船舶壓載水排放帶來海洋生物入侵的法律監(jiān)管——以船旗國監(jiān)控為視角*

李志文,陳 夏

(大連海事大學(xué)法學(xué)院,遼寧大連 116026)

船舶壓載水主要是為了確保船舶在空載或不滿的情況下的穩(wěn)性和浮態(tài),在船舶離港前用海水在其壓載艙中打入壓載水,并在抵達(dá)預(yù)定港口裝貨前,將壓載水逐漸排空,以便船舶可以最大限度地裝載貨物。[1]隨著航運(yùn)業(yè)的發(fā)展、航海技術(shù)的提高以及船速的加快,船舶航行時間被大大縮短,促進(jìn)了國際貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展,與此同時,也增加了船舶壓載艙所承載的壓載水中海洋外來生物存活和轉(zhuǎn)移的可能性。這些海洋外來生物隨著船舶到港壓載水的排放進(jìn)入新的海洋生態(tài)區(qū)域,極有可能瘋狂掠奪原有海洋生物作為食物,破壞本地海洋生物的多樣性,對本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及人們的健康造成不利影響。因此,世界各國都注重對船舶壓載水排放的監(jiān)管,船旗國監(jiān)控便是其中的監(jiān)管形式之一。船旗國監(jiān)控(Flag State Control,簡稱FSC),即船旗國對懸掛本國國旗的船舶所實(shí)施的符合相應(yīng)國際公約標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)督和檢查,以確保海上安全和防止海洋環(huán)境污染。目前,中國有關(guān)船舶壓載水排放監(jiān)控的立法并不完善,給中國壓載水船旗國監(jiān)控帶來一定的障礙。因此,筆者主要從船旗國角度探討中國對從事國際海上運(yùn)輸?shù)拇皦狠d水排放的監(jiān)控,通過依法建立船旗國監(jiān)督檢查的制度機(jī)制,有效地規(guī)范船舶所有人或經(jīng)營人的壓載水排放行為,以防止和減少海洋外來生物入侵中國海域,保護(hù)中國海洋環(huán)境和生態(tài)的安全。

一、船舶壓載水排放帶來的海洋外來生物入侵及危害性

海洋外來入侵生物屬于外來入侵物種的范疇,具有外來性和入侵性特征。判斷某個物種是不是外來入侵物種有四個標(biāo)準(zhǔn):第一,某個物種來自非本源生態(tài)系統(tǒng)。外來入侵物種是相對于生態(tài)系統(tǒng)的概念,自然界在進(jìn)化和演變的過程中,生物與生物之間逐漸形成了相互制約和相互協(xié)調(diào)的生態(tài)系統(tǒng),不屬于該生態(tài)系統(tǒng)中的物種則為外來物種。第二,外來物種入侵是人類活動的直接結(jié)果。外來物種入侵與人類活動密切相關(guān),一般而言,基于自然地理的原因,如山脈、水流、海洋以及氣候、溫度等影響,物種多在自身的生態(tài)系統(tǒng)中繁衍生息,其自由遷移較為困難。而隨著各國對外經(jīng)濟(jì)交往的增多,一些物種才被人類有意、無意的活動或者其它因素引入非本源的生態(tài)系統(tǒng),形成對本源生態(tài)系統(tǒng)的入侵。第三,打破了當(dāng)?shù)匚锓N的生態(tài)平衡。一些外來物種可能在被引入的生態(tài)系統(tǒng)中成功定居,并在缺乏與之抗衡或制約的生物的情況下,進(jìn)行自我再生及擴(kuò)散,形成優(yōu)勢種群,危及本地物種的生存,破壞本地的生態(tài)平衡。第四,給被引入的生態(tài)系統(tǒng)、景觀、甚至人類造成明顯的損害和威脅。[2]并非任何外來物種均會給當(dāng)?shù)貛砦：?一些有意引入的外來物種甚至可以促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展,而外來物種只有對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)造成損害后果,才構(gòu)成入侵物種。

