包容性民主與政治共識(shí)** 本文系南京大學(xué)“985工程”改革型項(xiàng)目“中國(guó)政”(NJU985JD09) 。
——新中國(guó)成立初期中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)民主選舉的認(rèn)知

賴靜萍

經(jīng)過數(shù)百年的制度調(diào)適，公開、自由、平等的競(jìng)爭(zhēng)性選舉作為民主政治的基石在西方民主國(guó)家得到廣泛認(rèn)同。近代以來(lái)，現(xiàn)代意義上的西方民主選舉隨著堅(jiān)船利炮進(jìn)入中國(guó)。自清亡民興，經(jīng)由選舉獲得的政權(quán)合法性取代了帝國(guó)時(shí)期的“奉天承運(yùn)”。1949年中國(guó)政權(quán)鼎革之際，如何建立一個(gè)具有合法性的新政權(quán)，是擺在中國(guó)共產(chǎn)黨面前的一大難題。難之所在，一是沒有民主選舉執(zhí)政者的合法性勢(shì)必有所欠缺；二是民主選舉一般要在有權(quán)威的執(zhí)政者領(lǐng)導(dǎo)下依法有序地進(jìn)行，方能顯其有效性。而新中國(guó)的建國(guó)程式，既不同于美國(guó)式的先地方后中央，也不同于蘇俄式的先中央后地方，而是中共在局部地區(qū)建政后逐步創(chuàng)立全國(guó)性政權(quán)，繼而推動(dòng)各級(jí)地方政權(quán)的建立。為了使新政權(quán)的創(chuàng)建平穩(wěn)有序且不失民意，中共審時(shí)度勢(shì)，以民主選舉兼容政治協(xié)商、多元共治的精神，通過實(shí)踐包容性民主達(dá)致最大限度的政治共識(shí)，使新政權(quán)合法性獲得全國(guó)各階層、各界別人士的普遍認(rèn)同。

一、建國(guó)背景

抗戰(zhàn)勝利后，中共曾設(shè)想與國(guó)民黨及其他黨派建立聯(lián)合政府，國(guó)共兩黨由此簽署了關(guān)于和平建國(guó)的“雙十協(xié)定”。1946年1月，由國(guó)共兩黨與民主同盟等黨派代表召開政治協(xié)商會(huì)議，一致通過政府組織等五個(gè)決議案。然而，蔣介石不久即撕毀協(xié)定，違背停戰(zhàn)協(xié)議和政協(xié)決議，挑起并擴(kuò)大內(nèi)戰(zhàn)，并單方面宣布召開“國(guó)民大會(huì)”，以一黨獨(dú)裁取代聯(lián)合政府。但以民盟為代表的民主人士繼續(xù)呼吁國(guó)共兩黨恢復(fù)和談，重新回到政協(xié)路線，成立民主聯(lián)合政府。一年多以后，人民解放軍由戰(zhàn)略防御轉(zhuǎn)入戰(zhàn)略進(jìn)攻。1947年10月，毛澤東在為中國(guó)人民解放軍總部起草的政治宣言中提出“打倒蔣介石”、“新中國(guó)萬(wàn)歲”等口號(hào)，明確了中共的建國(guó)目標(biāo)①《毛澤東選集》第4卷，人民出版社，1991年，第1239頁(yè)。。以此為開端，中共正式啟動(dòng)建設(shè)一個(gè)將國(guó)民黨排除在外、由共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的帶有統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的民主聯(lián)合政府的進(jìn)程。

1948年“五一”前夕，鑒于國(guó)民黨政府很快就要覆滅，中共將新政權(quán)的組建提上日程，在《紀(jì)念“五一”勞動(dòng)節(jié)口號(hào)》中號(hào)召各民主黨派、各人民團(tuán)體及社會(huì)賢達(dá)迅速召開政治協(xié)商會(huì)議，成立民主聯(lián)合政府。當(dāng)時(shí)中共對(duì)建國(guó)程序的設(shè)想是前后有序的三階段：(1)1948年秋季邀請(qǐng)各民主黨派、各人民團(tuán)體及無(wú)黨派民主人士在中共東北局所在地哈爾濱召開政協(xié)會(huì)議，商討召集人民代表大會(huì)、成立民主聯(lián)合政府相關(guān)事宜；(2)召開人民代表大會(huì)；(3)通過人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生民主聯(lián)合政府。②參見《毛澤東文集》第5卷，人民出版社，1996年，第90頁(yè)。如此安排既能通過社會(huì)精英們的深思熟慮來(lái)設(shè)計(jì)精良的政治制度，又能使新政權(quán)建基于充分的民意，體現(xiàn)了中共對(duì)民主選舉價(jià)值的認(rèn)同。

“五一”口號(hào)的發(fā)布引起了海內(nèi)外的強(qiáng)烈反響。各民主黨派與無(wú)黨派民主人士以香港為中心開展了新政協(xié)運(yùn)動(dòng)，主張由中共負(fù)責(zé)召集新政協(xié)?！拔逡弧笨谔?hào)之所以有如此大的吸引力，蓋因各民主黨派對(duì)政治協(xié)商會(huì)議和民主聯(lián)合政府一直情有獨(dú)鐘，認(rèn)為這是中國(guó)走向和平民主的唯一正確道路，也是為國(guó)為民貢獻(xiàn)智慧和力量的有效途徑③秦立海：《民主聯(lián)合政府與政治協(xié)商會(huì)議——1944—1949年的中國(guó)政治》，人民出版社，2008年，第332頁(yè)。。1948年8月以后，中共中央就召開新政治協(xié)商會(huì)議的有關(guān)問題與各民主黨派、無(wú)黨派和華僑代表人士進(jìn)行廣泛協(xié)商，最終于11月形成《關(guān)于召開新的政治協(xié)商會(huì)議諸問題》的共同協(xié)議，對(duì)新政協(xié)及其籌備會(huì)的人選、召開的時(shí)間和地點(diǎn)、準(zhǔn)備討論的事項(xiàng)等達(dá)成共識(shí)，其中對(duì)章伯鈞、蔡廷鍇等民主人士提出的由新政協(xié)直接產(chǎn)生臨時(shí)中央政府即三步并兩步的建議④1948年10月8日，中共中央將周恩來(lái)擬定的《關(guān)于召開新的政治協(xié)商會(huì)議諸問題》草案電發(fā)中共東北局高崗、李富春，并請(qǐng)他們就其中諸項(xiàng)問題，約集已在哈爾濱的沈鈞儒、譚平山、章伯鈞、蔡廷鍇、王紹鏊、高崇民、朱學(xué)范等七人商榷。在10月21日的首次會(huì)談中，章伯鈞、蔡廷鍇主張新政協(xié)即等于臨時(shí)人民代表會(huì)議，即可產(chǎn)生臨時(shí)中央政府。現(xiàn)在對(duì)內(nèi)對(duì)外均需要，待全國(guó)統(tǒng)一后，再成立正式的中央政府。11月3日，中共中央致電高崗、李富春，請(qǐng)其單獨(dú)告沈鈞儒、譚平山、王紹鏊三老：依據(jù)目前形勢(shì)的發(fā)展，臨時(shí)中央人民政府有很大可能不需經(jīng)全國(guó)臨時(shí)人民代表會(huì)議，即徑由新政協(xié)會(huì)議產(chǎn)生，故新政協(xié)代表人數(shù)應(yīng)增加。參見《中共中央解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期統(tǒng)一戰(zhàn)線文件選編》，檔案出版社，1988年，第210—213、216—219頁(yè)。，特別指出各方就該問題先行交換意見，留待籌備會(huì)討論解決⑤高建中編著：《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立紀(jì)實(shí)》，當(dāng)代中國(guó)出版社，2002年，第100—101頁(yè)。。由于當(dāng)時(shí)還處于戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，進(jìn)行全國(guó)普選的條件不成熟，中共后來(lái)接受了這一建議，調(diào)整預(yù)設(shè)的建國(guó)程序，與各方就新政協(xié)代行人大職權(quán)，賦予其建國(guó)使命達(dá)成普遍共識(shí)，并擴(kuò)大新政協(xié)的規(guī)模，使其具有更廣泛的代表性和包容性。

