯下降，“民工荒”、“招工難”也反映了勞動(dòng)力供求格局正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，就業(yè)壓力有所減輕，宏觀經(jīng)濟(jì)政策為保就業(yè)而保增長的壓力明顯緩解。因此，從經(jīng)濟(jì)增長與就業(yè)、社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)系看，短期宏觀調(diào)控應(yīng)放棄高增長目標(biāo)，容忍經(jīng)濟(jì)增長的適度回落，并引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)增速逐步回歸到中長期潛在增長率水平。顯然，今年經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期目標(biāo)下調(diào)為7.5%是合適的。同時(shí)，從處理好保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展與調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、管理通脹預(yù)期的關(guān)系看，經(jīng)濟(jì)增速適度回落，有利于抑制需求過度擴(kuò)張和短缺而引起的通脹，有利于增強(qiáng)需求約束，促進(jìn)行業(yè)兼并重組和優(yōu)勝劣汰，加快結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，也有利于逐步與“十二五”規(guī)劃確定的7%的經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期目標(biāo)相銜接。

需要注意的問題是，從近期和以往較長時(shí)期的經(jīng)驗(yàn)看，經(jīng)濟(jì)增速下降，將直接影響經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的質(zhì)量和效益，并可能引發(fā)一系列風(fēng)險(xiǎn)。在現(xiàn)有增長模式下，我國企業(yè)具有典型的“速度效益型”特征，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的質(zhì)量和效益很大程度上依賴于速度與規(guī)模。在經(jīng)營方式和盈利模式未能根本轉(zhuǎn)變之前，一旦短期內(nèi)增速明顯回落，企業(yè)效益也會(huì)相應(yīng)下滑，并將波及到財(cái)政收入和金融資產(chǎn)質(zhì)量，從而引發(fā)系統(tǒng)性財(cái)政、金融風(fēng)險(xiǎn)。在亞洲金融危機(jī)和國際金融危機(jī)爆發(fā)時(shí)，伴隨著經(jīng)濟(jì)增速短期內(nèi)過快下滑，都出現(xiàn)過中央和地方財(cái)政收入、企業(yè)效益大幅度下降的情況。今年1-5月份，全國財(cái)政收入和稅收收入分別增長12.7%和9.4%，增幅比上年同期回落19.3和21.4個(gè)百分點(diǎn)。其中，5月份全國財(cái)政收入和稅收收入扣除不可比因素后分別僅增長5%和4%左右。1-4月份，工業(yè)企業(yè)利潤同比下降1.6%，虧損企業(yè)虧損額同比增長78.2%。顯然，這種狀況如果不能及時(shí)扭轉(zhuǎn)，可能出現(xiàn)增速回落——效益滑坡——過度悲觀預(yù)期——生產(chǎn)和投資收縮——增速下降的惡性循環(huán)。實(shí)際上，在高速增長階段，各種矛盾和風(fēng)險(xiǎn)往往可以被高增長、高效益所掩蓋；經(jīng)濟(jì)增速回落，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的質(zhì)量和效益下降，各種矛盾和風(fēng)險(xiǎn)則可能集中爆發(fā)。

今年以來，在經(jīng)濟(jì)增速回落的過程中，一些苗頭性、傾向性問題已經(jīng)開始發(fā)生。一是地方政府投融資平臺將迎來集中還款高峰，在地方財(cái)政收入增長大幅度下降、土地出讓金收入明顯減少、投融資平臺再融資能力不足的情況下，局部地區(qū)可能面臨一定償付壓力；二是增長放緩后，產(chǎn)能過剩的問題凸顯，過度競爭、惡性競爭不可避免，行業(yè)贏利能力和贏利水平大幅下降，部分行業(yè)可能出現(xiàn)較大面積虧損，部分企業(yè)經(jīng)營將陷入困境；三是目前已經(jīng)形成了地方財(cái)政高度依賴、銀行較大程度依賴土地、房地產(chǎn)行業(yè)的格局，以及民間信貸較多介入房地產(chǎn)業(yè)，短期內(nèi)房價(jià)如大幅下降，銀行、地方政府都面臨巨大資金壓力，將會(huì)打破財(cái)政、金融系統(tǒng)的脆弱平衡；四是不規(guī)范的民間借貸和泡沫經(jīng)濟(jì)結(jié)合，一旦出現(xiàn)資金鏈斷裂，可能引發(fā)較大沖擊和群體性事件。