船舶壓載水排放帶來的海洋外來生物入侵與其他途徑帶來的外來生物入侵相比,有著眾多的特殊之處。

首先,船舶壓載水排放帶來的海洋外來生物入侵更為廣泛。一些外來物種的入侵只限于特定的地域,范圍有限。而隨著船舶壓載水排放的外來入侵水生生物則具有廣泛性。船舶航行需裝載一定量的壓載水,容量從幾百公斤到十萬噸不等,這些壓載水隨著遠(yuǎn)洋船舶在各國港口和海域排放。據(jù)統(tǒng)計(jì),平均每立方米壓載水中含有的浮游生物就超過1億個,每天約有4000種海洋生物隨船舶壓載水被擴(kuò)散到世界各地海域,[3]進(jìn)入新的生態(tài)系統(tǒng),從而使海洋外來生物的入侵在地域上呈現(xiàn)出全球性的特點(diǎn)。

其次,船舶壓載水排放帶來的海洋外來生物入侵更為隱蔽。與有意引種不同,由船舶壓載水帶來的海洋外來入侵生物屬于無意引種,為航運(yùn)的副作用,不易被注意。從排放行為主體的主觀方面看,船舶壓載水的功能主要是為了調(diào)整船舶航行的穩(wěn)性,著眼于船舶航行安全,船舶壓載水排放中帶來的海洋外來生物入侵是無意引發(fā)的結(jié)果。正因?yàn)槿藗兊淖⒁饬Χ嗉性趬狠d水在船舶航行中所起到的重要作用,它所帶來的海洋外來生物入侵問題就往往容易被忽視。從入侵的對象看,船舶壓載水帶來的生物物種多為細(xì)菌、病原體等海洋微生物,而這些微生物難以被人類的肉眼所發(fā)現(xiàn),隱蔽性極強(qiáng)。

再次,船舶壓載水帶來的海洋外來生物入侵具有反復(fù)性。從時間上看,從事海上運(yùn)輸?shù)拇俺Ｄ暝谑澜绺鞯睾叫?一批又一批的海洋外來生物隨著壓載水的排放而持續(xù)入侵;從空間上看,由船舶壓載水排放帶來的外來生物一進(jìn)入某海域,可能馬上會隨其他船舶的壓載水進(jìn)入另一海域,形成復(fù)雜的“交叉入侵”,[4]使其更具侵害性。

正因?yàn)槿绱?船舶壓載水排放帶來的海洋外來生物入侵不僅破壞了海洋生態(tài)環(huán)境,而且造成了不可估量的經(jīng)濟(jì)損失,被認(rèn)為是海洋所面臨的四大威脅之一。[5]其危害主要表現(xiàn)為以下四點(diǎn)。

首先,破壞本地海域的生物多樣性。生物多樣性是指地球生物圈中的所有生物,即動物、植物、微生物以及它們所擁有的基因和生存環(huán)境。[6]隨著船舶壓載水的排放,大量海洋外來生物進(jìn)入到本地海域,它們或者通過掠奪本地生物作為食物而瘋狂地繁殖,或者通過競爭排擠甚至扼殺本地物種,使得本地生物多樣性面臨極大威脅。

其次,破壞海洋生態(tài)環(huán)境。海洋外來生物大多具有很強(qiáng)的生態(tài)適應(yīng)能力,在適宜的環(huán)境中有極強(qiáng)的生命力,可能導(dǎo)致本地海洋生態(tài)失衡,引發(fā)赤潮。而赤潮一旦爆發(fā),當(dāng)?shù)氐暮Ｑ笊鷳B(tài)系統(tǒng)則將面臨崩潰,該海域原有生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性也將受到極大威脅。[7]

再次,危害公眾的生命健康。一些入侵的海洋生物可能攜帶病原,一旦入侵,就會造成大范圍的流行疾病,嚴(yán)重危害人類生命健康安全。如1991年美洲爆發(fā)的霍亂,共造成100多萬人受感染,約1萬人死亡,事故很可能就是外來船只將亞洲某港受到污染的船舶壓載水排放到秘魯海港所引起的。[8]