隨著中共逐步取得三大戰(zhàn)役的勝利，國(guó)民黨政府陷入全面危機(jī)。蔣介石雖下野求和，但國(guó)共雙方代表在毛澤東提出的懲辦戰(zhàn)爭(zhēng)罪犯等八項(xiàng)條件基礎(chǔ)上談判達(dá)成的《國(guó)內(nèi)和平協(xié)定》被國(guó)民黨拒絕。此后，解放戰(zhàn)爭(zhēng)的進(jìn)程加速推進(jìn)，截至1949年5月底，解放區(qū)面積已達(dá)290萬(wàn)平方公里，占全國(guó)總面積的30％，解放區(qū)人口已有2．75億，占全國(guó)總?cè)丝诘?7％⑥師哲：《在歷史巨人身邊：師哲回憶錄》，中央文獻(xiàn)出版社，1991年，第398頁(yè)。。此時(shí)，國(guó)民黨政府實(shí)際上已癱瘓，若不迅速成立中央政府，中國(guó)將處于無(wú)政府狀態(tài)，不利于國(guó)家的統(tǒng)一進(jìn)程和中外交涉。在此背景下，6月 15日，新政協(xié)籌備會(huì)在北平正式啟動(dòng)，毛澤東在講話中指出籌備會(huì)的任務(wù)是：“完成各項(xiàng)必要的準(zhǔn)備工作，迅速召開新的政治協(xié)商會(huì)議，成立民主聯(lián)合政府，以便領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民，以最快的速度肅清國(guó)民黨反動(dòng)派的殘余力量，統(tǒng)一全中國(guó)，有系統(tǒng)地和有步驟地在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行政治的、經(jīng)濟(jì)的、文化的和國(guó)防的建設(shè)工作?！雹佟睹珴蓶|選集》第4卷，第1463頁(yè)。此后，由中共和各民主黨派、各人民團(tuán)體和無(wú)黨派民主人士代表組成的新政協(xié)籌備會(huì)各小組在充分討論和協(xié)商的基礎(chǔ)上，擬定了參加新政協(xié)單位和代表名額，起草了人民政協(xié)組織條例、共同綱領(lǐng)、政府組織大綱、政協(xié)大會(huì)宣言、國(guó)旗國(guó)歌國(guó)徽方案等，為新政協(xié)的召開加緊布局。因集中力量解放華南各省，中共原打算在1950年1月成立中央政府，但在劉少奇七八月間秘密訪問蘇聯(lián)時(shí)，斯大林提請(qǐng)中國(guó)注意防止敵人可能利用所謂“無(wú)政府狀態(tài)”而進(jìn)行干涉。劉少奇將此意見電告中共中央后，加快了建國(guó)步伐。②師哲：《在歷史巨人身邊：師哲回憶錄》，第419頁(yè)。

二、制度設(shè)計(jì)

20余年來(lái)，中共倡導(dǎo)的反帝反封建、主權(quán)在民、耕者有其田政策，以及在局部執(zhí)政時(shí)期實(shí)行的民主選舉，加之毛澤東的個(gè)人領(lǐng)袖魅力，都為中共執(zhí)政提供了大量的合法性資源，然而僅止于此是不夠的。在全國(guó)性政權(quán)的創(chuàng)建過程中，必須彰顯現(xiàn)代意義上的“人民主權(quán)”原則。新中國(guó)成立前后，中共對(duì)通過民主選舉以獲取和鞏固新生政權(quán)的合法性有清醒認(rèn)識(shí)。然而客觀情勢(shì)決定了當(dāng)時(shí)還不具備由全國(guó)普選產(chǎn)生人民代表大會(huì)，再由其選舉產(chǎn)生人民政府的條件。建國(guó)任務(wù)的緊迫性使得中共在對(duì)現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行考量和權(quán)衡，并與多元政治主體的民主黨派代表進(jìn)行有效互動(dòng)后，選擇由具有廣泛代表性的全國(guó)人民政協(xié)會(huì)議暫行全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)，選舉中央人民政府；由地方各界人民代表會(huì)議作為地方人民代表大會(huì)的過渡形式，選舉地方各級(jí)人民政府。同時(shí)，在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上，對(duì)民意機(jī)關(guān)的建立、選舉的規(guī)則和程序作出規(guī)定，使中央至地方各級(jí)政權(quán)的產(chǎn)生具有法理依據(jù)。

(一)建立民意機(jī)關(guān)

毛澤東在新政治協(xié)商會(huì)議籌備會(huì)上的講話中指出：“必須召集一個(gè)包含各民主黨派、各人民團(tuán)體、各界民主人士、國(guó)內(nèi)少數(shù)民族和海外華僑的代表人物的政治協(xié)商會(huì)議，宣告中華人民共和國(guó)的成立，并選舉代表這個(gè)共和國(guó)的民主聯(lián)合政府……這是一個(gè)共同的政治基礎(chǔ)?！雹邸睹珴蓶|選集》第4卷，第1463—1464頁(yè)。在此，毛澤東強(qiáng)調(diào)新政權(quán)需要獲得國(guó)內(nèi)外各階層人士的認(rèn)同，而這種認(rèn)同通過協(xié)商和選舉政府在一定程度上得以實(shí)現(xiàn)。這是中共與各民主黨派、無(wú)黨派民主人士反復(fù)協(xié)商后所達(dá)成的政治共識(shí)。為了使協(xié)商合作足以形成“人民主權(quán)”，使政治建國(guó)具有正當(dāng)性，1949年9月召開的全國(guó)政治協(xié)商會(huì)議就必須“盡可能廣泛地包括全國(guó)各階級(jí)、各黨派、各人民團(tuán)體，乃至各種職業(yè)、各種信仰的廣大人民的代表”，如此，它“雖然不是通過全民普選而產(chǎn)生的人民代表大會(huì)”，但“它的實(shí)際威信，一定是不亞于一個(gè)人民代表大會(huì)的”④楊建新等編著：《五星紅旗從這里升起：中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議誕生紀(jì)事暨資料選編》，文史資料出版社，1984年，第254頁(yè)。。

6月15日新政協(xié)籌備會(huì)成立后，經(jīng)過近三個(gè)多月的反復(fù)協(xié)商和征求各方意見，最終確定參加新政協(xié)的45個(gè)單位 (另加特邀單位)662位代表名單。其中，共產(chǎn)黨員約占44％，各民主黨派成員約占30％，工農(nóng)和各界無(wú)黨派代表約占26％，既保證了中共的領(lǐng)導(dǎo)，又廣泛包容了社會(huì)中的多元政治主體，這使全國(guó)政治協(xié)商會(huì)議“具有代表全國(guó)人民的性質(zhì)”，“獲得全國(guó)人民的信任和擁護(hù)”，并“宣布自己執(zhí)行全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)”⑤《建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿》第1冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社，1987年，第5頁(yè)。，事實(shí)上具有國(guó)家民意機(jī)關(guān)的性質(zhì)，由其來(lái)制定中央人民政府組織法并選舉中央人民政府委員會(huì)便具有了較為充足的理?yè)?jù)。

