捕撈漁船安全國際海事立法之觀察*

劉新山,任玉清,賀 訊

(1.大連海洋大學(xué)海洋科技與環(huán)境學(xué)院,遼寧大連 116023;2.大連海洋大學(xué)航海與船舶工程學(xué)院,遼寧大連 116023;3.海南省海洋與漁業(yè)廳,海南?？?570204)

海洋捕撈業(yè)雖然對GDP的貢獻(xiàn)很小,但卻是國際性強(qiáng)、事故風(fēng)險高的民生產(chǎn)業(yè)。隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化的不斷加深,由發(fā)達(dá)國家倡導(dǎo)通過的多邊國際漁業(yè)法越來越多,主要包括規(guī)范捕撈活動和養(yǎng)護(hù)海洋生物資源的國際法,保證捕撈漁船安全和防污、維護(hù)漁船船員權(quán)益的國際法,以及涉及水產(chǎn)品質(zhì)量和國際貿(mào)易的國際法。其中,國際海事組織( IMO)在過去幾十年一直與聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)和國際勞工組織(I LO)協(xié)作推動捕撈漁船安全國際立法工作。2012年, IMO將在南非召開捕撈漁船安全外交大會,旨在通過《實施〈1977年捕撈漁船安全托雷莫里諾斯國際公約〉之1993年議定書的協(xié)議》(A g reem ent ontheImp lem entationofthe 1993 P rotocolrelatingtothe1977T orrem olinos International Convention f or the S af ety ofF ishing V essels),修改議定書中的技術(shù)性條款,并使其生效①筆者認(rèn)為,幾乎所有的中文海事公約都將“fishing vessel”翻譯為“漁船”,而非“捕撈漁船”,這是十分不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹８鶕?jù)國務(wù)院1989年通過的《漁港水域交通安全管理條例》第4條,漁船是個非常寬泛的概念,指從事漁業(yè)生產(chǎn)的船舶以及屬于水產(chǎn)系統(tǒng)為漁業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的船舶,包括捕撈船、養(yǎng)殖船、水產(chǎn)運銷船、冷藏加工船、油船、供應(yīng)船、漁業(yè)指導(dǎo)船、科研調(diào)查船、教學(xué)實習(xí)船、漁港工程船、拖輪、交通船、駁船、漁政船和漁監(jiān)船。從一些英語國家的漁業(yè)立法看(如《新西蘭漁業(yè)法》),“fishing vessel”除了指捕撈漁船外,有時亦可包括水產(chǎn)品運輸船(fish carrier),原因大概在于捕撈活動本身就包含了運輸。。[1]2011年9月29日,帕勞批準(zhǔn)了《捕撈漁船船員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標(biāo)準(zhǔn)國際公約》(International Convention on S tandards of T raining,Certif ication and Watchkeep ing f or F ishing V essel Personnel,簡稱《1995年STCW-F公約》),成為第15個批準(zhǔn)國,這意味著該公約將于2012年9月29日生效。[2]可以預(yù)見,這些涉及捕撈漁船和船員的國際法將對中國海洋漁業(yè)(特別是遠(yuǎn)洋捕撈業(yè))的發(fā)展帶來深遠(yuǎn)影響。筆者將對捕撈漁船安全海事公約和港口國監(jiān)督措施進(jìn)行初步探討,并提出完善中國相關(guān)立法和政策、積極履行國際法義務(wù)的建議。

一、捕撈漁船安全海事公約

成立于1959年的 IMO,目前對近50項海事公約和協(xié)定負(fù)責(zé),并通過了大量的議定書和修正案。[3]其中,涉及捕撈漁船安全的公約主要包括《海上人命安全國際公約》(International Convention f or the S af ety of L if e at S ea,簡稱《SOLA S公約》)②從幾乎所有海事公約英文名稱包含的幾個語詞間的限定修飾關(guān)系來看,“國際”一詞基本上僅發(fā)揮著限定“公約”的功能,兩者之間的邏輯修飾關(guān)系更為緊密,因此將短語“International Convention”分割開,置于公約名稱之首、之尾的翻譯方法是欠推敲的,語義傳遞效果欠佳。、《海上避碰國際規(guī)則公約》(Conventiononthe International R egulations f or P reventing Collisions at S ea,COL R EGs)、《關(guān)于〈1977年捕撈漁船安全托雷莫里諾斯國際公約〉的1993年議定書》(T orrem olinos P rotocolof1993relatingtothe T orrem olinosInternationalConventionf orthe S af etyofF ishingV essels1977,1993S FV P rotocol,簡稱《1993年捕撈漁船安全議定書》)和《1995年STCW-F公約》。