最后,影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。船舶壓載水帶來生物入侵不僅會引起生物多樣性的喪失、海洋生態(tài)環(huán)境的破壞、公眾生命健康等危害,而且還會由此進(jìn)一步引起漁業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、旅游業(yè)、運(yùn)輸業(yè)和其它海洋產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)損失以及間接造成其他形式的經(jīng)濟(jì)損失。

中國擁有漫長的海岸線,眾多的港口,每天不斷有大量的從事國際海上運(yùn)輸?shù)闹袊斑M(jìn)出世界各地的港口,防控船舶壓載水帶來海洋外來生物入侵的壓力重大。因此,對船舶壓載水排放實(shí)施船旗國監(jiān)控,從源頭上杜絕海洋外來生物入侵十分必要。

二、中國船舶壓載水排放的船旗國監(jiān)控的內(nèi)涵

船旗國監(jiān)控即海事主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)把相關(guān)國際條約及國內(nèi)法規(guī)實(shí)施于本國登記的船舶,促成其達(dá)到安全清潔航行的目標(biāo)。監(jiān)管的內(nèi)容包括船舶登記、技術(shù)檢驗(yàn)、安全檢查、海事調(diào)查、船公司管理、適任船員的配備等。[9]船舶壓載水的船旗國監(jiān)控屬于船旗國監(jiān)控的范疇,它是專門針對懸掛中國國旗的遠(yuǎn)洋船舶在中國港口和水域中排放船舶壓載水所進(jìn)行的監(jiān)督和檢查。作為船旗國監(jiān)控的一部分,它與其他內(nèi)容的船旗國檢查有一定的差異,具有自身特定的內(nèi)涵。

(一)船舶壓載水船旗國監(jiān)控的船舶具有限定性

首先是針對懸掛中國國旗的船舶所進(jìn)行的監(jiān)督和檢查?；趪抑鳈?quán)原則,一國有權(quán)對其準(zhǔn)許登記的船舶行使有效的控制,其中檢查即為有效控制和行使國家主權(quán)的一種手段。而外籍船舶的壓載水排放監(jiān)督檢查則不屬于船旗國檢查的范疇,而被列入港口國監(jiān)控的范圍。其次是針對中國的遠(yuǎn)洋船舶所進(jìn)行的監(jiān)督和檢查。壓載水的船旗國監(jiān)控是伴隨著船舶壓載水排放帶來海洋外來生物入侵而成為船旗國監(jiān)控的一項(xiàng)內(nèi)容,而海洋外來生物入侵主要來自于與中國不同的生態(tài)系統(tǒng)中的水生生物,這決定了船旗國監(jiān)控應(yīng)僅就來自另一海洋生態(tài)系統(tǒng)水域的中國船舶進(jìn)行檢查,它并非針對中國的所有船舶,對于航行于中國國內(nèi)水域的船舶,現(xiàn)階段尚不具備檢查的條件。

(二)船舶壓載水排放船旗國監(jiān)控的目的是維護(hù)海洋生態(tài)平衡

海洋生態(tài)與海洋環(huán)境同為海洋環(huán)境保護(hù)的范疇,防止海洋環(huán)境污染也包含了保持海洋生態(tài)環(huán)境的平衡,這不僅僅是因?yàn)楹Ｑ蟓h(huán)境污染會造成對海洋生態(tài)的損害,而且海洋生態(tài)平衡被打破,海洋災(zāi)難事故頻發(fā),也會加劇海洋環(huán)境的污染和惡化。船舶壓載水排放的船旗國監(jiān)控主要是通過有效的制度機(jī)制對海洋外來生物進(jìn)行監(jiān)督檢查,避免和制止外來有害水生生物的入侵,保護(hù)海洋環(huán)境,維護(hù)海洋生態(tài)的平衡。