中共也沒有忽視地方民意機(jī)關(guān)的建立。在解放戰(zhàn)爭(zhēng)不斷推進(jìn)的同時(shí)，中共中央對(duì)新解放城市和其他城市的政權(quán)建設(shè)工作適時(shí)進(jìn)行指導(dǎo)，先后發(fā)出在新解放城市中組織各界代表會(huì)、在3萬(wàn)以上人口的城市及各縣一律召開各界人民代表會(huì)議等指示①1948年6月至1949年8月間，中共中央發(fā)出多個(gè)有關(guān)召開各界代表會(huì)議和人民代表會(huì)議的文件，如：《中共中央關(guān)于新解放城市中組織各界代表會(huì)的指示》(1948年11月30日)、《中共中央關(guān)于縣、村人民代表會(huì)議的指示》(1948年12月20日)、《中共中央關(guān)于迅速召開各界代表會(huì)議和人民代表會(huì)議給各中央局、分局的指示》 (1949年7月31日)、《中共中央關(guān)于三萬(wàn)以上人口的城市及各縣一律召開各界人民代表會(huì)議的指示》(1949年8月26日)等。。1949年8月13日，毛澤東在北平市各界代表會(huì)議上號(hào)召全國(guó)各城市迅速召集各界人民代表會(huì)議，加強(qiáng)政府與人民的聯(lián)系，協(xié)助政府進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)工作，一俟條件成熟，各界人民代表會(huì)議即可執(zhí)行人民代表大會(huì)的職權(quán)，成為全市的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，選舉市政府②《毛澤東年譜》(下)，中央文獻(xiàn)出版社，2002年，第548頁(yè)。。在此基礎(chǔ)上，9月29日一屆全國(guó)政協(xié)全體會(huì)議通過的《共同綱領(lǐng)》第14條作出詳細(xì)規(guī)定：凡人民解放軍初解放的地方，應(yīng)一律實(shí)施軍事管制，取消國(guó)民黨反動(dòng)政權(quán)機(jī)關(guān)，由中央人民政府或前線軍政機(jī)關(guān)委任人員組織軍事管制委員會(huì)和地方人民政府，領(lǐng)導(dǎo)人民建立革命秩序，鎮(zhèn)壓反革命活動(dòng)，并在條件許可時(shí)召集各界人民代表會(huì)議；在普選的地方人民代表大會(huì)召開以前，由地方各界人民代表會(huì)議逐步地代行人民代表大會(huì)的職權(quán)；凡在軍事行動(dòng)已經(jīng)完全結(jié)束、土地改革已經(jīng)徹底實(shí)現(xiàn)、各界人民已有充分組織的地方，即應(yīng)實(shí)行普選，召開地方的人民代表大會(huì)③《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第1冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社，1992年，第5頁(yè)。。這一規(guī)定建立在中共對(duì)已解放城市接管工作所積累的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，以體現(xiàn)人民主權(quán)原則的地方人民代表大會(huì)為旨?xì)w，使地方政權(quán)建設(shè)既平穩(wěn)有序，又不失民主精神。

(二)規(guī)范選舉程序

民主要落到實(shí)處必須有規(guī)則和程序的保障，選舉及其結(jié)果的權(quán)威性有賴于規(guī)則的合理性、確定性和選舉過程的有序性。一屆政協(xié)全體會(huì)議選舉中央人民政府委員會(huì)之前，事先由主席團(tuán)會(huì)議于9月29日通過《中央人民政府委員會(huì)選舉辦法》，對(duì)選舉中寫選票、投票、監(jiān)票和計(jì)票的方式和必須遵循的規(guī)則作了詳盡規(guī)定。如選舉采用無(wú)記名聯(lián)記投票方式；選舉人對(duì)于選票上之候選人無(wú)異議時(shí)，在被選舉人姓名之上畫一圓圈；如選舉人對(duì)于候選人有不同意時(shí)，可將不同意之候選人姓名用叉畫去；同時(shí)，如欲另選在候選人名單以外之候選人，可在畫去候選人姓名下空白處填寫所欲選之姓名，但所選總數(shù)不得超過法定名額，其超出者作為廢票；選舉人填寫完畢后，應(yīng)親自將選舉票投入票箱；投票完畢，由選舉總監(jiān)督當(dāng)場(chǎng)開啟票箱，經(jīng)核計(jì)票數(shù)后，交由監(jiān)票代表會(huì)同秘書處工作人員在指定地點(diǎn)開票；選舉結(jié)束，由選舉總監(jiān)督在全體會(huì)議上當(dāng)場(chǎng)宣布④《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議紀(jì)念刊》，人民出版社，1999年，第387—388頁(yè)。。這使得選舉有規(guī)則可依。9月30日的選舉也確實(shí)按照這一辦法和程序嚴(yán)格進(jìn)行，使其選舉結(jié)果具有程序上的正當(dāng)性。

在地方各級(jí)人民政府委員會(huì)選舉中，各地各界人民代表會(huì)議也制定了相應(yīng)的選舉辦法，并大體沿用了中央政府的選舉規(guī)則，如北京市第二屆各界人民代表會(huì)議選舉人民政府委員會(huì)前，事先確定了《北京市人民政府委員會(huì)選舉辦法》，對(duì)選舉權(quán)和被選舉權(quán)、選舉中的投票形式、寫票、監(jiān)票和計(jì)票的方式以及選舉結(jié)果的公布等，都作出詳細(xì)規(guī)定⑤《北京市人民代表大會(huì)文獻(xiàn)資料匯編 (1949—1993)》，北京出版社，1996年，第40頁(yè)。。選舉辦法為選舉工作的開展確立起明確規(guī)范，有利于選舉公平和有效進(jìn)行。

三、選舉認(rèn)知

在各地普遍召開各界人民代表會(huì)議之際，社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域以及工人、農(nóng)民、學(xué)生等也廣泛開展了民主選舉活動(dòng)，選舉參加各級(jí)職工代表大會(huì)、農(nóng)民代表大會(huì)、學(xué)生會(huì)等代表和相關(guān)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人，甚至連參加全國(guó)工農(nóng)兵勞動(dòng)模范會(huì)議的代表也由選舉產(chǎn)生①1950年的《人民日?qǐng)?bào)》刊載了大量關(guān)于各地選舉參加全國(guó)工農(nóng)兵勞動(dòng)模范會(huì)議代表的報(bào)道。。但是，新中國(guó)成立之際的民主選舉并非西方式的純粹競(jìng)爭(zhēng)性選舉，而是兼顧社會(huì)各階層各界別，通過協(xié)商并取得最大限度的共識(shí)后所進(jìn)行的選舉，凸顯了一種注重實(shí)質(zhì)代表性的包容性民主。這一方面使新生的共和國(guó)能在“天下為公”和“共治”的理念下聚合屬于“人民”范疇的所有社會(huì)階層，使高度多元分化的各方主體具有利益表達(dá)的通道，建立中共所承諾的民主聯(lián)合政府，使新政權(quán)因其公共性而增加合法性；另一方面，中共要想在中國(guó)這一具有超大規(guī)模且非勻質(zhì)化的社會(huì)實(shí)現(xiàn)良政善治，客觀上也“有賴于國(guó)家在一種更為普遍性和包容性的觀念的基礎(chǔ)上運(yùn)作”②〔美〕埃文斯等編著，方力維等譯： 《找回國(guó)家》，北京三聯(lián)書店，2009年，第75頁(yè)。。如此，包容性民主不僅是中共的創(chuàng)制，更是中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的內(nèi)在價(jià)值要求。