(一)《SOLA S公約》及其議定書和修正案

1974年 IMO通過的《SOLA S公約》是最重要的船舶安全公約,于1980年5月25日生效,至今已被1978年議定書、1988年議定書和眾多的修正案修改。[4]1980年1月7日,中國加入該公約,并通過默認(rèn)接受程序(tacit acceptance procedures)接受了所有修正案。

《SOLA S公約》由13條正文、涉及技術(shù)性要求的12章附則和規(guī)定安全證書格式的1個附錄組成。技術(shù)性附則明確了船舶建造、船舶設(shè)備和操作等的最低安全標(biāo)準(zhǔn),但只有第五章“航行安全”適用于捕撈漁船,并且締約國主管部門還可決定該章在何種程度上適用于僅在其內(nèi)海航行的船舶、該章第15條至第28條在何種程度上不適用于捕撈漁船,也可以對無機(jī)械推進(jìn)裝置船舶普遍性地免除第15條至第28條(除第19.2.1.7條和第21條)規(guī)定的要求。

目前,中國履行海事公約義務(wù)的習(xí)慣做法是在國務(wù)院核準(zhǔn)批復(fù)后,再由交通運輸部發(fā)布通告、通知予以貫徹實施。[5]但是,按照《中華人民共和國立法法》(簡稱《立法法》)的有關(guān)規(guī)定,國務(wù)院組成部門發(fā)布的通告、通知不屬于嚴(yán)格意義的法律,可執(zhí)行性不強(qiáng),這無疑會妨礙實施海事公約的效果。因此,全國人大常委會或國務(wù)院應(yīng)在《中華人民共和國締結(jié)條約程序法》《立法法》《中華人民共和國行政處罰法》(簡稱《行政處罰法》)和《中華人民共和國行政許可法》(簡稱《行政許可法》)等所確立的締約和立法原則基礎(chǔ)上,進(jìn)一步明確將海事公約及其議定書、修正案轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法的程序。另外,在船舶、船員分屬海事和漁業(yè)部門管理的體制下,國務(wù)院亦應(yīng)明確規(guī)定兩部門應(yīng)如何分工協(xié)作,以便更有效率且低成本地實施《1993年捕撈漁船安全議定書》和《1995年STCW-F公約》,兩部門亦應(yīng)協(xié)商決定《SOLA S公約》對中國捕撈漁船的適用范圍,修訂相關(guān)的捕撈漁船檢驗規(guī)則和漁業(yè)法規(guī),并通報 IMO,積極履行國際法義務(wù)。

(二)《海上避碰國際規(guī)則公約》及其修正案

IMO于1972年通過的《海上避碰國際規(guī)則公約》包括9條正文,分A-E五個部分、共38條的避碰規(guī)則和明晰號燈、號型、信號技術(shù)要求的4個附錄,1977年7月15日生效,已被多次修改。[6]中國1980年1月7日加入該公約,并經(jīng)第6條規(guī)定的修正案默認(rèn)生效程序接受了所有修正案。

根據(jù)《海上避碰國際規(guī)則公約》第1條,規(guī)則適用包括捕撈漁船在內(nèi)的所有海船,并且某些條款專門適用捕撈漁船,如第26條和附錄2。同時,《海上避碰國際規(guī)則公約》還明確規(guī)定,不妨礙各國政府為結(jié)隊從事捕魚的漁船所制定的關(guān)于額外的隊形燈、信號燈或號型的任何特殊規(guī)定的實施。