(三)船旗國通過一定的制度機(jī)制實(shí)施對船舶壓載水排放的監(jiān)控

國際海事組織在2004年制定的《國際船舶壓載水和沉積物控制與管理公約》(簡稱《壓載水公約》)中對壓載水排放的船旗國監(jiān)控作出了詳細(xì)的規(guī)定,要求各當(dāng)事國采取有效措施保證公約適用的本國籍船舶符合公約及附則提出的標(biāo)準(zhǔn)和要求。根據(jù)《壓載水公約》附則的相關(guān)規(guī)定,船旗國對船舶壓載水排放的制度機(jī)制主要涉及四個方面:[10]一是對壓載水管理系統(tǒng)的認(rèn)可。船旗國主管機(jī)關(guān)按照公約標(biāo)準(zhǔn)衡量其是否需滿足一般的技術(shù)要求,如果完全符合公約所述的壓載水管理系統(tǒng)的型式認(rèn)可要求和程序,主管機(jī)關(guān)應(yīng)簽發(fā)型式認(rèn)可證書。二是壓載水處理技術(shù)項(xiàng)目的審批。申請人應(yīng)遞交包括描述原型技術(shù)和程序?qū)嵤┑脑敿?xì)計(jì)劃,按認(rèn)可的程序安裝原型壓載水處理技術(shù)應(yīng)經(jīng)安裝檢驗(yàn)核實(shí),符合認(rèn)可程序的,主管機(jī)關(guān)簽發(fā)符合聲明。三是船舶壓載水管理計(jì)劃的審批。壓載水管理計(jì)劃為針對特定船舶編制的經(jīng)過主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后存放于船上并能夠?yàn)榇先藛T安全操作壓載水管理系統(tǒng)提供指導(dǎo)的文書。壓載水管理計(jì)劃包括序言或引言、壓載系統(tǒng)布置、壓載水管理和附錄四個部分。壓載水管理計(jì)劃應(yīng)該實(shí)際、可行并易于操作;能夠使船舶管理人員易于理解,并予以定期評審和更新;與船舶營運(yùn)壓載要求一致。四是對船舶的檢驗(yàn)和發(fā)證。船舶檢驗(yàn)應(yīng)由主管機(jī)關(guān)的官員進(jìn)行,主管機(jī)關(guān)可以將該檢驗(yàn)委托給指定的驗(yàn)船師或經(jīng)認(rèn)可的組織。主管機(jī)關(guān)在完成規(guī)定的檢驗(yàn)之后應(yīng)向其頒發(fā)《國際壓載水管理證書》,證書的有效期一般不超過五年,但在特殊情況下可以對證書進(jìn)行展期。

三、中國船舶壓載水排放的船旗國監(jiān)控的法理分析

(一)對船舶壓載水排放實(shí)施船旗國監(jiān)控是船旗國行使國家主權(quán)的體現(xiàn)

船旗國即船舶的登記國,通常情況下,一國總是根據(jù)國家主權(quán)的原則制定相應(yīng)的國內(nèi)法,以設(shè)置取得該國船舶國籍的條件,同時賦予船舶登記機(jī)關(guān)對符合法定條件和程序的船舶給予登記,允許船舶懸掛該國國旗航行,并對該船舶行使管轄權(quán)?！堵?lián)合國海洋法公約》第94條對此明確規(guī)定,每個國家應(yīng)對懸掛該國旗幟的船舶有效地行使行政、技術(shù)及社會事項(xiàng)上的管轄和控制。國家通過對該國船舶的管轄彰顯國家主權(quán),并在船舶受到危害時給予司法上的救濟(jì)和保護(hù)。