(一)民主選舉與政權(quán)合法性

在政權(quán)建設(shè)中，中共領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)識(shí)到，召開各界人民代表會(huì)議，由其選舉中共領(lǐng)導(dǎo)下的人民政府，對(duì)于增強(qiáng)民眾對(duì)黨和新政權(quán)的認(rèn)同，從而積聚有限的社會(huì)資源、動(dòng)員各階層民眾實(shí)現(xiàn)黨和政府的既定目標(biāo)至為關(guān)鍵。時(shí)任中央統(tǒng)戰(zhàn)部部長(zhǎng)的李維漢在考察各地人民代表會(huì)議召開情況后即指出：“凡是充分注意民主內(nèi)容的地方，就取得很大成績(jī)，使會(huì)議成為加強(qiáng)人民政府與群眾聯(lián)系，提高黨與政府威信，團(tuán)結(jié)與動(dòng)員各階層人民為實(shí)現(xiàn)當(dāng)前任務(wù)而斗爭(zhēng)的武器?！雹邸督▏?guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第1冊(cè)，第156頁(yè)。董必武亦觀察到，平原省濟(jì)源縣人民張燈結(jié)彩歡迎他們自己選舉出來(lái)的縣長(zhǎng)，但其實(shí)，當(dāng)選的縣長(zhǎng)還是原來(lái)的縣長(zhǎng)，只不過經(jīng)過選舉，民眾就感覺是他們自己的縣長(zhǎng)，很親切，政府的威信也就更加提高了④參見董必武：《論加強(qiáng)人民代表會(huì)議的工作——1951年9月23日在華北第一次縣長(zhǎng)會(huì)議上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》1952年1月30日。。

這種效果也可從民眾的態(tài)度中有所體現(xiàn)。北京市第二屆各界人民代表會(huì)議選舉市長(zhǎng)、副市長(zhǎng)及市府委員前后，代表們反應(yīng)熱烈，時(shí)任北京大學(xué)校務(wù)委員會(huì)主任 (相當(dāng)于校長(zhǎng))的湯用彤認(rèn)為，“人民自己選舉自己的市長(zhǎng)，是中國(guó)幾千年來(lái)所沒有的事”⑤林洪：《感謝人民自己的政府——記北京市第二屆各界人民代表會(huì)議第二日》， 《人民日?qǐng)?bào)》1949年11月22日。。原清代翰林、時(shí)年84歲高齡的代表潘齡皋激動(dòng)地說：“市政府的市長(zhǎng)、副市長(zhǎng)、市政府委員會(huì)的委員，現(xiàn)在是我們自己選出來(lái)的，我們能夠選舉政府，我們老百姓能夠在這里說話，說要怎么辦就怎么辦，我們老百姓能夠選出政府來(lái)，替我們自己辦事，這是我們中國(guó)老百姓一百多年來(lái)就奮斗犧牲流血所要爭(zhēng)取的目標(biāo)，這個(gè)目標(biāo)在辛亥革命沒有達(dá)到，在北伐戰(zhàn)爭(zhēng)沒有達(dá)到，在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)也沒有達(dá)到，現(xiàn)在達(dá)到了!從滿清時(shí)代起，我們就要求實(shí)行民主憲政，可是達(dá)不到，袁世凱、蔣介石來(lái)了，還是達(dá)不到，我們老百姓要求他們民主，他們不是拖延就是欺騙，總是不給民主，現(xiàn)在我們老百姓翻身了，用我們自己的力量打倒了反動(dòng)派，實(shí)現(xiàn)了民主了，這都是毛主席領(lǐng)導(dǎo)我們成功的……我們大家要團(tuán)結(jié)一心，努力工作，才不辜負(fù)毛主席這種苦心，才對(duì)得起我們的毛主席?！雹蕖杜她g皋致閉幕詞》，《人民日?qǐng)?bào)》1949年11月23日。普通的工農(nóng)民眾也普遍感受到自己擁有了發(fā)言權(quán)。由此可見，由人民選舉代表而后選舉政府這一方式給社會(huì)精英和普通民眾的心理帶來(lái)了極大的沖擊力和愉悅感，加上中共領(lǐng)導(dǎo)民眾取得革命勝利本已具有很高威信，使得新中國(guó)成立初期黨和政府能有穩(wěn)固的政治地位，并能動(dòng)員全國(guó)民眾切實(shí)參與到恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)、抗美援朝和鎮(zhèn)壓反革命等運(yùn)動(dòng)中來(lái)。

(二)選舉的包容性與實(shí)質(zhì)代表性

在遴選一屆政協(xié)全國(guó)委員會(huì)和各級(jí)各界人民代表會(huì)議代表、選舉中央和各級(jí)地方人民政府委員會(huì)時(shí)，中共在明確投票規(guī)則、重視選舉程序的同時(shí)，更注重代表的包容度和實(shí)質(zhì)代表性，即通過多元化方式，使社會(huì)各階層、各界別的民眾都能在代表會(huì)議中有一席之地。劉少奇曾明確指出：“我們首先注重的不是這一套選舉的形式，而是它的實(shí)質(zhì)，就是說，要使人民，主要使勞動(dòng)人民真能選舉他們所樂意選舉的人去代表自己，并要代表能忠實(shí)地把他們的意見和要求反映到政府中去。只要選舉能真實(shí)地做到這一點(diǎn)，我們就不在選舉的方式上去斤斤計(jì)較，而盡可能地采用群眾所熟悉的和便利的方式去進(jìn)行選舉?！雹佟秳⑸倨孢x集》下冊(cè)，人民出版社，1985年，第55頁(yè)。

一屆全國(guó)政協(xié)閉幕當(dāng)天，全體會(huì)議進(jìn)行了兩項(xiàng)選舉——選舉一屆政協(xié)全國(guó)委員會(huì)和選舉中央人民政府委員會(huì)，兩項(xiàng)選舉采取了不同方法。在進(jìn)行政協(xié)全國(guó)委員會(huì)選舉時(shí)，其候選人名單已經(jīng)過各界別協(xié)商，選舉時(shí)由主席團(tuán)提交全體會(huì)議采用整個(gè)名單付表決的方法進(jìn)行，全體一致通過了這份涵蓋中共和各民主黨派、人民團(tuán)體、人民解放軍、各地區(qū)、各民族、海外華僑和特邀人士的180位代表名單，除此之外還特地留出18名空額，以便將來(lái)容納新解放地區(qū)的適當(dāng)代表人物，體現(xiàn)了充分的包容性和高度的政治共識(shí)②楊建新等編著：《五星紅旗從這里升起：中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議誕生紀(jì)事暨資料選編》，第556—558頁(yè)。。而前述詳盡規(guī)定了選舉辦法的中央人民政府委員會(huì)主席、副主席和委員的選舉，雖然以無(wú)記名聯(lián)記投票的方式進(jìn)行，代表們?cè)谶x舉時(shí)也完全可以按照自己的意愿投票，但其候選名單也事先經(jīng)過各單位的充分醞釀和協(xié)商，選舉產(chǎn)生的63位中央政府領(lǐng)導(dǎo)人中，有將近一半為民主黨派、人民團(tuán)體代表和特邀人士代表，使政府委員會(huì)盡可能容納多元主體，構(gòu)建起中共領(lǐng)導(dǎo)下各社會(huì)階層聯(lián)合執(zhí)政的政權(quán)形態(tài)。