鑒于《海上避碰國際規(guī)則公約》未明確捕撈漁船間的避讓規(guī)則,農(nóng)業(yè)部1983年發(fā)布了《漁船作業(yè)避讓規(guī)定》{見農(nóng)牧漁業(yè)部發(fā)布的《漁船作業(yè)避讓暫行條例》,[83]農(nóng)(管)字第28號;2007年11月8日更名為《漁船作業(yè)避讓規(guī)定》,見《農(nóng)業(yè)部現(xiàn)行規(guī)章清理結(jié)果》農(nóng)業(yè)部令2007年第6號},對拖網(wǎng)漁船、定置網(wǎng)漁船、漂流漁船和圍網(wǎng)漁船之間的避讓義務(wù)與避讓方法作了規(guī)定,并規(guī)定了各類漁船在能見度不良時的行動規(guī)則以及作業(yè)時的號燈、號型和燈光信號。但是,《漁船作業(yè)避讓規(guī)定》屬于純技術(shù)性文件,缺少法律責(zé)任條款,無法作為漁政部門實施有效管理和行政處罰的法律依據(jù)。另外,為了解決因通航密度大而存在的碰撞事故隱患問題,交通運輸部海事局于2011年12月發(fā)布了《全國沿海船舶定線制總體規(guī)劃》和《全國沿海船舶航路總體規(guī)劃》,計劃10年內(nèi)在中國沿海實施6處干線航路船舶定線制、5處港口(區(qū))船舶定線制和15處支線航路重要水域船舶定線制。[7]這無疑會對捕撈漁船的安全生產(chǎn)和捕撈漁業(yè)權(quán)的維護(hù)帶來影響。為此,漁業(yè)部門應(yīng)考慮履行國際法義務(wù)以及中國沿海實施船舶定線制的需要,修改《漁船作業(yè)避讓規(guī)定》,使其成為一部可執(zhí)行的法規(guī),以便更有效地履行國際法義務(wù),維護(hù)漁民權(quán)益,保證海洋捕撈業(yè)安全生產(chǎn)。

(三)《1993年捕撈漁船安全議定書》

鑒于《SOLA S公約》和《1966年載重線國際公約》(International Convention on L oad L ines,1966)主要適用商船,1977年, IMO通過了專門適用捕撈漁船的《1977年捕撈漁船安全托雷莫里諾斯國際公約》。但是,由于捕撈漁船設(shè)計、規(guī)格、作業(yè)方式的多樣性等諸多原因,一直未達(dá)到生效條件。為此, IMO于1993年4月又通過了《1993年捕撈漁船安全議定書》,取代了原公約,刪除了難以執(zhí)行的內(nèi)容。

《1993年捕撈漁船安全議定書》由14條正文,10章技術(shù)性附則及1個規(guī)定證書和設(shè)備記錄格式的附錄構(gòu)成,附則涉及構(gòu)造、水密完整性和設(shè)備,機(jī)器、電器設(shè)備和無人值守處所,穩(wěn)性和適航性,防火、探火、滅火和消防,船員保護(hù),救生設(shè)備和布置,應(yīng)急程序、應(yīng)變部署和演習(xí),無線電通訊以及船載導(dǎo)航設(shè)備和布局等多方面內(nèi)容,適用船長24米及以上的海洋捕撈漁船(含加工其漁獲物的漁船,但不含專門的水產(chǎn)品運輸船),但某些規(guī)定只限于議定書生效后的新船、或45米及以上、或75米及以上的捕撈漁船,并且船旗國主管部門還可對某些捕撈漁船做出豁免決定,自行決定一些技術(shù)性要求。另外, IMO、I LO及FAO在2005年還通過了《漁民和捕撈漁船安全守則》(Code ofS af ety f or F isherm en and F ishing V essels)①《漁民和捕撈漁船安全守則》最初源自I LO于1962年通過的一個決議,1975年出版了第1版,此為第2版,分A、B兩部分,A部分為安全與衛(wèi)生慣例,主要面對船長和船員;B部分為捕撈漁船構(gòu)造和設(shè)備的安全和衛(wèi)生要求,主要面對造船者和船東。另外,筆者認(rèn)為,在將“Regulations”幾乎已統(tǒng)一譯為“規(guī)則、附則”的情況下,此文件的中文版將“Code”也譯為“規(guī)則”是不太明智的選擇;相對而言,“Code”的技術(shù)性遠(yuǎn)勝于“Regulations”,而強(qiáng)制性、拘束力則明顯弱于“Regulations”。實際上,某些“Code”屬自愿性質(zhì),不具有國際法屬性。此外,二者在通過、修改的方式上也差別很大。若參照FAO通過的國際法文件,將“Code”譯為“守則”,或許更有利于在中文語境下區(qū)隔不同類別的 IMO文件。以及《小型捕撈漁船設(shè)計、建造和設(shè)備自愿性指南》(V oluntary Guidelines f or the D esign,ConstructionandEquipm entofSm allF ishing V essels),對捕撈漁船的設(shè)計、建造、維護(hù)和管理作出了進(jìn)一步細(xì)致和明確的要求。