船舶壓載水的船旗國監(jiān)控實(shí)質(zhì)上是國際法中屬人管轄原則在船舶管理相關(guān)事項(xiàng)上的具體表現(xiàn)。國際法中,管轄權(quán)是國家對其領(lǐng)土及其國民、財(cái)產(chǎn)行使主權(quán)的表現(xiàn),國家依據(jù)主權(quán),可以對其領(lǐng)土內(nèi)的一切人、事、物以及其領(lǐng)土外部分特定的人、事、物行使管轄。在幾百年不斷的發(fā)展中,目前形成的被多數(shù)國家承認(rèn)和接受的管轄權(quán)制度,包括屬地管轄、屬人管轄、保護(hù)性管轄以及普遍管轄。其中屬人管轄是指國家對在外國領(lǐng)土上的本國公民行使管轄權(quán)。船舶不同于一般的財(cái)產(chǎn),具有擬人性。船舶國籍與自然人國籍有著眾多的相似之處,美國國際法學(xué)家杰塞普就認(rèn)為自然人國籍的許多規(guī)則和要求均可以適用于船舶國籍。[11]世界上大多數(shù)國家,除了方便旗國家之外,在賦予某船舶該國國籍時,基本都要求船舶所有權(quán)、船長船員國籍以及船舶所屬公司與登記國有真正聯(lián)系,這說明一般情況下登記國都是將登記船舶作為屬于其管轄的實(shí)體而賦予其國籍的,該船舶發(fā)生的事情理應(yīng)由船旗國進(jìn)行管轄,這些事項(xiàng)包括對船舶的設(shè)計(jì)、建造、檢驗(yàn)、登記、發(fā)證及在本國水域內(nèi)的安全監(jiān)督管理等。為此,船旗國有絕對的權(quán)力對懸掛本國國旗船舶的壓載水排放依法實(shí)施管制,并將船舶、船舶所有人/船舶經(jīng)營人的壓載水排放活動置于船旗國的管理框架下。

(二)對船舶壓載水排放實(shí)施船旗國監(jiān)控是船旗國履行公約義務(wù)的要求

公約必須信守是國際法的一項(xiàng)原則。一項(xiàng)國際公約締結(jié)后,對所有的公約參加國具有法律約束力,各締約國或成員國負(fù)有履行公約的義務(wù),以保障公約的執(zhí)行。一般而言,公約成員國均通過采取一定的措施,履行公約義務(wù)。這些措施包括以下三項(xiàng)。

第一,對公約進(jìn)行國內(nèi)法轉(zhuǎn)化,制定實(shí)施公約要求的國家法律法規(guī)或其他措施,或者采取直接適用公約的方式履行公約對成員國所要求的義務(wù)?！堵?lián)合國海洋法公約》規(guī)定,船旗國應(yīng)制定法律和規(guī)章,以防止、減少和控制懸掛其旗幟或在其國內(nèi)登記的船只對海洋環(huán)境的污染,并采取措施以確保懸掛其旗幟或在其國內(nèi)登記的船只遵守其按照《聯(lián)合國海洋法公約》制定的法律和規(guī)章,使之得到有效執(zhí)行。船旗國制定的法律和規(guī)章至少應(yīng)具有與通過主管國際組織或一般外交會議制定的一般接受的國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)相同的效力,這種法律和規(guī)章對懸掛其旗幟的船只所規(guī)定的處罰應(yīng)足夠嚴(yán)厲,以防阻違反行為在任何地方發(fā)生。

第二,建立確保遵守公約要求的相關(guān)制度。除了相應(yīng)的法律建制外,保障遵守公約的制度機(jī)制也必不可少。包括對船舶壓載水處理系統(tǒng)的型式認(rèn)可、壓載水處理技術(shù)項(xiàng)目和壓載水管理計(jì)劃審批的條件要求及相應(yīng)的程序等。

第三,賦予主管機(jī)關(guān)對懸掛其旗幟的船舶實(shí)行有效的監(jiān)督和檢查。包括確定船舶壓載水船旗國監(jiān)控的主管機(jī)關(guān)及職責(zé)界限,明確壓載水監(jiān)督其他相關(guān)主管機(jī)關(guān)的分工,制定船舶壓載水排放實(shí)施監(jiān)督檢查的條件、水質(zhì)檢測標(biāo)準(zhǔn)和檢查程序等。