地方各界人民代表會(huì)議代表的選舉也特別強(qiáng)調(diào)要容納社會(huì)各階層、各界別的民眾，彰顯包容性民主的意蘊(yùn)。在具體原則上，李維漢曾有過精辟的論述：“要使會(huì)議具備充分的民主內(nèi)容，在代表遴選上應(yīng)照顧黨與非黨的適當(dāng)比例，尤應(yīng)注意各方面代表的真實(shí)代表性，因此，凡從群眾中產(chǎn)生的代表，必須經(jīng)過充分醞釀和大家推舉 (不要追求選舉的形式)，而聘請(qǐng)的代表，則要照顧各方面民主人士，其中并要吸收若干具有代表性的中右分子參加?！雹邸督▏?guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第1冊(cè)，第156頁(yè)。

新中國(guó)成立初期，代表產(chǎn)生的方式有一定變化，但始終強(qiáng)調(diào)真實(shí)的代表性和包容性。以北京召開的人民代表會(huì)議為例，1949年8月北京市第一屆各界人民代表會(huì)議召開時(shí)，代表主要由各黨派、各人民團(tuán)體推選，再經(jīng)軍管會(huì)和市人民政府加以聘請(qǐng)；1949年11月第二屆會(huì)議召開時(shí)，代表主要也還是經(jīng)過協(xié)商和推選產(chǎn)生；到1951年2月第三屆代表會(huì)議召開時(shí)，約有17％的代表經(jīng)協(xié)商邀請(qǐng)，83％的代表均由民眾選舉。選舉的代表中，公營(yíng)工廠企業(yè)和專科以上學(xué)校的代表由選民大會(huì)直接選舉，郊區(qū)農(nóng)民及工商界、青年、婦女代表和區(qū)域代表，則由選民代表會(huì)議間接選舉。雖然大多數(shù)代表由直接或間接選舉產(chǎn)生，但在提出候選人時(shí)，均由各單位、各團(tuán)體的選舉委員會(huì)與群眾慎重協(xié)商，并在群眾中加以討論，直到候選人名單醞釀成熟并為大多數(shù)群眾所接受之后，才正式進(jìn)行選舉。④參見《北京市人民代表選舉的新辦法》， 《人民日?qǐng)?bào)》1951年2月4日； 《劉少奇選集》下冊(cè)，第53—54頁(yè)。這種兼顧代表的界別、行業(yè)、性別、年齡、宗教信仰和不同政治傾向，并在選舉前進(jìn)行充分民主協(xié)商的方式，確保了各階層民眾即使占少數(shù)都能有代表，一定程度上有利于保證代表的廣泛性，使各方面民眾的意見能得到適當(dāng)表達(dá)，增強(qiáng)黨和政府與各方面民眾的溝通與交流。

(三)選舉方式的選擇及其效果

民主選舉要實(shí)現(xiàn)其主權(quán)在民的內(nèi)在價(jià)值，有賴于合理的選舉方式的施行。新中國(guó)成立之初，如何進(jìn)行民主選舉，以最大限度地吸納民意，增進(jìn)政治共識(shí)，亦是擺在中共面前的一大難題。在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，執(zhí)政者選擇將全國(guó)范圍的、完全的自由民主選舉暫時(shí)擱置，而采用與當(dāng)時(shí)中國(guó)國(guó)情和民情相適應(yīng)的多元化選舉方式。

“普遍、平等、直接、無(wú)記名投票”是從蘇聯(lián)引進(jìn)到中共的革命根據(jù)地，并曾在中共局部執(zhí)政時(shí)期實(shí)行過的選舉原則①列寧曾明確指出，為了建立共和制，就絕對(duì)要有人民代表的會(huì)議，并且必須是全民的 (按普遍、平等、直接和無(wú)記名投票的選舉制選出的)和立憲的會(huì)議(參見《列寧全集》第11卷，人民出版社，1987年，第9頁(yè))。1936年制定的《蘇聯(lián)憲法 (根本法)》確立了普遍、平等、直接、無(wú)記名投票的選舉制度。1941年11月，陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會(huì)通過《陜甘寧邊區(qū)各級(jí)參議會(huì)選舉條例》，規(guī)定采取普遍、直接、平等、無(wú)記名的投票選舉制，選舉邊區(qū)縣市及鄉(xiāng)市三級(jí)參議會(huì)的參議員 (參見《陜甘寧革命根據(jù)地史料選輯》第1輯，甘肅人民出版社，1981年，第181頁(yè))。。在革命年代，中共的宣傳和實(shí)踐使這一口號(hào)深入人心，并作為政治武器來(lái)對(duì)抗國(guó)民黨政權(quán)。而在取得全國(guó)政權(quán)后是否立即將這一選舉原則付諸實(shí)施，中共領(lǐng)導(dǎo)人持審慎態(tài)度，畢竟局部執(zhí)政與全國(guó)執(zhí)政的基礎(chǔ)條件與繁雜性截然不同。革命年代的局部執(zhí)政，由于所轄范圍有限且執(zhí)政的主旨在于革命動(dòng)員，故可采“普遍、平等、直接、無(wú)記名投票”的方式，讓選民直接參與。但即使在那時(shí)，此種選舉制度安排還因缺乏民主訓(xùn)練、民眾素質(zhì)尚低等因素在實(shí)施過程中遭遇瓶頸。而全國(guó)執(zhí)政則要求中共在一個(gè)有6億人口、發(fā)展基礎(chǔ)薄弱且極不平衡的龐雜政治共同體內(nèi)建立國(guó)家政權(quán)，處理內(nèi)政外交各項(xiàng)繁雜事務(wù)，其本身及衍生的問題是多維的，不具備支撐全民參選的各種約束性條件，因而不能簡(jiǎn)單地將根據(jù)地的選舉制度放大并復(fù)制到全國(guó)。劉少奇在新中國(guó)成立初期曾指出，中國(guó)大多數(shù)人民群眾，主要是勞動(dòng)人民還不識(shí)字，過去沒有選舉的經(jīng)驗(yàn)，他們對(duì)于選舉的關(guān)心和積極性暫時(shí)也還不是很充分。如果在這種情形下，就來(lái)普遍地登記選民，機(jī)械地劃定選區(qū)，按人口比例一律用無(wú)記名投票的辦法來(lái)直接選舉各級(jí)人民代表大會(huì)的代表，這樣的選舉反而是形式主義的，會(huì)給人民造成許多不必要的麻煩，損害人民的積極性，在實(shí)際上并不能使這樣選舉產(chǎn)生的人民代表大會(huì)具有更多的代表人民的性質(zhì)，因而也就不能用這種辦法使人民政權(quán)更加民主化，更加密切地聯(lián)系人民。他認(rèn)為，“普遍、平等、直接、無(wú)記名投票”的選舉方式，只有在各種準(zhǔn)備工作均已做好，中國(guó)大多數(shù)的人民群眾經(jīng)過了相當(dāng)長(zhǎng)期的選舉訓(xùn)練并大體識(shí)字之后，才能最后地完全地實(shí)行。②《劉少奇選集》下冊(cè)，第55頁(yè)。