到2011年底,已有17個國家(保加利亞、克羅地亞、古巴、丹麥、法國、德國、冰島、愛爾蘭、意大利、基里巴斯、利比里亞、立陶宛、荷蘭、挪威、圣基茨和尼維斯、西班牙、瑞典)批準(zhǔn)了《1993年捕撈漁船安全議定書》,代表了約3 000艘24米以上的捕撈漁船,[8]尚不符合議定書第10條規(guī)定之合計擁有至少14 000艘24米以上捕撈漁船的15個締約國批準(zhǔn)后12個月的生效條件。但近年來,國際社會空前關(guān)注捕撈漁船安全,竭力推動《1993年捕撈漁船安全議定書》生效。2011年1月, IMO的穩(wěn)性、載重線和漁船安全分委會擬定了旨在推動《1993年捕撈漁船安全議定書》盡早生效的《實施〈1993年捕撈漁船安全國際公約〉的協(xié)議草案》(D raf t A g reem ent on the Imp lem entation ofthe 1993 P rotocol relating to the 1977 T orrem olinos International Convention f or the S af ety ofF ishing V essels),修改了部分技術(shù)性條款,并將生效條款調(diào)整為擁有3 000艘或1 800艘捕撈漁船的15個、20個或30個締約國同意后的12個月。2011年5月, IMO的海上安全委員會初步通過了該協(xié)議草案。2011年7月, IMO理事會決定2012年在南非召開捕撈漁船安全外交大會,旨在通過該協(xié)議草案,促使《1993年捕撈漁船安全議定書》生效。由于議定書設(shè)計了港口國監(jiān)督措施、修正案默認(rèn)接受程序和不給予非締約國更優(yōu)惠待遇條款,可以預(yù)見,《1993年捕撈漁船安全議定書》的生效將會對中國遠(yuǎn)洋漁業(yè)的發(fā)展帶來深遠(yuǎn)影響。

事實上,早在1997年,歐盟就通過了《對船長等于和大于24米的捕撈漁船建立統(tǒng)一安全制度的歐盟指令》[Council D irective97/70/ECof11 D ecem ber1997settingupaharm onisedsaf ety reg im e f or f ishing vessels of24 m etres in leng th and over(97/70/EC)],要求成員國在1999年1月1日前制定國內(nèi)法,實施《1993年捕撈漁船安全議定書》,該指令不但適用在其成員國登記的捕撈漁船、在歐盟水域作業(yè)的漁船,還適用在歐盟港口卸載漁獲物的漁船。1997年2月3日至2月6日,中國、日本、印尼、韓國、馬來西亞、菲律賓、泰國、中國香港在日本東京也舉行了東亞和東南亞地區(qū)捕撈漁船作業(yè)安全大會,通過了《24米至45米捕撈漁船在東亞和東南亞地區(qū)作業(yè)安全指南》[Guidelines f or the S af ety of F ishing V essels of 24 m etres and over but less than 45 m etres in leng th Operating in the East and S outh-East A sia R eg ion(MSC 68/I N F.10)],這對促進(jìn)中國相關(guān)立法、修訂漁船檢驗規(guī)則、為實施《1993年捕撈漁船安全議定書》積累有利條件也發(fā)揮了一定作用。

(四)《1995年STCW-F公約》

1995年, IMO在FAO和I LO的協(xié)助下通過了《1995年STCW-F公約》,以期進(jìn)一步促進(jìn)海上人命和財產(chǎn)安全及海洋環(huán)境保護(hù)工作。該公約由15條正文、4章技術(shù)性附則及3個涉及證書格式的附錄構(gòu)成,主要是對船長24米及以上捕撈漁船的船長和值班員、主機(jī)功率750千瓦以上的輪機(jī)長和值班員以及無線電操作員規(guī)定了最低適任要求,同時對所有船員應(yīng)接受的基本安全培訓(xùn)、航行值班基本原則做了規(guī)定。2000年, IMO、FAO和I LO在其1985年制定的《漁民培訓(xùn)和發(fā)證指導(dǎo)文件》(D ocum ent f or GuidanceonF isherm en’sT rainingand Certif ication)基礎(chǔ)之上,參照《1995年STCW-F公約》,制定了《捕撈漁船船員培訓(xùn)和發(fā)證指導(dǎo)文件》(D ocum entf orGuidanceonT rainingand Certif ication ofF ishing V essel Personnel),進(jìn)一步細(xì)化和豐富了公約中的要求,以便為各國制定、評價、修改國內(nèi)漁船船員培訓(xùn)計劃和發(fā)證辦法提供指導(dǎo)。截止到2011年9月29日,已有15個國家(加拿大、丹麥、冰島、基里巴斯、拉脫維亞、毛里塔尼亞、摩洛哥、納米比亞、挪威、俄羅斯聯(lián)邦、塞拉利昂、西班牙、敘利亞、烏克蘭和帕勞)批準(zhǔn)了《1995年STCWF公約》,由此,該公約將于2012年9月29日生效。