四、船舶壓載水排放的船旗國監(jiān)控與港口國監(jiān)控的關(guān)系

船舶壓載水排放的船旗國監(jiān)控和港口國監(jiān)控均是各國為了避免或盡可能減少船舶壓載水排放帶來的危害所進(jìn)行的不同形式的監(jiān)督管理。船舶壓載水排放的港口國監(jiān)控是港口國主管機(jī)關(guān)對進(jìn)入本國港口的外國籍船舶就壓載水排放相關(guān)事項(xiàng)所做的技術(shù)性檢查,以確保所有到港外國籍船舶都能符合本國相關(guān)法律法規(guī)和國際公約的要求。二者存在著諸多區(qū)別。

首先,二者的法律依據(jù)不同。船舶壓載水排放船旗國管轄的法律依據(jù)為國籍管轄原則以及相關(guān)公約中關(guān)于船旗國管轄的規(guī)定;而船舶壓載水排放的港口國監(jiān)控的法律依據(jù)為地域管轄原則以及相關(guān)公約中關(guān)于港口國監(jiān)控的規(guī)定。如《聯(lián)合國海洋法公約》第211條規(guī)定,各國可以制定關(guān)于防止、減少和控制海洋環(huán)境污染的特別規(guī)定,并將這些特別規(guī)定作為外國船只進(jìn)入其港口或內(nèi)水或在其岸外設(shè)施?？康臈l件?！秹狠d水公約》第9條規(guī)定,當(dāng)適用該公約的船舶在另一當(dāng)事國的任何港口或海上裝卸終端時,可能要受到該當(dāng)事國經(jīng)正式授權(quán)的官員的檢查,以確定該船是否符合本公約。上述公約中的相關(guān)規(guī)定成為船舶壓載水港口國監(jiān)控的主要依據(jù)。

其次,二者監(jiān)控的對象不同。船舶壓載水排放的船旗國監(jiān)控是針對在中國登記、具有中國國籍的從事國際海上運(yùn)輸船舶所進(jìn)行的監(jiān)督和檢查;而港口國監(jiān)控則是針對進(jìn)入中國港口的外國籍船舶而進(jìn)行的監(jiān)督檢查。

最后,二者監(jiān)控的具體內(nèi)容也不同。船舶壓載水排放的船旗國監(jiān)控是通過相應(yīng)的制度機(jī)制完成的,具體包括壓載水管理系統(tǒng)的型式認(rèn)可、原型壓載水處理技術(shù)項(xiàng)目的審批、船舶壓載水管理計(jì)劃的審批以及對船舶的檢驗(yàn)和發(fā)證;而港口國監(jiān)控更主要的是對相關(guān)證書和文件的檢查、壓載水的取樣和分析以及指定壓載水更換區(qū)域?？梢?港口國監(jiān)控實(shí)際上是對船旗國監(jiān)控的檢查,處于較高的監(jiān)管層次,是防止船舶壓載水污染海洋環(huán)境的最后一道防線。

船舶壓載水排放的船旗國監(jiān)控和港口國監(jiān)控雖然存在著上述眾多區(qū)別,但二者也存在著一定的關(guān)聯(lián),只有將二者加以協(xié)調(diào)、合作才能真正防止或減少船舶壓載水給海洋環(huán)境造成的污染。