劉少奇在北京市第三屆人民代表會(huì)議上作此番講話，一定程度上代表了中共黨內(nèi)的普遍認(rèn)知，而這種認(rèn)知是從中共局部執(zhí)政的經(jīng)驗(yàn)中積累起來(lái)的，較為符合中國(guó)實(shí)際。在當(dāng)時(shí)，這一看法還得到了學(xué)術(shù)界的認(rèn)同。如留學(xué)英國(guó)的九三學(xué)社社員、北京大學(xué)政治系教授樓邦彥在觀察華北老解放區(qū)某些地方“普選”③在全國(guó)各地的選舉實(shí)踐中，曾有一些地方如河北安國(guó)縣采用了“普遍、平等、直接、無(wú)記名投票”的方式，并進(jìn)行了“公民登記”、“劃分選區(qū)”和“按人口比例”分配代表名額等較為復(fù)雜的一套辦法，但實(shí)施效果不佳。由于程序繁復(fù)，耗費(fèi)時(shí)日，民眾文化程度較低，參加選舉的人數(shù)有限且有厭煩心理，加之農(nóng)村環(huán)境分散，民眾對(duì)候選人并不熟悉，在選舉中發(fā)生操縱、拉攏、運(yùn)動(dòng)、收買等現(xiàn)象，使選舉流于形式 (參見趙樹光：《關(guān)于安國(guó)縣選舉工作的檢討和經(jīng)驗(yàn)》，《人民日?qǐng)?bào)》1951年8月31日)。后指出，在理論上，實(shí)行“普選”當(dāng)然比實(shí)行其他選舉方式要來(lái)得進(jìn)步，召開人民代表大會(huì)也當(dāng)然比召開各界人民代表會(huì)議要來(lái)得民主；但是如果這種選舉方式不切合實(shí)際，那么即使它在理論上比其他選舉方式更進(jìn)步，它還是無(wú)補(bǔ)于政權(quán)建設(shè)工作，至多在形式上點(diǎn)綴了政權(quán)建設(shè)，其實(shí)質(zhì)是受了資產(chǎn)階級(jí)“形式”民主的影響，同時(shí)個(gè)別地方還含有先鋒主義的因素，需加以反對(duì)④樓邦彥：《反對(duì)選舉工作中的形式主義》，《人民日?qǐng)?bào)》1951年8月31日。。而實(shí)際采用這一方式卻未能使選舉達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的情況的發(fā)生，使各界更強(qiáng)烈地認(rèn)同中共領(lǐng)導(dǎo)人的判斷，認(rèn)為普遍、直接、無(wú)記名投票選舉在當(dāng)時(shí)還不適宜進(jìn)行。

鑒于客觀實(shí)際，圍繞充分體現(xiàn)民主、以最大限度的包容性和真實(shí)代表性為旨?xì)w的選舉原則，各地在實(shí)踐中產(chǎn)生了一套與之相適應(yīng)的選舉方法，即以功能界別為單位來(lái)組織選舉工作，成立選舉委員會(huì)，依據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)，從政治表現(xiàn)和工作能力等方面考察與選擇代表人物，組織各方面人士進(jìn)行反復(fù)醞釀、充分討論和協(xié)商后提出候選人，而后由選民通過等額選舉、舉手表決等方式對(duì)候選人進(jìn)行確認(rèn)，以確保實(shí)現(xiàn)政權(quán)意圖與民眾意志的對(duì)接。之所以采用等額選舉方式，是因?yàn)楫?dāng)時(shí)黨內(nèi)人士一般認(rèn)為，候選人的提出經(jīng)過充分協(xié)商，已獲得最大多數(shù)人的一致贊同，具有深厚的民意基礎(chǔ)，因而不必再采取候選名額一定多于代表名額的形式主義辦法。候選人名額如果多于代表名額，容易使少數(shù)但有代表性的人物選不出來(lái)。而舉手表決一方面較為簡(jiǎn)便，另一方面也更便于群眾監(jiān)督。①《北京市人民代表選舉的新辦法》， 《人民日?qǐng)?bào)》1951年2月4日。這一方式或選舉的成功經(jīng)驗(yàn)通過政府自上而下的批轉(zhuǎn)文件、主流媒體的廣泛宣傳等途徑被推廣到全國(guó)各地，并通過檢討反省過去的選舉工作使各地各級(jí)政權(quán)均接受并予以實(shí)踐②1951年，《人民日?qǐng)?bào)》刊出劉少奇在北京市第三屆人民代表會(huì)議上的講話并發(fā)表有關(guān)民主政權(quán)建設(shè)的評(píng)論后，《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表了諸多檢討和批評(píng)地方選舉工作，并表示認(rèn)同充分醞釀、民主協(xié)商和舉手表決的方式是目前最適宜的選舉方式的文章，如趙樹光：《關(guān)于安國(guó)縣選舉工作的檢討和經(jīng)驗(yàn)》，《人民日?qǐng)?bào)》1951年8月31日；范文興：《我對(duì)定縣專區(qū)各縣人民代表會(huì)議的看法》，《人民日?qǐng)?bào)》1951年9月2日；《為什么沒有開好人民代表會(huì)議?——河北新樂縣縣長(zhǎng)李純良的檢討》，《人民日?qǐng)?bào)》1951年9月7日；等等。。

當(dāng)然，這樣一些選舉方法與西方成熟民主國(guó)家和蘇聯(lián)當(dāng)時(shí)提倡的“普遍、平等、直接、無(wú)記名投票”的原則顯然相悖。但在新中國(guó)成立初期，它無(wú)疑使政權(quán)組織具有充分的包容性。因?yàn)楫?dāng)時(shí)的中國(guó)并未實(shí)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的高度整合，社會(huì)情勢(shì)紛繁復(fù)雜，利益高度分化，如果不將各種利益的均衡放在政治治理的首要位置，很有可能造成國(guó)家內(nèi)部的裂痕，影響國(guó)家統(tǒng)一和建設(shè)進(jìn)程。就此而言，在功能界別分化的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)商選舉，是適應(yīng)當(dāng)時(shí)國(guó)情且本土化了的民主實(shí)現(xiàn)形式。

(四)民主選舉的階級(jí)性

由于新政權(quán)實(shí)行“容納最廣泛階層人之代表，而不能容納反革命細(xì)菌，使最大多數(shù)人民有充分之自由，而不能使少數(shù)反動(dòng)分子有反人民之自由”③楊建新等編著：《五星紅旗從這里升起：中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議誕生紀(jì)事暨資料選編》，第217頁(yè)。的人民民主專政，因而《共同綱領(lǐng)》賦予人民選舉權(quán)和被選舉權(quán)，而嚴(yán)厲懲罰一切勾結(jié)帝國(guó)主義、背叛祖國(guó)、反對(duì)人民民主事業(yè)的國(guó)民黨戰(zhàn)爭(zhēng)罪犯和其他怙惡不悛的反革命首要分子。對(duì)于一般的反動(dòng)分子、封建地主、官僚資本家，則在解除其武裝、消滅其封建剝削后，仍然依法在必要時(shí)期內(nèi)剝奪他們的選舉權(quán)和被選舉權(quán)?？梢?，新中國(guó)成立初期的民主選舉具有一定的階級(jí)性。

同時(shí)，在意識(shí)形態(tài)對(duì)抗和“一邊倒”的外交政策下，中共對(duì)不同政治制度下的選舉作了鮮明區(qū)分，認(rèn)為只有社會(huì)主義國(guó)家才有真正民主的選舉制度，才能確保人民自由地表示他們的意志，而資產(chǎn)階級(jí)政治制度支配下的英美等國(guó)的選舉，則沒有真正自由可言，選舉人和被選人都有諸多限制，選舉機(jī)構(gòu)主要掌握在大資本集團(tuán)手中，選區(qū)的調(diào)整也大都不利于共產(chǎn)黨和進(jìn)步候選人，資本主義國(guó)家的選舉制度是不民主的，其所顯示的民主也是狹窄、殘缺、虛偽的④《兩種制度的兩次新選舉》，《人民日?qǐng)?bào)》1950年2月3日；《不民主的英國(guó)選舉制度》， 《人民日?qǐng)?bào)》1950年2月22日；《美選舉制度極不民主》，《人民日?qǐng)?bào)》1952年11月6日。。這種區(qū)別直接影響到中國(guó)國(guó)內(nèi)進(jìn)行選舉的方式，即較為排斥英美式的競(jìng)爭(zhēng)性選舉，而采取蘇聯(lián)式的確認(rèn)性等額選舉，同時(shí)融合中國(guó)元素，在選舉前對(duì)候選人進(jìn)行充分醞釀和協(xié)商，并盡可能將多元利益主體納入其中。