長期以來，政府、企業(yè)、市場和社會(huì)適應(yīng)或習(xí)慣于高速增長的宏觀環(huán)境。短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速過快下滑，這些苗頭性、傾向性問題可能演變?yōu)橼厔菪?、全局性問題，從而引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。因此，在宏觀經(jīng)濟(jì)政策為保就業(yè)、保穩(wěn)定而保增長的壓力明顯緩解之后，考慮到短期內(nèi)企業(yè)經(jīng)營方式、盈利模式難以根本扭轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)，需要確立穩(wěn)增長、穩(wěn)效益、防風(fēng)險(xiǎn)的宏觀調(diào)控基本思路，以實(shí)現(xiàn)增長階段的平穩(wěn)轉(zhuǎn)換。穩(wěn)增長，主要通過財(cái)政、貨幣政策的預(yù)調(diào)、微調(diào)，以防止短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長大幅度滑坡為目標(biāo)，從而穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的質(zhì)量和效益，為微觀主體的調(diào)整和增強(qiáng)對新增長階段的適應(yīng)性爭取必要的時(shí)間和空間，把矛盾和問題控制在社會(huì)可承受的范圍之內(nèi)，有效防范、化解各種風(fēng)險(xiǎn)。值得注意的是，經(jīng)濟(jì)增速的適度回落，既是經(jīng)濟(jì)增長階段轉(zhuǎn)換的必然結(jié)果，也為結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變創(chuàng)造了良好宏觀環(huán)境，穩(wěn)增長是要把經(jīng)濟(jì)增速穩(wěn)定在新的中速增長階段的平臺上，而不能以重回以往高增長軌道為目標(biāo)。

針對今年以來經(jīng)濟(jì)增長持續(xù)回落的狀況，應(yīng)當(dāng)按照黨中央、國務(wù)院確定的“穩(wěn)中求進(jìn)”的總基調(diào)，保持宏觀需求政策的基本穩(wěn)定，把穩(wěn)增長放在更加重要的地位，根據(jù)國內(nèi)外環(huán)境和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況的變化，財(cái)政、貨幣政策適時(shí)適度預(yù)調(diào)、微調(diào)，通過穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長，達(dá)到穩(wěn)效益、防風(fēng)險(xiǎn)的目的。近期國務(wù)院相關(guān)部委已經(jīng)采取了一系列政策措施，如中央財(cái)政加大了對地方尤其是中西部地區(qū)保障性住房建設(shè)的資金支持力度，電力、水利、城市軌道交通、高鐵等基礎(chǔ)設(shè)施的投資進(jìn)度有所加快，進(jìn)一步下調(diào)商業(yè)銀行法定存款準(zhǔn)備金率，根據(jù)物價(jià)變化降低存、貸款利率等，這些措施將有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展。

重視改革導(dǎo)向的供給政策，促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整

面對經(jīng)濟(jì)下滑，發(fā)揮積極財(cái)政政策和穩(wěn)健貨幣政策的作用，促進(jìn)投資、消費(fèi)平穩(wěn)增長，平抑經(jīng)濟(jì)波動(dòng)是十分必要的。與此同時(shí)，今年也是“十二五”時(shí)期承前啟后的重要一年，經(jīng)濟(jì)體制改革和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的任務(wù)十分艱巨。無論是防止經(jīng)濟(jì)增長大幅度滑坡，還是促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，供給政策均有較大發(fā)揮作用的空間。因此，在宏觀需求政策預(yù)調(diào)、微調(diào)的同時(shí)，重視改革導(dǎo)向的供給政策，不僅有利于激發(fā)供給活力，穩(wěn)定投資增長，也將為結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變奠定基礎(chǔ)。還應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速趨勢下行，一定程度上也是在現(xiàn)有體制機(jī)制框架內(nèi)，資源優(yōu)化配置受到限制，增長潛力難以有效釋放的結(jié)果。因此，短期政策應(yīng)與中長期政策有效銜接，著力深化體制改革，釋放新的制度紅利，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定發(fā)展。