首先,船旗國對壓載水排放負(fù)有根本責(zé)任,港口國監(jiān)控是對船旗國監(jiān)控的有效補(bǔ)充。船旗國對懸掛該國國旗的船舶是否滿足有關(guān)公約的相關(guān)規(guī)定具有基礎(chǔ)性的責(zé)任,基于船舶與船旗國的真實(shí)聯(lián)系原則,船旗國比港口國更容易掌握所登記船舶的狀況,了解船舶航行,根據(jù)屬人管轄直接對船舶進(jìn)行控制和監(jiān)管。但船舶航行的全球性特點(diǎn)導(dǎo)致現(xiàn)代船旗國監(jiān)控也存在著一些不足之處:一是航運(yùn)實(shí)踐中,方便旗船的大量存在極大程度地破壞了船旗國監(jiān)管的應(yīng)有作用。方便旗船旗國一般國內(nèi)立法極度不完善,接受船舶登記只是為了獲取登記費(fèi)用,缺乏監(jiān)管的客觀和主觀條件,為部分船舶逃避船旗國監(jiān)管大開方便之門。此外,未登記船舶以及雙重登記船舶的存在客觀上也降低了船旗國管轄的效果。二是在一些情況下,船旗國的船舶壓載水排放造成的海洋生態(tài)破壞的海域在他國海域,不屬于船旗國,船旗國失去對這類船舶壓載水排放的監(jiān)管動力,不愿意花費(fèi)巨大的人力物力對該類船舶進(jìn)行監(jiān)管。三是在某些情況下,船舶所處的地理位置距離船旗國太遠(yuǎn),許多從事國際航線運(yùn)輸?shù)拇岸噙M(jìn)出他國港口和海域,幾乎從不掛靠船旗國港口,使得船旗國的監(jiān)管變得“力不從心”。打破船旗國管轄獨(dú)占地位逐漸成為多數(shù)沿海國家的共識,廣大沿海國極力主張擴(kuò)大沿海國和港口國的管轄權(quán),以彌補(bǔ)單一船旗國管轄的不足?！堵?lián)合國海洋法公約》確定了船旗國、沿海國、港口國管轄共存的制度。港口國監(jiān)控作為船旗國監(jiān)管的補(bǔ)充,成為防止船舶污染海洋環(huán)境不可缺少的第二道防線,具體體現(xiàn)在兩個方面:其一,針對外國籍船舶進(jìn)港時壓載水的排放進(jìn)行監(jiān)督和檢查。隨著各國對外經(jīng)濟(jì)交往的日益頻繁,進(jìn)出一國港口的船舶不僅包括船旗國的船舶,更包括了數(shù)量眾多的外國籍船舶。同作為國際航行的船舶,壓載艙中的壓載水多來自不同的海洋生態(tài)系統(tǒng),含有大量的外來海洋生物。船旗國監(jiān)控針對本國籍船舶的壓載水排放,港口國監(jiān)控則針對外國籍船舶的壓載水排放,二者共同構(gòu)成完整的海洋外來生物入侵防御體系。其二,有效彌補(bǔ)船旗國對船舶壓載水監(jiān)管不力的缺陷。國際航行的船舶中存在著為數(shù)眾多的方便旗船,這些船舶大多屬于離岸營運(yùn),多不掛靠其登記國,基本上不存在船舶壓載水排放對其海域帶來海洋外來生物入侵的問題。而方便旗船旗國與登記的船舶又缺乏真實(shí)聯(lián)系,國內(nèi)法規(guī)不健全,船舶達(dá)不到公約要求標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象時有發(fā)生。而船舶壓載水排放港口國監(jiān)控可以通過檢查,制止不符合標(biāo)準(zhǔn)和要求的船舶在沿海國排放壓載水。

其次,船舶壓載水排放港口國監(jiān)控可以促使船旗國提高監(jiān)控水平。由于各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一,對環(huán)境要求的標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一,雖然國際社會包括國際海事組織以在全球范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的船舶安全航行以及防污染標(biāo)準(zhǔn)作為目標(biāo),并為之進(jìn)行了不懈的努力,但各國在公約的實(shí)施上仍然存在一定的差異,尤其是船舶壓載水排放直接影響的是沿海國的海洋生態(tài)環(huán)境,屬于沿海國主權(quán)范疇,船旗國可能會考慮成本、經(jīng)濟(jì)因素放松對船舶壓載水排放的監(jiān)控,這導(dǎo)致了各船旗國在制定船舶壓載水排放標(biāo)準(zhǔn)上的差異。而港口國監(jiān)控以船舶為媒介,通過選船機(jī)制、目標(biāo)系數(shù)和黑名單等措施實(shí)施監(jiān)管,同時定期公布統(tǒng)計(jì)結(jié)果,形成對船旗國的強(qiáng)大壓力。[12]因此,對船舶壓載水排放的港口國監(jiān)督實(shí)際上也是對船旗國監(jiān)管的檢查。通過港口國監(jiān)控,可以促使船旗國及時地加入和批準(zhǔn)有關(guān)國際公約,加大對懸掛其國旗的船舶的監(jiān)管力度,間接推動船旗國對船舶壓載水排放的監(jiān)控水平,有利于在全球范圍內(nèi)推廣和形成船舶壓載水排放的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