四、包容性民主與政治共識(shí)：新中國(guó)成立初期民主選舉的精髓

新中國(guó)成立初期的民主選舉凸顯了中共在創(chuàng)建新政權(quán)過程中對(duì)包容性民主與高度政治共識(shí)的追求。中共清醒地意識(shí)到必須通過選舉獲取和鞏固政權(quán)合法性，但普選不是政治合法性的唯一來(lái)源。在中國(guó)這樣一個(gè)龐雜政治共同體處于政權(quán)鼎革之際，必須超越有可能導(dǎo)致社會(huì)撕裂的純粹競(jìng)爭(zhēng)性選舉，而使民主選舉兼容協(xié)商、妥協(xié)、平等、共治的精神?；诖?，武力奪取全國(guó)政權(quán)的中共沒有獨(dú)攬政權(quán)，而本著“天下為公”的共和精神和包容性民主的意旨來(lái)構(gòu)建新政權(quán)。無(wú)論中央政府還是地方政府，其合法性皆來(lái)自于民意機(jī)關(guān)的授予。而民意機(jī)關(guān)的組成建基于代表性原則與民主選舉原則的有機(jī)結(jié)合，其代表涵蓋了“人民”范疇的所有社會(huì)階層，且經(jīng)過民眾的充分協(xié)商和醞釀，經(jīng)由民主選舉的程序產(chǎn)生，使選舉既能確保代表質(zhì)量和受認(rèn)可度，又不乏民主元素，成為匯聚眾議并達(dá)致共識(shí)的有效路徑。

包容性民主 (inclusive democracy)這一概念作為學(xué)術(shù)用語(yǔ)雖在國(guó)內(nèi)尚未得到系統(tǒng)闡釋，而在西方學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中有所體現(xiàn)①在西方學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中，“包容性民主”主要有以下三個(gè)層面上的涵義：(1)社會(huì)系統(tǒng)層面：主張徹底打破權(quán)力在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、意識(shí)形態(tài)等方面高度集中的狀況，追求權(quán)力在所有層面公平分配的包容性民主。參見〔?！乘埂じＭ絮U洛斯著，李宏譯：《當(dāng)代多重危機(jī)與包容性民主》，山東大學(xué)出版社，2008年。(2)政體層面：公民選舉權(quán)不斷擴(kuò)大的、更具包容性的民主政體。1994年南非首次舉行不分種族的全民大選后，許多學(xué)術(shù)文獻(xiàn)以“更具包容性的民主體制”來(lái)指稱南非的新政權(quán)。從這一意義上來(lái)看，使民主更具包容性是一個(gè)動(dòng)態(tài)的發(fā)展過程，英美等成熟的民主國(guó)家也都經(jīng)歷了民主包容性不斷擴(kuò)大的歷史進(jìn)程。(3)政策制定層面：為防止出現(xiàn)“多數(shù)暴政”而提出的、與多數(shù)民主制相對(duì)的包容性民主。一方面，將政策涉及的所有群體均納入政策決定圈，使其利益和主張得以聲張；另一方面，在投票規(guī)則的設(shè)計(jì)上，采用包容一切的民主制 (all-inclusive democracy)，鼓勵(lì)政策相關(guān)人士進(jìn)行充分討論、協(xié)商，重新審視和評(píng)估所有的政策選項(xiàng)，通過持續(xù)互動(dòng)和相互妥協(xié)最終達(dá)成全體同意的政策決定，從而使“民主是為了所有人，而不是大多數(shù)人”的理念得以實(shí)現(xiàn)。參見Young，I．M．Inclusion and democracy(Oxford：Oxford University Press)，2000，pp．52—55．Peter Emerson，ed．，Designing an All-Inclusive Democracy：Consensual Voting Procedures for Use in Parliaments，Councils and Committee(London：Springer)，2007．，但實(shí)是中國(guó)政治生活中自然生發(fā)之物，并與近代以來(lái)中國(guó)國(guó)家成長(zhǎng)相伴隨。

“大道之行也，天下為公”，孔子的大同理想體現(xiàn)了中國(guó)人對(duì)于實(shí)現(xiàn)包容、有序、和諧的公共生活的樸素追求。近代以來(lái)，在西方思潮的沖擊下，中國(guó)不可避免地走上以“社會(huì)革命”來(lái)達(dá)成“國(guó)家制度建設(shè)”的道路②鄒讜：《二十世紀(jì)中國(guó)政治：從宏觀歷史與微觀行動(dòng)的角度看》，牛津大學(xué)出版社，1994年，第50—54頁(yè)。。面對(duì)中央權(quán)威衰微、國(guó)家趨于分崩離析的情勢(shì)，若要救亡圖存進(jìn)而求富求強(qiáng)，就必須有一個(gè)強(qiáng)有力的核心主體聚合起全社會(huì)資源，并廣泛聯(lián)合各種積極的社會(huì)和政治力量，引領(lǐng)現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)，并在多元利益結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上確立具有高度協(xié)調(diào)性與容納性的政治形態(tài)，“現(xiàn)代化的‘后起之秀’必須既要善于利用不尋常的集中手段，又要善于利用各個(gè)層次上權(quán)力和資源的分配平衡”③〔美〕吉爾伯特·羅茲曼主編，“比較現(xiàn)代化”課題組譯： 《中國(guó)的現(xiàn)代化》，江蘇人民出版社，1995年，第648頁(yè)。。民主革命的先驅(qū)孫中山在經(jīng)歷了一系列革命挫折后認(rèn)識(shí)到國(guó)家建設(shè)的出路，遂以列寧主義的政黨學(xué)說改組國(guó)民黨，期望依靠強(qiáng)有力的政黨來(lái)實(shí)現(xiàn)“以黨建國(guó)”、“以黨治國(guó)”，同時(shí)主張“若國(guó)民黨之民權(quán)主義，則為一般平民所共有，非少數(shù)者所得而私也”④《孫中山全集》第9卷，中華書局，1986年，第120頁(yè)。，體現(xiàn)了“有飯大家吃”的“公天下”思想?？梢?，孫中山試圖依靠新型革命政黨，憑借一套強(qiáng)有力的現(xiàn)代意識(shí)形態(tài)來(lái)實(shí)現(xiàn)最大程度的社會(huì)動(dòng)員，以使國(guó)家制度的重建奠定在最廣大社會(huì)階層的支持上。然而，其繼任者蔣介石卻堅(jiān)持“一個(gè)政黨，一個(gè)領(lǐng)袖，一個(gè)主義”的獨(dú)裁原則，使其政權(quán)因缺少包容性而漸失合法性，最終被夾縫中成長(zhǎng)壯大、更具開放和包容度的中共擊敗。