目前,中國已出臺了一些與履行上述海事公約有關(guān)的法律法規(guī),如《中華人民共和國海上交通安全法》(簡稱《海上交通安全法》)《中華人民共和國漁港水域交通安全管理條例》(簡稱《漁港水域交通安全管理條例》)《中華人民共和國海上交通事故調(diào)查處理條例》《中華人民共和國船員條例》(簡稱《船員條例》)《漁業(yè)船舶航行值班準(zhǔn)則(試行)》《漁業(yè)港航監(jiān)督行政處罰規(guī)定》《海洋漁業(yè)船員發(fā)證規(guī)定》《漁業(yè)船員專業(yè)訓(xùn)練發(fā)證辦法》以及許多地方性法規(guī)和規(guī)范性文件等。但是,由這些法規(guī)、規(guī)范性文件創(chuàng)設(shè)的制度要求不但與公約規(guī)定的要求存在差距,而且彼此之間以及和《行政許可法》《行政處罰法》《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》(簡稱《安全生產(chǎn)法》)之間也存在不協(xié)調(diào)的問題。為此,有關(guān)部門應(yīng)參照公約全面檢討、修正相關(guān)立法,積極履行國際法義務(wù),并注意與其他國內(nèi)法保持協(xié)調(diào)一致。

二、捕撈漁船的港口國監(jiān)督

一般來講,船旗國對確保懸掛其旗幟的船舶遵守海事公約承擔(dān)著主要國際法義務(wù),這可通過制定、修改國內(nèi)法和船舶檢驗規(guī)則,對違規(guī)的船東或經(jīng)營者實施處罰等實現(xiàn)。但是,多數(shù)海事公約都規(guī)定了港口國監(jiān)督(State Port Control,PSC)措施,如《1993年捕撈漁船安全議定書》第4條、《1995年STCW-F公約》第8條。

作為公約賦予締約國的一項履約權(quán)利,港口國監(jiān)督是指港口國政府海事安全機(jī)構(gòu)或其授權(quán)機(jī)構(gòu),對?？科涓劭诘耐饧?包括締約國和非締約國的船舶)實施檢查,以便核實其是否遵守了由海事國際公約和規(guī)則規(guī)定的最低安全和防污標(biāo)準(zhǔn)、要求,如果被認(rèn)定未遵守,可能被滯留,禁止離港,使其不得不進(jìn)行維修、維護(hù),以達(dá)到公約規(guī)定的安全和防污標(biāo)準(zhǔn)。此項措施是對船旗國政府、船級社、船東、船長等不積極履行國際法義務(wù)的有效補(bǔ)救措施,是限制低于國際標(biāo)準(zhǔn)船舶運營的有效手段,對有效實施公約發(fā)揮越來越大的作用。

為了更有效地行使港口國監(jiān)督權(quán),協(xié)調(diào)檢查程序,避免港口之間的不公平競爭,目前已建立了9個基于諒解備忘錄或協(xié)定的港口國監(jiān)督區(qū)域性國際組織,即巴黎諒解備忘錄、船舶港口國檢查拉美協(xié)定、東京諒解備忘錄、加勒比海諒解備忘錄、地中海諒解備忘錄、印度洋諒解備忘錄、西中非諒解備忘錄、黑海諒解備忘錄、利雅得諒解備忘錄。另外,美國未參加任何區(qū)域性組織,由其海岸警衛(wèi)隊負(fù)責(zé)此工作。[9]

這些港口國監(jiān)督區(qū)域性國際組織決定優(yōu)先檢查目標(biāo)船的原則和方法不盡相同,但應(yīng)遵從海事公約規(guī)定的原則,遵從 IMO決議規(guī)定的檢查程序,例如1995年 IMO第19次大會通過的787號決議《港口國檢查程序》[P rocedures f or Port S tate Control,Resolution A.787(19)],已被1999年通過的A.882(21)決議修改。根據(jù)《1995年STCW-F公約》第8條,在行使監(jiān)督權(quán)時,應(yīng)盡一切努力避免造成不正當(dāng)?shù)目哿艋蜓诱`,否則船方有權(quán)就由此造成的損失要求賠償,并且不應(yīng)歧視外籍捕撈漁船船員,允許他們保留的自由決定權(quán)不應(yīng)少于懸掛港口國旗幟的捕撈漁船船員享有的自由決定權(quán)。