供給政策的一個(gè)重點(diǎn)，是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和企業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高微觀主體對新增長階段的適應(yīng)性。隨著經(jīng)濟(jì)增長階段的轉(zhuǎn)換，簡單的數(shù)量和規(guī)模擴(kuò)張空間已經(jīng)不大，傳統(tǒng)的粗放型經(jīng)營方式、盈利模式難以為繼，等待新一輪高增長來臨從而化解矛盾和風(fēng)險(xiǎn)的想法也是不現(xiàn)實(shí)的，唯有調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、切實(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，才能適應(yīng)新的發(fā)展階段。為此，需要通過金融、稅收等多種措施，支持企業(yè)通過關(guān)閉、并購、聯(lián)合等途徑加快組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)大企業(yè)集中度的提高和中小企業(yè)專業(yè)化分工的深化，逐步形成與中速增長階段相適應(yīng)的新盈利模式。同時(shí)，需要進(jìn)一步加大和落實(shí)對中小企業(yè)的支持政策，拓寬市場準(zhǔn)入、緩解融資瓶頸、創(chuàng)造公平競爭環(huán)境，以創(chuàng)業(yè)促進(jìn)和帶動(dòng)就業(yè)，確保我國就業(yè)水平總體穩(wěn)定。

供給政策的另一個(gè)重點(diǎn)是以價(jià)格、投資“雙放開”為突破口，推動(dòng)電力、鐵路、石油、金融等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)改革。這些領(lǐng)域的改革，短期內(nèi)可以增加投資需求，緩解供給不足，并通過強(qiáng)化競爭、提高效率、降低成本，有效減輕通脹壓力；中長期則通過轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，促進(jìn)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)與國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相適應(yīng)。

我國市場化改革進(jìn)展不平衡，部分基礎(chǔ)行業(yè)和要素領(lǐng)域價(jià)格不順、放開不夠、競爭不足的問題依然突出，市場機(jī)制難以發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。例如，有的地方發(fā)電能力利用不足，能源資源難以得到充分利用，有的地方卻嚴(yán)重缺電，經(jīng)常出現(xiàn)拉閘限電的現(xiàn)象；鐵道部債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，投融資能力下降，而大量行業(yè)外資金難以進(jìn)入，市場需求長期得不到滿足；成品油價(jià)格高企，社會(huì)公眾不滿情緒增加，三大石油公司的煉油企業(yè)卻時(shí)常虧損，上億噸能贏利的地方煉油能力由于油源不足難以充分利用。土地價(jià)格偏離均衡水平，一方面，城市商業(yè)性地價(jià)被一再推高，成為部分地區(qū)房價(jià)暴漲的主因，另一方面，優(yōu)惠地價(jià)甚至實(shí)質(zhì)上的零地價(jià)，成為地方招商引資、爭奪投資項(xiàng)目的重要手段。在金融領(lǐng)域，銀行資金充裕，難以有效配置到實(shí)體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，影子銀行、民間借貸在金融壓抑下盲目發(fā)展。企業(yè)財(cái)務(wù)費(fèi)用和利息支出大幅上升，銀行業(yè)則憑借高利差和各種收費(fèi)獲取非正常的高利潤。如此高成本的資金，超出了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的承受能力，只能流向資金鏈緊張的領(lǐng)域，或用于投機(jī)炒作，這無疑放大杠桿效應(yīng)，積累著金融風(fēng)險(xiǎn)。這些問題的存在，在微觀上導(dǎo)致資源錯(cuò)配和低效利用，在宏觀上則出現(xiàn)了產(chǎn)品或能力供給不足與投資需求不足并存，能源資源和要素價(jià)格不合理上漲等現(xiàn)象。

在今年的《政府工作報(bào)告》中，溫家寶總理指出，“改革開放是決定中國前途命運(yùn)的正確抉擇。”著力推進(jìn)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和要素領(lǐng)域改革，解決經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在的上述問題，不僅是應(yīng)對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速下滑的重要手段，也將為中長期國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展奠定基礎(chǔ)。應(yīng)對亞洲金融危機(jī)積累的經(jīng)驗(yàn)具有借鑒意義。亞洲金融危機(jī)發(fā)生以后，我國經(jīng)濟(jì)增長也面臨著大幅度滑坡的壓力。政府在實(shí)施積極財(cái)政政策和穩(wěn)健貨幣政策、擴(kuò)內(nèi)需、保增長的同時(shí)，一方面推進(jìn)了住房制度改革、國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整、國有商業(yè)銀行改革等，另一方面積極參與經(jīng)濟(jì)全球化，加入WTO，深化對外開放。經(jīng)濟(jì)增長在經(jīng)過了1998-2001年的調(diào)整后，伴隨著住房、汽車需求的快速增長、民營經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展和低成本競爭優(yōu)勢的充分發(fā)揮，新世紀(jì)的前十年經(jīng)濟(jì)年均增長超過10%。亞洲金融危機(jī)以后改革開放的深入推進(jìn)，為此后國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長注入了生機(jī)和活力。