五、面對《壓載水公約》即將生效中國船舶壓載水船旗國監(jiān)控立法的緊迫性

2004年,國際海事組織在英國倫敦通過了《壓載水公約》,公約規(guī)定了生效條件,即至少擁有世界船隊(duì)總噸位的35%或以上及至少30個船旗國加入后的12個月。截至2011年7月,已經(jīng)有28個國家批準(zhǔn)了《壓載水公約》,其合計(jì)商船總噸位占世界商船總噸位的25.43%,[13]《壓載水公約》的生效指日可待。由于《壓載水公約》生效后具有追溯力,現(xiàn)有船舶和新造船均需要按照公約的要求處理壓載水問題,安裝相關(guān)的壓載水處理系統(tǒng),實(shí)施壓載水管理計(jì)劃,配備壓載水記錄簿,按照標(biāo)準(zhǔn)程序?qū)Υ斑M(jìn)行檢驗(yàn)、發(fā)證,偵查違規(guī)事件和控制船舶。中國既是海運(yùn)大國,又是造船大國,同時還是海洋大國,毫無疑問,公約的要求將會對中國經(jīng)濟(jì)、社會和海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)產(chǎn)生巨大影響。

目前中國僅《中華人民共和國海洋環(huán)境法》《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》《國際航行船舶出入境檢驗(yàn)檢疫管理辦法》《防治船舶污染海域管理?xiàng)l例》中有與壓載水相關(guān)的個別條款,均不完整,缺乏從防控海洋外來生物入侵的視角對船舶壓載水外來生物入侵進(jìn)行的專門立法,根本無法應(yīng)對《壓載水公約》生效,無法滿足實(shí)現(xiàn)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的需要。

《壓載水公約》規(guī)定,即使是非成員國的船舶亦需符合公約的要求,不管中國最終是否加入公約,公約一旦生效,中國壓載水管理相關(guān)事項(xiàng)就必須符合公約的要求。然而,目前來看,中國國內(nèi)立法和壓載水管理制度的缺失,直接導(dǎo)致海事主管機(jī)關(guān)、環(huán)保主管機(jī)關(guān)、漁業(yè)主管機(jī)關(guān)、海洋主管機(jī)關(guān)等相關(guān)部門缺乏對壓載水排放帶來的海洋生物入侵進(jìn)行船旗國監(jiān)管的法律依據(jù)。監(jiān)管不到位帶來的將是大量不符合公約要求的中國籍船舶,這些船舶在他國港口被滯留的可能性急劇上升,從而不但嚴(yán)重影響中國航運(yùn)業(yè)、造船業(yè)的發(fā)展,而且會妨礙中國海洋生態(tài)環(huán)境和海洋資源的保護(hù)。因此,積極開展《壓載水公約》履行準(zhǔn)備工作,加快建立船舶壓載水法律框架迫在眉睫。

六、結(jié)語

履行船舶壓載水排放的船旗國管轄的職能,不僅是海事監(jiān)管部門所面臨的一項(xiàng)重大而艱巨的任務(wù),更是一項(xiàng)影響中國海洋環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及人民健康安全的大事。只有將船舶壓載水排放的船旗國管轄和港口國監(jiān)督有效地協(xié)調(diào),全面提升船旗國管轄和港口國監(jiān)督的水平,才能消除或最大程度地減小船舶壓載水排放可能帶來的生物入侵,保證中國海洋環(huán)境的安全。

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