另外,FAO近年來也在借鑒 IMO的做法,積極推動各區(qū)域性國際漁業(yè)組織實施港口國監(jiān)督措施,以減少和消除非法的、未報告的和未管理的捕撈(Illegal,U nreported and U nregulated fishing,I UU fishing)問題,養(yǎng)護(hù)漁業(yè)資源。2001年3月,FAO漁業(yè)委員會第24次會議通過自愿性文件:《防止、阻止和消除非法的、未報告的和未管理的捕撈國際行動計劃》(International P lan ofA ction to P revent,D eterandE lim inateIllegal,U nreportedand U nregulated F ishing,IPOA-I UU),2001年6月,FAO理事會第120次會議批準(zhǔn)了該文件。2009年11月22日,FAO大會通過了《防止、阻止和消除非法的、未報告的和未管理的捕撈港口國措施協(xié)定》(A g reem ent on Port S tate Measures to P revent,D eterandE lim inateIllegal,U nreportedand U nregulated F ishing,簡稱《協(xié)定》)。根據(jù)《協(xié)定》,若被認(rèn)定從事或支持了I UU捕撈,港口國將有權(quán)拒絕該船利用其港口從事漁獲物卸載、轉(zhuǎn)運、包裝、加工、加油、補(bǔ)給、船舶維護(hù)、上塢活動,在實施《協(xié)定》的過程中,港口國應(yīng)遵從 IMO已經(jīng)確立的國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。按照《協(xié)定》第29條,《協(xié)定》將于第25份批準(zhǔn)、接受、核準(zhǔn)或加入文件交存FAO總干事后的30日后生效。截止到2011年7月20日,已有22個國家和歐盟簽署了《協(xié)定》,兩個國家加入了《協(xié)定》,挪威批準(zhǔn)了《協(xié)定》。[10]可以預(yù)見,由FAO為養(yǎng)護(hù)海洋生物資源而致力建立的港口國措施與 IMO基于安全和防污染理由而建立的港口國監(jiān)督一樣,在不遠(yuǎn)的未來都將會對中國遠(yuǎn)洋漁業(yè)的發(fā)展帶來深遠(yuǎn)影響。

三、應(yīng)對漁業(yè)海事公約生效的建議

據(jù)報道,中國在2004年向 IMO報送的船長等于或大于24米的海洋捕撈漁船總數(shù)量為28679艘;[11]2009年,獲得遠(yuǎn)洋漁業(yè)企業(yè)資格的108家企業(yè)在公海和他國管轄水域作業(yè)的遠(yuǎn)洋漁船為1456艘;[12]1999年至2008年,中國漁業(yè)互保協(xié)會承保的漁船船員年均死亡率為10萬分之162人。[13]在涉漁海事公約即將生效的背景下,如何積極履行國際法義務(wù),確保適用公約的捕撈漁船、漁船船員滿足公約規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和要求,降低事故率,保證海洋漁業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展,是漁業(yè)界和漁船檢驗機(jī)構(gòu)、漁業(yè)主管部門面臨的迫切問題。

但是,由于海洋捕撈業(yè)屬于國民經(jīng)濟(jì)中的小產(chǎn)業(yè),各方面對此問題長期重視不足。事實上,加入公約并積極履行公約規(guī)定的國際法義務(wù)既是中國漁業(yè)發(fā)展面臨的巨大挑戰(zhàn),也是以外促內(nèi),提高國內(nèi)漁業(yè)立法和政策水平,提高漁業(yè)企業(yè)經(jīng)營及漁船管理水平,提高國際競爭力的重要機(jī)遇。但正確行使國際法權(quán)利和履行漁業(yè)海事公約是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,涉及立法和政策的調(diào)整、捕撈漁船和設(shè)備的更新改造、漁船船員培訓(xùn)體系的完善等多個方面。為此,建議漁業(yè)界、行業(yè)組織和政府有關(guān)部門重視以下工作。