雖然中共從成立起就將推翻資本家階級(jí)的政權(quán)作為自己的政治綱領(lǐng)，但在“人民”范疇內(nèi)則高度認(rèn)同民主選舉原則，并決定“聯(lián)絡(luò)全國(guó)各革新黨派，作普通選舉制及集會(huì)結(jié)社出版自由的運(yùn)動(dòng)”⑤《中共中央文件選集》第1冊(cè)，中共中央黨校出版社，1989年，第54頁(yè)。，同時(shí)依靠無(wú)產(chǎn)階級(jí)，注意團(tuán)結(jié)農(nóng)民階級(jí)和其他小資產(chǎn)階級(jí)。這一認(rèn)識(shí)不僅著眼于當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況，與馬列主義理論也有較深淵源。馬克思曾指出，“說什么對(duì)工人階級(jí)說來(lái)，中間等級(jí)‘同資產(chǎn)階級(jí)一起’并且加上封建主‘只組成反動(dòng)的一幫’，這也是荒謬的”⑥《馬克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社，1995年，第307頁(yè)。，認(rèn)為無(wú)產(chǎn)階級(jí)應(yīng)該聯(lián)合中間等級(jí)的勢(shì)力共同斗爭(zhēng)。列寧則從實(shí)際政治斗爭(zhēng)出發(fā)，指出“無(wú)產(chǎn)階級(jí)決不應(yīng)該把其他階級(jí)和政黨看作‘反動(dòng)的一幫’，恰恰相反，它應(yīng)該參加整個(gè)政治生活和社會(huì)生活，應(yīng)該支持進(jìn)步階級(jí)和進(jìn)步政黨去反對(duì)反動(dòng)階級(jí)和反動(dòng)政黨”①《列寧選集》第1卷，人民出版社，1995年，第268頁(yè)。。這對(duì)中共的行動(dòng)方略有重大影響。

蘇維埃運(yùn)動(dòng)時(shí)期，與國(guó)民黨之間的尖銳對(duì)立關(guān)系和緊張的戰(zhàn)爭(zhēng)局勢(shì)使得中共在其有限轄區(qū)內(nèi)對(duì)有產(chǎn)階級(jí)進(jìn)行了較為嚴(yán)厲的限制，在各類選舉中剝奪其選舉權(quán)，但在“人民”范疇中，則普遍賦予選舉權(quán)利，并且不斷創(chuàng)新選舉制度，強(qiáng)調(diào)通過民主選舉程序建立起各級(jí)政權(quán)，從而提高了中共在工人、農(nóng)民中的威信②閭小波、賴靜萍：《中國(guó)共產(chǎn)黨在新民主主義革命時(shí)期對(duì)民主選舉的認(rèn)知——以1921—1949年為研究時(shí)段》，《政治學(xué)研究》2011年第5期。。

第二次國(guó)共合作期間，中共獲得相對(duì)寬松的政治環(huán)境，在積極推動(dòng)國(guó)民黨政權(quán)民主化的同時(shí)，力圖將邊區(qū)創(chuàng)建成為實(shí)施民主共和制度的模范區(qū)域，力促政權(quán)具有更大的開放度和包容性。在抗戰(zhàn)期間的國(guó)民大會(huì)運(yùn)動(dòng)中，中共對(duì)國(guó)民政府制定的國(guó)大代表選舉辦法提出若干修改意見，其中重要的一條是“國(guó)民大會(huì)的代表，不僅應(yīng)有區(qū)域選舉的代表，且更重要的還應(yīng)有各黨各派各民眾職業(yè)團(tuán)體各武裝部隊(duì)直接選出的代表”③周恩來(lái)：《我們對(duì)修改國(guó)民大會(huì)法規(guī)的意見》，《解放》1937年第1卷第2期。，以此使國(guó)民大會(huì)具有更大的包容性。而在邊區(qū)，中共真正實(shí)踐徹底的民主選舉制，不僅擴(kuò)大了選舉權(quán)范圍，要求各議會(huì)及代表會(huì)議均應(yīng)依照平等、直接、無(wú)記名投票方法選舉，而且對(duì)政權(quán)組成結(jié)構(gòu)作了重大調(diào)整，即在人員分配上，共產(chǎn)黨員占1/3，非黨的左派進(jìn)步分子占1/3，不左不右的中間派占1/3，且均應(yīng)經(jīng)過人民選舉，史稱“三三制”政權(quán)。為使這一新政權(quán)形式能順暢運(yùn)轉(zhuǎn)，毛澤東要求政府、參議會(huì)和民眾團(tuán)體中的共產(chǎn)黨員“必須與黨外人員實(shí)行民主合作，傾聽黨外人員的意見，和他們一起，共同商量問題與決定問題，共同遵守少數(shù)服從多數(shù)、局部服從全體、下級(jí)服從上級(jí)的民主集中制，并須使黨外人士有職有權(quán)，敢于說話，敢于負(fù)責(zé)”④《毛澤東文集》第2卷，人民出版社，1993年，第396頁(yè)。。在自身力量占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的邊區(qū)，中共能夠開放政權(quán)機(jī)構(gòu)，容納不同的階級(jí)、階層和黨派，并與之坦誠(chéng)協(xié)商、彌合分歧，進(jìn)而達(dá)成基本共識(shí)。這一融合階級(jí)階層合作、競(jìng)爭(zhēng)和妥協(xié)的“共治”架構(gòu)充分體現(xiàn)了包容性民主的精神，同時(shí)也是共產(chǎn)黨人的理性選擇。毛澤東曾指出： “中國(guó)無(wú)產(chǎn)階級(jí)應(yīng)該懂得：他們自己雖然是一個(gè)最有覺悟性和最有組織性的階級(jí)，但是如果單憑自己一個(gè)階級(jí)的力量，是不能勝利的。而要?jiǎng)倮?，他們就必須在各種不同的情形下團(tuán)結(jié)一切可能的革命的階級(jí)和階層，組織革命的統(tǒng)一戰(zhàn)線?！雹荨睹珴蓶|選集》第2卷，人民出版社，1991年，第645頁(yè)?！叭啤边@一政制創(chuàng)新可謂因應(yīng)了這一要求，在使延安贏得中國(guó)民主“模范區(qū)”美譽(yù)的同時(shí)，加速了國(guó)民黨獨(dú)裁政權(quán)的落敗。此后，中共以兼容并包、協(xié)商共治為基本理念來(lái)開展新政權(quán)的組建、代表的選舉等工作，亦是經(jīng)過深思熟慮且順應(yīng)時(shí)勢(shì)的理性選擇。

亞里士多德曾精辟地指出：“優(yōu)良的立法家和真實(shí)的政治家不應(yīng)一心想望絕對(duì)至善的政體，他還須注意到本邦現(xiàn)實(shí)條件而尋求同它相適應(yīng)的最良好政體。”⑥〔古希臘〕亞里士多德著，吳壽彭譯： 《政治學(xué)》，商務(wù)印書館，1965年，第176頁(yè)。對(duì)于中國(guó)而言，在尋找到適合中國(guó)國(guó)情的、“一黨領(lǐng)導(dǎo)、聯(lián)合執(zhí)政”的復(fù)合型政治架構(gòu)，使之從本質(zhì)上具有較強(qiáng)的容納性后，還需要尋找能夠?qū)崿F(xiàn)這一政權(quán)形式的適當(dāng)方式，將主權(quán)在民的價(jià)值轉(zhuǎn)化為切實(shí)可行的制度安排。這在新中國(guó)成立初期的政權(quán)建設(shè)中，即表現(xiàn)為以民主選舉為核心，本著協(xié)商妥協(xié)、平等共治的精神來(lái)組建民意機(jī)關(guān)和各級(jí)政府，使包容性民主作為一種價(jià)值和規(guī)范滲透于新生政權(quán)和整個(gè)社會(huì)，增進(jìn)政治共識(shí)，提高政府權(quán)威，實(shí)現(xiàn)國(guó)家合法性與有效性的有機(jī)統(tǒng)一。