第一,建議漁業(yè)部門和海事部門合作,參照相關(guān)海事公約以及國內(nèi)法(如《行政處罰法》《安全生產(chǎn)法》《行政許可法》《中華人民共和國行政復(fù)議法》和《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》等),推動盡早修改《海上交通安全法》。這部1983年通過的法律不但與海事國際公約的要求存在差距,也與目前中國行政法的整體發(fā)展水平相距甚遠(yuǎn)。同時,也應(yīng)盡早啟動《中華人民共和國漁業(yè)法》(簡稱《漁業(yè)法》)的修改程序,與有關(guān)的國際法、國內(nèi)法保持協(xié)調(diào)。

第二,在修改《海上交通安全法》和《漁業(yè)法》的基礎(chǔ)上,應(yīng)清理、制定、修改完善涉及漁船、漁船船員、漁港管理、漁業(yè)安全生產(chǎn)的國務(wù)院行政法規(guī)、農(nóng)業(yè)部規(guī)章和大量的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章。目前,這些法規(guī)陳舊,交叉重疊、不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象很嚴(yán)重。首先,應(yīng)確立由國務(wù)院或農(nóng)業(yè)部統(tǒng)一立法的思想,地方立法機(jī)關(guān)或政府不應(yīng)再就上述內(nèi)容制定法規(guī),這既是履行國際公約的當(dāng)然選擇,也是建立公平公正市場經(jīng)濟(jì)秩序的理性取舍;其次,在船舶、船員管理分屬海事、漁業(yè)兩部門的體制不變的前提下,應(yīng)縮小《漁港水域交通安全管理條例》第4條規(guī)定之“漁業(yè)船舶”的范圍,摒棄當(dāng)時按照船舶所屬行業(yè)劃分管轄權(quán)的思想,將漁業(yè)企業(yè)和事業(yè)單位所屬的水產(chǎn)運輸船和各種補(bǔ)給船(如油船)、科研調(diào)查船、教學(xué)實習(xí)船等排除在漁業(yè)船舶之外。若從漁業(yè)資源開發(fā)和保護(hù)角度認(rèn)為確有必要由漁業(yè)部門對從事涉漁活動的上述船舶實施管治,可借鑒國外的經(jīng)驗,要求其按照相關(guān)漁業(yè)法規(guī)取得許可或備案,遵守相關(guān)漁業(yè)法規(guī)和許可條件,而海事安全和防污染工作則由海事部門負(fù)責(zé)。

第三,依法建立全國統(tǒng)一的捕撈漁船登記和漁船船員注冊制度,并統(tǒng)一捕撈漁船和船員證書格式。這是參與國際漁業(yè)立法,判斷是否應(yīng)推動或遲滯公約生效,制定履約政策,提高立法水平和政策精準(zhǔn)度的基礎(chǔ)性工作。但是,中國漁船和船員管理目前屬于分散、分級管理,各種信息數(shù)據(jù)無法共享,也缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),無法滿足履行國際法義務(wù)和國內(nèi)立法、政策制定和漁政管理的需要。為此,漁業(yè)部門或行業(yè)組織應(yīng)提高信息化建設(shè)水平,強(qiáng)化漁船和船員垂直管理力度,對現(xiàn)有捕撈漁船的狀況、維護(hù)和管理習(xí)慣,設(shè)計、建造和維修企業(yè)以及漁船船員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、漁船船員持證情況等進(jìn)行普查,逐步建立公開透明的、可查詢的、相關(guān)部門可共享的捕撈漁船登記和漁船船員注冊制度。

第四,捕撈業(yè)屬于優(yōu)質(zhì)食品生產(chǎn)行業(yè),民生理由突出,幾乎所有發(fā)達(dá)國家都對漁業(yè)實施了財政補(bǔ)貼政策,對漁船及其裝備的研發(fā)和更新改造、漁船船員培訓(xùn)事業(yè)等給予財政支持是其常規(guī)做法。中國雖然對漁業(yè)發(fā)展也給予了財政稅收優(yōu)惠政策,但在加入世貿(mào)組織、關(guān)稅大幅降低、自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)、跨國投資便利化、燃油價格偏高、涉漁國際公約日趨增多、維護(hù)國家海洋權(quán)益的斗爭日趨嚴(yán)峻等背景下,應(yīng)增加支持力度,并調(diào)整扶持的重點和方式,使之法制化,提高公共資金的使用效率。

第五,漁船船員是最重要的捕撈生產(chǎn)要素,他們的受教育程度、掌握職業(yè)技能的熟練程度以及漁業(yè)經(jīng)營者、船長的知識水平和管理藝術(shù)直接影響著漁船安全,也關(guān)乎中國的履約能力。為此,建議漁業(yè)主管部門加強(qiáng)與教育部門、人力資源和社會保障部門的協(xié)作,按照2012年中央1號文件《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新持續(xù)增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力的若干意見》《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》《中華人民共和國職業(yè)教育法》《船員條例》等黨中央、國務(wù)院文件和相關(guān)法律法規(guī)的要求,建立多渠道財政保障機(jī)制的漁船船員職業(yè)教育培訓(xùn)體系,扶持漁船船員培訓(xùn)事業(yè),明確受訓(xùn)人員、船東或漁船經(jīng)營者、行業(yè)協(xié)會、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、漁業(yè)主管部門之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,規(guī)范培訓(xùn)、考試、發(fā)證行為,尤其應(yīng)制定專門的漁船船員培訓(xùn)計劃,加強(qiáng)對近年來由內(nèi)陸農(nóng)村轉(zhuǎn)移至海洋捕撈業(yè)的大量船員的培訓(xùn),提高其職業(yè)技能。

第六,建議漁業(yè)部門與公安部門協(xié)商,修訂《沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》,明確規(guī)定將漁業(yè)部門簽發(fā)的漁業(yè)船舶登記證書和檢驗證書、漁船船員適任證書和基本安全培訓(xùn)證書作為公安機(jī)關(guān)簽發(fā)出海船舶戶口簿和出海船民證的前置性許可,以便在政府部門間形成合力,共同根治“三無”漁船問題,提高船員持證上船比例,共同維護(hù)海上安全和漁業(yè)生產(chǎn)秩序。事實上,目前漁業(yè)執(zhí)法人員享有的行政執(zhí)法權(quán)限過小,執(zhí)法裝備落后,執(zhí)法程序不細(xì)致,相對人配合執(zhí)法的義務(wù)不明,違法證據(jù)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)缺乏,政府執(zhí)法不請求司法機(jī)關(guān)支持的行政傳統(tǒng)等是導(dǎo)致“三無漁船”屢禁不止、無證上船出海比例偏高的一些重要原因。在現(xiàn)行的海上執(zhí)法體制下,若沒有公安機(jī)關(guān)的有力支持,漁業(yè)部門是很難圓滿完成履約職責(zé)的。

第七,漁船船員常在遠(yuǎn)離陸地的狹小漁船上共同生活、協(xié)作勞動,構(gòu)成了彼此依賴的小社會,每位船員是否真正具有良好的職業(yè)技能、是否能夠積極地履行自己的崗位職責(zé)、是否能夠嚴(yán)格地遵守勞動紀(jì)律和職業(yè)道德、是否能夠彼此和諧地相處、合法權(quán)益是否能夠得到切實保障、他們的心理和生理變化等都直接關(guān)系著漁業(yè)海事公約所追求的目標(biāo)能否實現(xiàn)。為此,建議漁業(yè)部門與人力資源和社會保障部門、漁業(yè)行業(yè)協(xié)會、工會組織合作,參照國內(nèi)勞動法規(guī)和有關(guān)國際公約發(fā)布漁船船員勞動合同示范文本,建議合理的合同期限,公平設(shè)定船東或漁業(yè)經(jīng)營者與船員的權(quán)利和義務(wù),促進(jìn)海洋捕撈業(yè)合法、公平用工,保證漁船船員體面勞動。

四、結(jié)語

民生產(chǎn)業(yè)、依賴可再生的生物資源、國際性強(qiáng)、漁船及其設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)化程度低、生產(chǎn)方式多樣、船員流動性大、事故風(fēng)險高、公共管理成本高等是海洋捕撈業(yè)的一些顯著特征。實事求是地講,中國對國際漁業(yè)法發(fā)展所做的貢獻(xiàn)以及目前的國內(nèi)漁業(yè)立法水平,與水產(chǎn)品總產(chǎn)量連續(xù)若干年世界第一的統(tǒng)計結(jié)果以及依法治國的憲政理念是不相稱的。在涉漁海事公約即將生效的大背景下,中國漁業(yè)界和政府主管部門應(yīng)高度重視和加強(qiáng)國際漁業(yè)法的研究、普及工作,盡快啟動相關(guān)法律法規(guī)的立改廢工作,提高漁業(yè)和海事安全立法水平。同時,制定過渡政策,積極應(yīng)對公約生效帶來的新問題,以減少公約生效對中國漁業(yè)(特別是遠(yuǎn)洋漁業(yè))發(fā)展帶來的不利影響,提高漁業(yè)行業(yè)的國際競爭力。

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